高峰

（江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院 210036）

城市總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性與靈活性

高峰

（江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計研究院 210036）

本文針對如何解決由總體規(guī)劃嚴(yán)肅性與靈活性之間矛盾所引起的問題進行了深入的探討。通過從規(guī)劃本質(zhì)、認(rèn)識論視角對引起總體規(guī)劃嚴(yán)肅性與靈活性矛盾深層原因的分析，提出了總體規(guī)劃應(yīng)該以戰(zhàn)略規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃為導(dǎo)向，從精簡編制內(nèi)容、增強強制性與靈活性、發(fā)揮城市公共政策作用、正確把握城市建設(shè)時序以及改變成果要求等方面對總體規(guī)劃進行完善與變革。

城市總體規(guī)劃；嚴(yán)肅性；靈活性；變革

1 緣起：城市總體規(guī)劃嚴(yán)肅性與靈活性的矛盾

當(dāng)前，總體規(guī)劃編制改革對編制程序、編制內(nèi)容及實施的嚴(yán)肅性與權(quán)威性都提出了更加嚴(yán)格的要求[1]，并在政策上落實了總體規(guī)劃作為城市建設(shè)法制依據(jù)的“嚴(yán)肅性”。此外，由于我國處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，日益完善的市場經(jīng)濟體制要求規(guī)劃既要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，又要更好地適應(yīng)市場變化，具備應(yīng)對各種“突發(fā)事件”的“靈活性”。但是，在近年來的總體規(guī)劃實踐中，卻依然出現(xiàn)“對于城市建設(shè)，總體規(guī)劃依然宏觀嚴(yán)肅性不足、微觀靈活性不強”的質(zhì)疑聲，這又是為何？

一方面，總體規(guī)劃因靈活性而放棄嚴(yán)肅性?？傮w規(guī)劃的嚴(yán)肅性主要表現(xiàn)為“剛性”和“不更替性”。作為城市公共政策，“剛性”與“不可更替性”恰是政府部門進行依法行政的基礎(chǔ)，也是城市發(fā)展過程中保護城市弱勢群體、協(xié)調(diào)各種利益主體關(guān)系的關(guān)鍵所在。但由于總體規(guī)劃內(nèi)容繁雜，以致其法定性、政策性與引導(dǎo)性內(nèi)容混為一體，不必要在總體規(guī)劃中明確、實際也無法明確的內(nèi)容充斥其中。從實踐經(jīng)驗來看，發(fā)展機遇“稍縱即逝”，總體規(guī)劃沒有時間適應(yīng)市場變化以尋求自身改善，以致為抓住眼前機遇，“不得已”棄嚴(yán)肅性而顧靈活性。

另一方面，總體規(guī)劃因嚴(yán)肅性而喪失靈活性。從城市發(fā)展過程來看，城市是復(fù)雜的，規(guī)劃不可能確切預(yù)測未來，城市也不可能完全按照規(guī)劃既定的軌跡發(fā)展。從總體規(guī)劃編制過程看，城市人口和用地規(guī)模是總體規(guī)劃的重要指標(biāo)和上級部門審批的主要依據(jù)，但由于諸多因素影響，這個指標(biāo)的預(yù)測是很不準(zhǔn)的，拿一個不準(zhǔn)的指標(biāo)指導(dǎo)規(guī)劃，何談規(guī)劃的嚴(yán)肅性！特別是在市場經(jīng)濟中，城市建設(shè)主體日趨多元化，空間競爭也日趨激烈，更不能為了保持所謂的“嚴(yán)肅性”而“削足適履”，不顧城市發(fā)展真實需要，錯失發(fā)展良機。

2 思辨：城市總體規(guī)劃嚴(yán)肅性與靈活性矛盾的癥結(jié)

首先，從規(guī)劃本質(zhì)角度看待總體規(guī)劃的作用。從本體論角度看，規(guī)劃行動過程總是不斷地趨近未來預(yù)期的目標(biāo)，隨著這種趨近，目標(biāo)也會變化。原定目標(biāo)接近于實現(xiàn)，就會有新目標(biāo)被提出，原目標(biāo)也會改變。也就是說，規(guī)劃是一項永無止境的人類社會活動，正因如此，規(guī)劃才能存在并在社會發(fā)展中發(fā)揮作用。

針對城市總體規(guī)劃，這種作用主要體現(xiàn)在它是國家對城市發(fā)展進行宏觀調(diào)控的手段之一，也是依據(jù)社會利益對個體利益進行約束的過程。即總體規(guī)劃實際上發(fā)揮著雙重作用：一方面，它必須鼓勵和支持資本的利益，通常包括引導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展，提供公共設(shè)施，為城市發(fā)展制定出切實可行的、具有可操作性的、靈活的實施方法和策略；另一方面，為防止那些受市場驅(qū)動的利益侵害公共生活的基礎(chǔ)，需要為此制定出具有絕對權(quán)威的、不容侵犯的、嚴(yán)肅的城市宏觀發(fā)展政策。這兩方面缺一不可，任何一方的喪失都會導(dǎo)致另一方的失效。

3 變革：城市總體規(guī)劃嚴(yán)肅性與靈活性的回歸

3.1 精簡總體規(guī)劃編制內(nèi)容

面對發(fā)展的不確定因素明顯增加和建設(shè)主體多元化的趨勢，期望總體規(guī)劃實現(xiàn)對發(fā)展的完全控制是不可能的。因此，總體規(guī)劃需從紛繁復(fù)雜的內(nèi)容中解脫出來，避免“綱目并舉”，主次不明?？傮w規(guī)劃應(yīng)跨越時間與空間的限制，重點研究城市發(fā)展方向、控制環(huán)境容量，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，制定城市產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展管制策略，進行城市整體空間結(jié)構(gòu)布局、建構(gòu)城市道路網(wǎng)主要骨架以及合理布置重大基礎(chǔ)設(shè)施，并提出實施策略與機制；刪減與宏觀發(fā)展戰(zhàn)略無關(guān)的專項規(guī)劃內(nèi)容，為總體規(guī)劃“瘦身”，增加其靈活性。

3.2 增強總體規(guī)劃的強制性與靈活性

總體規(guī)劃要從指導(dǎo)功能布局、用地安排，轉(zhuǎn)向控制城市整體空間結(jié)構(gòu)；從確定性質(zhì)、規(guī)模、指標(biāo)，轉(zhuǎn)向控制合理環(huán)境容量和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；從確定發(fā)展什么，轉(zhuǎn)向確定保護什么，即從以開發(fā)建設(shè)為重點轉(zhuǎn)向以資源利用和空間管制為重點。具體編制中，淡化規(guī)劃年限，強化規(guī)劃階段；淡化城市邊界，強調(diào)區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；淡化用地性質(zhì)，突出市場對土地資源的配置；淡化具體用地規(guī)劃，突出空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃在總體規(guī)劃中的主導(dǎo)地位。以有效引導(dǎo)和調(diào)控城市發(fā)展為目標(biāo)，合理確定總體規(guī)劃的強制性和指導(dǎo)性內(nèi)容，強化總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，突出指導(dǎo)性內(nèi)容的適應(yīng)性。

4 展望：城市總體規(guī)劃的成功之路

從法律效率的保障和實施機制的完善層面來講，城市總體規(guī)劃“必須”是嚴(yán)肅的；而對于具體的總體規(guī)劃編制內(nèi)容和編制技術(shù)而言，城市總體規(guī)劃又需是靈活的。城市規(guī)劃體制的重構(gòu)、城市總體規(guī)劃理念的變革和規(guī)劃實施機制的完善是當(dāng)前城市總體規(guī)劃改革的重點，也是整合與梳理城市總體規(guī)劃“嚴(yán)肅性”與“靈活性”博弈關(guān)系的關(guān)鍵，只有從法律、行政、政策、理念、編制、實施等多方面、多角度綜合分析和考慮，才能真正辯證的理解城市總體規(guī)劃強調(diào)“嚴(yán)肅性”與“靈活性”的內(nèi)在邏輯，并使其在有限的權(quán)力范疇內(nèi)科學(xué)合理地發(fā)揮應(yīng)有的效用，避免因城市總體規(guī)劃“嚴(yán)肅性”與“靈活性”的內(nèi)涵與外延過于模糊而影響到規(guī)劃編制體系的變革與發(fā)展，促使城市總體規(guī)劃再次踏上成功之路。

[1]楊保軍，閔希瑩.新版《城市規(guī)劃編制辦法》解析[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2006（4）：1～7.

[2]楊保軍.直面現(xiàn)實的變革之途[J].城市規(guī)劃，2003（3）：5～9.

[3]孫施文，陳宏軍.城市總體規(guī)劃政策實施概要[J].城市規(guī)劃匯刊，2001（1）：7～13.

TU984.11

A

1673-0038（2015）52-0063-02

收稿日期：2015-12-5