李少波

（中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430074）

環(huán)境維權(quán)“民告官”的困境與出路
——以行政訴訟原告適格規(guī)則為分析對(duì)象

李少波

（中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430074）

我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則是私權(quán)模式的闡釋和捍衛(wèi)，重在保護(hù)私主體的人身、財(cái)產(chǎn)等傳統(tǒng)權(quán)益不受行政行為的侵犯。環(huán)境維權(quán)“民告官”案件所欲保護(hù)的利益，往往是非原告所專有的審美、娛樂、環(huán)保以及精神享受等非物質(zhì)性利益，被訴行為往往不限于行政行為。我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則與環(huán)境維權(quán)“民告官”案件的現(xiàn)實(shí)沖突，要求我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則應(yīng)從私權(quán)模式轉(zhuǎn)向公共價(jià)值模式，拓展被訴行為的范圍與法益保護(hù)的范圍，以適應(yīng)我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”的客觀要求。

原告資格；私權(quán)模式；公共價(jià)值模式；新興利益形態(tài)

一、問題的提出

2014年2月20日，飽受霧霾之苦的石家莊市民李貴欣經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)三個(gè)月的“醞釀”，將石家莊市環(huán)保局訴至該市裕華區(qū)法院，要求石家莊市環(huán)保局依法履行治理大氣污染職責(zé)并賠償損失1000萬元。此事件經(jīng)媒體報(bào)道之后立刻引起各界關(guān)注，法律界也熱議起訴的重要性和立案的可能性。*參見劉嵐：《省會(huì)市民狀告環(huán)保局引起各界共鳴》，載《燕趙都市報(bào)》2014年2月25日。其實(shí)，隨著我國(guó)環(huán)境污染的加劇以及環(huán)保局的屢屢不作為，類似李貴欣的“民告官”壯舉屢屢見諸報(bào)端：80后女孩陳立雯先后將廣州市環(huán)保局、杭州市環(huán)保局和四川省環(huán)保廳告上法庭，*參見焦東雨：《狀告環(huán)保局的80后女生》，http://www.chinaweekly.cn/bencandy.php?fid=43&id=7034北京市朝陽(yáng)區(qū)萬象新天小區(qū)業(yè)主楊女士將北京市環(huán)保局告上法庭，*參見王殿學(xué)：《訴環(huán)保局違法居民被判無資格》，載《新京報(bào)》2010年5月24日。業(yè)主因不滿市規(guī)劃委核發(fā)許可證的行為而將其告上法庭，*參見于平：《建筑規(guī)劃審批能否引入社區(qū)審查》，載《新京報(bào)》2004年10月27日。安徽農(nóng)民因質(zhì)疑環(huán)保廳違法審批污染企業(yè)而將環(huán)保廳告上法庭，*參見冀強(qiáng)：《安徽農(nóng)民“叫板”環(huán)保廳》，載《山東商報(bào)》2013年5月27日。杭州市民金喜奎狀告杭州市規(guī)劃局案*參見陳思：《金奎喜訴杭州市規(guī)劃局案》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2003/11/id/93681.shtml.……而江蘇省高院發(fā)布的2012年以來審結(jié)的環(huán)境保護(hù)十大典型案例中，環(huán)境訴訟“民告官”明顯增多。*參見陳月飛：《環(huán)境訴訟，“民告官”多了》，http://news.sina.com.cn/c/2013-12-12/064028961787.shtml.在這眾多的環(huán)境維權(quán)“民告官”案件中，既有維護(hù)個(gè)體私益者，也有維護(hù)社會(huì)公共利益者；既有維護(hù)傳統(tǒng)意義上的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益者，也有維護(hù)娛樂、審美、環(huán)保等新興利益形態(tài)者；既有針對(duì)具體行政行為的案件，也有針對(duì)抽象行政行為的案件。不管環(huán)境維權(quán)“民告官”案件維護(hù)的利益性質(zhì)如何、形態(tài)怎樣，因當(dāng)事人適格問題而被法院拒之門外成為大多數(shù)案件的共同宿命。“2013年中國(guó)十大公益訴訟”中的北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所訴福建省林業(yè)廳向“歸真堂”公司活熊取膽違法頒發(fā)許可證案，正是被法院以“原告主體資格的法律依據(jù)不足”為由而拒絕受理，*2013年4月11日，北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛好者換機(jī)加工研究所依法向福建省鼓樓區(qū)法院提起行政訴訟，要求被告福建省林業(yè)廳撤銷其為“歸真堂”活熊取膽所頒發(fā)的“馴養(yǎng)繁殖”和“經(jīng)營(yíng)加工”許可證。法院的答復(fù)是“原告主體資格的法律依據(jù)不足”。參見黃慶強(qiáng)、楊子強(qiáng)：《破除行政公益訴訟的“門禁”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月26日。而在杭州市民金喜奎狀告杭州市規(guī)劃局一案中，法院也是以“金喜奎與在建的浙江老年大學(xué)沒有利害關(guān)系，不具有行政訴訟的原告資格”為由不予立案。*參見魏華兵：《西湖風(fēng)景區(qū)建無關(guān)項(xiàng)目市民打公益官司告規(guī)劃局》，載《青年日?qǐng)?bào)》2003年3月28日。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟原告適格規(guī)則是對(duì)私權(quán)模式的闡釋和捍衛(wèi)，重點(diǎn)在于保護(hù)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)安全，人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益之外的其他新興權(quán)益并非其保護(hù)的對(duì)象，因而無法適應(yīng)我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”案件日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要。本文以行政訴訟原告適格規(guī)則為例，詳細(xì)探討環(huán)境維權(quán)“民告官”背景下我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則的困境與出路，以便為我國(guó)行政訴訟法的理論研究和司法適用提供有益的參考與借鑒。

二、我國(guó)《行政訴訟法》上的原告適格規(guī)則

原告資格（standing to sue）是指當(dāng)事人為獲得某一糾紛的司法解決而在該司法爭(zhēng)端中所具有的充分利益，*參見Black’s Law Dictionary, 5th Edition, 1260 （1979）.是對(duì)原告與訴爭(zhēng)案件之間利害關(guān)聯(lián)的描述，*參見陳亮：《美國(guó)環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第76-79頁(yè)。是對(duì)抗制模式之下法院用以確保當(dāng)事人為其案件進(jìn)行熱心辯護(hù)的制度設(shè)計(jì)。*同④。原告適格規(guī)則（the law of standing）則是指用以判斷當(dāng)事人是否是適格當(dāng)事人的一系列規(guī)則的總稱。*參見Australian Law Reform Commission, Standing In Public Interest Litigation, Report No.27（1985）, at.3.

我國(guó)關(guān)于行政訴訟原告適格規(guī)則的規(guī)定，是以現(xiàn)行《行政訴訟法》第49條第1項(xiàng)和第2條為主體，第12、13、25條為補(bǔ)充的規(guī)則群。根據(jù)該規(guī)則群，可以剝離出判斷行政訴訟原告是否適格的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，包括適格原告須符合行政訴訟當(dāng)事人能力的一般性規(guī)定、適格原告須因行政行為而受到影響、適格原告合法權(quán)益可能受到被訴行為影響以及適格原告須是受影響的合法權(quán)益的享有者。

（一）適格原告須符合行政訴訟當(dāng)事人能力的一般性規(guī)定

在大陸法系中，當(dāng)事人能力和當(dāng)事人適格是兩個(gè)不同的概念。當(dāng)事人能力是指能夠成為訴訟當(dāng)事人的一般性資格，“當(dāng)事人能力不以具體案件為前提，而是從抽象的一般意義上對(duì)某人能否成為訴訟當(dāng)事人加以考察和確認(rèn)。這種能力和資格并不以具體案件的不同而轉(zhuǎn)移。”*王彥：《行政訴訟當(dāng)事人》，人民法院出版社2005年版，第66頁(yè)。與之不同的是，當(dāng)事人適格則是以特定案件為前提，具體地、個(gè)別地討論某人能否成為該案件的訴訟當(dāng)事人。*參見[日]中村英郎：《新民事訴訟法講義》，陳剛、林劍鋒、郭美松譯，法律出版社2001年版，第52頁(yè)。從二者關(guān)系上來看，當(dāng)事人能力是當(dāng)事人適格的前提，兩者是共性與個(gè)性，一般性和特殊性的關(guān)系。*參見王錫三：《民事訴訟法研究》，重慶大學(xué)出版社1996年版，第111頁(yè)。職是之故，行政訴訟適格原告必須符合行政訴訟當(dāng)事人能力的一般性規(guī)定。

這一要件的功能在于劃定行政訴訟適格原告的屬人范圍。按照我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，可以納入這一范圍的主體包括自然人、法人和其他組織。也就是說，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的適格原告首先必須是公民、法人或者其他組織，除此之外的其他主體不能成為適格原告。

（二）適格原告須因具體行政行為而受到影響

“具體行政行為”是貫穿我國(guó)原《行政訴訟法》全文始終、被頻繁使用（總共出現(xiàn)32次）的核心概念。它與德國(guó)法上的“行政行為”概念一樣，是訴訟法律保護(hù)適法性的核心概念，決定著是否以及怎樣提供行政法律救濟(jì)的問題：一旦某個(gè)行政活動(dòng)被認(rèn)定為具體行政行為，是否提供行政法律救濟(jì)的問題隨之解決；同時(shí)，行政行為對(duì)隨后“如何”提供法律保護(hù)的問題也具有意義，即有助于確定訴權(quán)、訴訟類型、訴訟期限以及前置程序的必要性。*參見[德]漢斯·J·沃爾夫等著：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第13頁(yè)。

盡管新修訂的《行政訴訟法》取消了“具體行政行為”這一術(shù)語(yǔ)，代之以“行政行為”，但是“適格原告須因具體行政行為而受到影響”這一要件并沒有因?yàn)椤熬唧w行政行為”這一術(shù)語(yǔ)的消失而改變。按照修法者的初衷，之所以用“行政行為”取代“具體行政行為”，是因?yàn)樵缎姓V訟法》第11、12條對(duì)可訴范圍已作了明確列舉，無需再借助“具體行政行為”這一概念來限定行政訴訟的可訴范圍。*參見陳麗平：《行政訴訟法修正草案有新修改 可訴條件取消具體行政行為限制》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年8月26日。反觀現(xiàn)行《行政訴訟法》第12條和第13條關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，與原《行政訴訟法》第11、12條的規(guī)定并無本質(zhì)差異，仍然將被訴行為限制在“行政主體針對(duì)特定的行政相對(duì)人，就特定的具體事項(xiàng)而作出的有關(guān)該行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的單方行為”，本質(zhì)上仍屬于我國(guó)行政法學(xué)理上所稱的具體行政行為。

換句話說，新修訂的《行政訴訟法》“換湯不換藥”，通過行政訴訟受案范圍的具體規(guī)定，將抽象行政行為排除在我國(guó)行政訴訟法的受案范圍之外，同樣達(dá)到了原《行政訴訟法》的“具體行政行為”概念所要實(shí)現(xiàn)的目的，即將行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象制定、發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件的抽象行政行為排除在被訴行為之外，凡是受這類行為影響的原告均不能作為適格原告。

（三）適格原告受被訴行為影響的須是合法權(quán)益

該要件的功能在于限定適格原告受具體行政行為侵害的法益范圍，即只有合法權(quán)益受到被訴行政行為影響的原告才是適格原告。對(duì)于“合法權(quán)益”，學(xué)界曾有“法律未禁止或反對(duì)的”、“法律確認(rèn)的”以及“法律明確規(guī)定的”三種解釋路徑。從相關(guān)規(guī)則之體系解釋出發(fā)，“合法權(quán)益”應(yīng)是法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)益。*參見沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，姜明安、沈巋、張千帆主編：《潤(rùn)物無聲：中國(guó)憲政之路》，法律出版社2004年版，第269-272頁(yè)。需要特別指出的是，這里的“合法權(quán)益”以人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)為主，人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的其他權(quán)益，須以法律明確規(guī)定為限。*參見周漢華：《論行政訴訟原告資格審查》，載《中國(guó)法學(xué)》1991年第6期。

有學(xué)者指出，我國(guó)行政訴訟原告資格經(jīng)歷了從無標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期到法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期，再到合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期，進(jìn)而發(fā)展到利害關(guān)系人標(biāo)準(zhǔn)時(shí)期。*參見黃學(xué)賢：《行政訴訟原告資格若干問題探討》，載《法學(xué)》2006年第8期。這是否意味著這一要件中的“合法權(quán)益”應(yīng)由“法律上利害關(guān)系”取而代之。事實(shí)并非如此?！胺缮侠﹃P(guān)系”一語(yǔ)，并非關(guān)于法益保護(hù)范圍的規(guī)定，而是對(duì)起訴人與被訴行政行為之間關(guān)系的描述。2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》引入“法律上利害關(guān)系”這一術(shù)語(yǔ)，旨在擴(kuò)大起訴人的范圍，糾正當(dāng)時(shí)行政訴訟司法實(shí)踐中所流行的“原告必須是具體行政行為相對(duì)人”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。*參見陳亮：《美國(guó)環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第201-202頁(yè)。就“合法權(quán)益”與“法律上利害關(guān)系”的關(guān)系而言，合法權(quán)益的存在恰恰是其受具體行政行為影響，并進(jìn)而可能形成“法律上利害關(guān)系”的前提，*參見張旭勇：《“法律上利害關(guān)系”新表述——利害關(guān)系人原告資格生成模式探析》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期。起訴人與被訴行為存在“法律上利害關(guān)系”則應(yīng)理解為起訴人的人身權(quán)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)等法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)益受到了被訴行政行為的侵犯，而不論該起訴人是否是行政行為的相對(duì)人。

（四）適格原告須是受影響的合法權(quán)益的排他性享有者

該要件的功能在于厘清原告與被侵害的法益之間的權(quán)屬關(guān)系，意在肯認(rèn)行政訴訟原告不得主張第三方權(quán)益的原則。當(dāng)然，這一原則并非絕對(duì)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，合法權(quán)益屬于原告標(biāo)準(zhǔn)仍有兩個(gè)例外：一是原告資格的轉(zhuǎn)移；二是合營(yíng)企業(yè)各方可以原告身份起訴侵犯合營(yíng)企業(yè)權(quán)益的行政行為。*參見沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，姜明安、沈巋、張千帆主編：《潤(rùn)物無聲：中國(guó)憲政之路》，法律出版社2004年版，第275頁(yè)。除此之外，我國(guó)法律并不存在允許行政訴訟原告主張第三方權(quán)益的情形。

三、我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則下環(huán)境維權(quán)“民告官”的現(xiàn)實(shí)困境

“民告官”是行政訴訟的俗稱，是公民、法人或者其他社會(huì)組織針對(duì)侵犯其合法權(quán)益的行政行為而提起的訴訟。環(huán)境維權(quán)“民告官”則是指公民、法人或者其他社會(huì)組織就侵犯其合法權(quán)益的具體環(huán)境行政行為而提起的環(huán)境行政訴訟。我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”面臨的最大障礙是原告資格問題，因?yàn)樵尜Y格是接近正義的第一步，對(duì)于當(dāng)事人能否利用法院解決其司法爭(zhēng)端具有前提性意義。

我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》經(jīng)由第2、12、13、25條和第49條第1項(xiàng)所建構(gòu)的行政訴訟原告適格規(guī)則，是我國(guó)法院據(jù)以判斷環(huán)境維權(quán)“民告官”案件當(dāng)事人是否適格的基本規(guī)則。這一規(guī)則是對(duì)私權(quán)模式的闡釋和捍衛(wèi)，以維護(hù)個(gè)體自由和財(cái)產(chǎn)安全為己任，已經(jīng)無法適應(yīng)我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”的現(xiàn)實(shí)需要。具體說來，我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則與我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”的現(xiàn)實(shí)之間存在下述沖突。

（一）裁判模式的沖突

美國(guó)學(xué)者根據(jù)法院作用的不同，將裁判模式分為糾紛解決模式和公共價(jià)值模式：糾紛解決模式將法院作用限制在解決糾紛這一傳統(tǒng)作用之上，而公共價(jià)值模式則主張法院應(yīng)在公共價(jià)值的形成方面發(fā)揮其應(yīng)有作用。*參見Evan Tsen Lee, Deconstitutionalizing Justiciability: The Example of Mootness, 105Harv. L. R. 603, 625-27（1992）糾紛解決模式以既定法律規(guī)范的違反作為司法干預(yù)的前提，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人與糾紛之間的利益關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利與救濟(jì)之間的相互依存，是高度個(gè)人主義化的。*參見陳亮：《美國(guó)環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第120-122頁(yè)。

我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則是糾紛解決模式的闡釋和捍衛(wèi)。首先，行政訴訟原告適格規(guī)則對(duì)合法權(quán)益的強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上是將現(xiàn)行法律、法規(guī)的違反作為司法干預(yù)的前提，是對(duì)“以既定規(guī)范的違反作為司法干預(yù)之前提”的糾紛解決模式特征的反映；其次，行政訴訟原告適格規(guī)則要求適格原告的合法權(quán)益須受被訴行為影響，實(shí)際上是要求原告證明被訴行為與損害后果之間存在因果關(guān)系，是對(duì)糾紛解決模式“強(qiáng)調(diào)權(quán)利與救濟(jì)相互依存”這一特征的再現(xiàn)；最后，行政訴訟原告適格規(guī)則要求適格原告須是受影響的合法權(quán)益的排他性享有者，原告不得主張包括公共利益在內(nèi)的他人的權(quán)益，這既是對(duì)糾紛解決模式要求當(dāng)事人與糾紛之間存在利益關(guān)聯(lián)這一特征的回應(yīng)，也是糾紛解決模式高度個(gè)人主義化特征的題中之義。

作為糾紛解決模式之闡釋與捍衛(wèi)的我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則，以保護(hù)個(gè)體私益為己任，已經(jīng)無法適應(yīng)我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。環(huán)境維權(quán)“民告官”案件中的環(huán)境利益損害，大多是廣大區(qū)域內(nèi)的居民共同的利益損害，是公共利益而非個(gè)人利益。正如日本環(huán)境法學(xué)者原田尚彥所言：“環(huán)境行政訴訟中的原告受到的環(huán)境上的利益損害，是廣域區(qū)域內(nèi)的居民共同的利益損害，是公共利益而不能稱作個(gè)人利益，即使評(píng)價(jià)其為個(gè)人利益，對(duì)于原告?zhèn)€人也不會(huì)被當(dāng)做那種嚴(yán)重程度的損害認(rèn)識(shí)，往往被解釋為不符合需要由停止執(zhí)行來加以保護(hù)的緊要的個(gè)人利益。”*[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第192頁(yè)。既然環(huán)境維權(quán)“民告官”案件中的環(huán)境利益損害屬于公共利益損害，那么以保護(hù)個(gè)體私益為己任的我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則就無從適用。

（二）被訴行為的沖突

中國(guó)地域遼闊，各地自然環(huán)境差異較大，由此導(dǎo)致各地環(huán)境問題的產(chǎn)生原因、解決辦法、解決步驟各有不同。國(guó)家制定的適用于全國(guó)范圍的環(huán)境保護(hù)基本法因其過于抽象原則而無從適用，授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)或各級(jí)人民政府依照法定職權(quán)和程序制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章就成為我國(guó)環(huán)保行政主管部門進(jìn)行環(huán)境行政管理的主要方式之一。這些地方性環(huán)保法規(guī)或規(guī)章，要么設(shè)定行政處罰，要么設(shè)定行政許可，要么設(shè)定行政強(qiáng)制措施。無論采取何種形式，皆有可能因違法而侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。比如西安市以環(huán)境保護(hù)、交通安全等之名實(shí)行的禁摩令，*考慮到摩托車污染環(huán)境、不安全和阻礙交通等因素，2000年6月，西安市交警支隊(duì)在未經(jīng)任何調(diào)研、論證、咨詢、聽證程序而徑直宣布，從當(dāng)年7月1日開始，西安市摩托車包括輕騎車一律不準(zhǔn)在城墻內(nèi)通行，外地摩托車一律不準(zhǔn)在二環(huán)路內(nèi)通行。此禁令一出，反響強(qiáng)烈。參見劉莘主編：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第97頁(yè)。正是以制定規(guī)范性文件的方式進(jìn)行環(huán)境行政管理進(jìn)而損害公民、法人及其經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的典型案例。

以制定規(guī)范性文件形式進(jìn)行的環(huán)境行政管理行為屬于抽象環(huán)境行政行為。相較于具體環(huán)境行政行為，這種抽象環(huán)境行政行為的特點(diǎn)在于其適用對(duì)象的普遍性、適用效力的普遍性和持續(xù)性。抽象環(huán)境行政行為的這些特點(diǎn)決定了其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體環(huán)境行政行為。抽象環(huán)境行政行為一旦違法，將給眾多人造成損害，并且這種損害會(huì)在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，從而使更多的相對(duì)人蒙受損失。從這個(gè)意義上講，抽象環(huán)境行政行為具有更大的破壞性，所造成的后果具有不可估量性和大面積性，更應(yīng)納入行政公益訴訟的受案范圍。*參見席正清、梁永輝：《環(huán)境行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2009年11月9日。

我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則要求原告須受具體行政行為影響，從而將針對(duì)一般大眾作出的、具有普遍適用效力的抽象行政行為排除在外。行政訴訟原告適格規(guī)則的這一要件給我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”設(shè)置了不必要的障礙，許多環(huán)境維權(quán)“民告官”案件正是由于被訴行為屬于抽象行政行為而被法院拒之門外。北京私家車車主劉工超因未安裝北京市環(huán)保局、交通局及公安交管局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于對(duì)具備治理?xiàng)l件輕型小客車執(zhí)行新的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》（以下簡(jiǎn)稱“513號(hào)通告”）所指定的尾氣凈化系統(tǒng)而未能獲準(zhǔn)年檢。劉工超經(jīng)行政復(fù)議后向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)3被告聯(lián)合作出的“513號(hào)通告”有關(guān)內(nèi)容違法，受案法院正是以“513號(hào)通告”是具有普遍約束力的抽象行政行為為由，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。*參見汲傳排：《私家車主狀告3局壟斷一審敗訴》，http://www.people.com.cn/GB/channel1/11/20001221/357909.html.

由此可見，我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則關(guān)于“適格原告須受具體行政行為影響”的規(guī)定，已經(jīng)無法適應(yīng)我國(guó)環(huán)境行政管理的現(xiàn)實(shí)需要，給我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”設(shè)置了不必要的障礙。

（三）法益范圍的沖突

環(huán)境維權(quán)“民告官”案件所保護(hù)的利益具有多樣性，既有人身、財(cái)產(chǎn)利益，又有非人身、財(cái)產(chǎn)利益；既有個(gè)體私益，又有環(huán)境公益；既有合法權(quán)益，又有法外利益。環(huán)境維權(quán)“民告官”案件中這些性質(zhì)各異、種類繁多的利益，與我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則所保護(hù)的法益范圍之間存在不可避免的沖突。具體而言，這些沖突體現(xiàn)在：

1、利益形態(tài)的沖突。 環(huán)境維權(quán)“民告官”案件所欲保護(hù)的利益，既包括人身、財(cái)產(chǎn)利益，也包括非人身、財(cái)產(chǎn)利益，而且絕大多數(shù)體現(xiàn)為審美的、娛樂的、環(huán)保的以及精神享受等非物質(zhì)性利益，杭州市民施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局違法行政案正是原告請(qǐng)求保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)利益之外的非物質(zhì)性利益的典型代表。2001年，南京市中山陵園管理局于中山陵風(fēng)景管理區(qū)紫金山興建“南京市紫金山觀景臺(tái)”，此事經(jīng)當(dāng)?shù)孛襟w披露后，引起南京社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注。同年10月 17日下午，東南大學(xué)施建輝、顧大松兩位教師，以南京市規(guī)劃局在對(duì)觀景臺(tái)的規(guī)劃許可中未依法行政，致使觀景臺(tái)的建設(shè)給紫金山的自然風(fēng)景造成破壞為由，向南京市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求南京市規(guī)劃局撤銷對(duì)紫金山觀景臺(tái)的規(guī)劃許可。*參見路國(guó)蓮：《論行政公益訴訟——由南京紫金山觀景臺(tái)一案引發(fā)的法律思考》，載《當(dāng)代法學(xué)》2002年第11期。此案中原告所欲保護(hù)的自然風(fēng)景，顯然不屬于人身、財(cái)產(chǎn)利益的范疇，而是審美、環(huán)保以及精神享受等非物質(zhì)性利益。

無獨(dú)有偶，上個(gè)世紀(jì)70年代發(fā)生在美國(guó)的塞拉俱樂部訴莫頓案（Sierra Club v. Morton），也證明環(huán)境維權(quán)“民告官”案件所欲維護(hù)的利益往往是人身、財(cái)產(chǎn)利益之外的非物質(zhì)性利益。在塞拉俱樂部訴莫頓案中，環(huán)保組織塞拉俱樂部以“一個(gè)對(duì)自然公園、獵物避難所和鄉(xiāng)村森林的保全和正確維護(hù)有特殊興趣的”公益團(tuán)體的名義，對(duì)林業(yè)部批準(zhǔn)沃特·迪斯尼在“礦王峽谷”（Mineral King Valley）興建綜合游樂場(chǎng)的決定提起訴訟，主張?jiān)撚螛穲?chǎng)的修建將破壞或影響國(guó)家公園的美景、自然與歷史景觀以及公園內(nèi)野生動(dòng)物的棲息，從而損及后代人享受該公園游憩的利益。*參見Sierra Club v. Morton, 405 U.S., 727 （1972）在該案中，原告塞拉俱樂部并沒有主張被訴行為影響了俱樂部本身或其成員的人身、財(cái)產(chǎn)利益，而是主張被訴行為有可能對(duì)該地區(qū)的美景或生態(tài)造成不利影響。這又再一次證明環(huán)境維權(quán)“民告官”案件所欲保護(hù)的利益往往是人身、財(cái)產(chǎn)利益之外的非物質(zhì)性利益。

由此可見，環(huán)境維權(quán)“民告官”案件所欲保護(hù)的審美的、娛樂的、環(huán)保的以及精神享受等新的利益形態(tài)，與我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則所欲保護(hù)的利益形態(tài)之間存在差異，從而導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”案件的立案困難。

2、利益歸屬的沖突。 環(huán)境損害往往具有廣泛性，這主要體現(xiàn)在受害地域和受害對(duì)象上。環(huán)境行政行為所損害的利益，往往是廣域區(qū)域內(nèi)廣大居民的共同利益，是為不特定公眾所共有的共同利益，而非專屬于某一個(gè)體的私人利益。職是之故，環(huán)境維權(quán)“民告官”案件所欲保護(hù)的利益，通常超出個(gè)體私益的范疇，大多體現(xiàn)為環(huán)境公共利益。

按照我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則要求，適格原告須是受影響的合法權(quán)益的排他性享有者，原告不得主張包括社會(huì)公共利益在內(nèi)的第三方的利益。這一要求為我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”案件設(shè)置了難以逾越的障礙，許多環(huán)境維權(quán)“民告官”案件正是因?yàn)樵媾c訴爭(zhēng)案件之間缺乏利益關(guān)聯(lián)而被法院拒于門外。在杭州市民金奎喜訴杭州市規(guī)劃局一案中，法院正是以“金奎喜與在建的浙江老年大學(xué)沒有利害關(guān)系”為由，拒絕承認(rèn)金奎喜的原告資格。*參見魏華兵：《西湖風(fēng)景區(qū)建無關(guān)項(xiàng)目市民打公益官司告規(guī)劃局》，載《青年日?qǐng)?bào)》2003年3月28日。

事實(shí)上，環(huán)境公共利益為不特定的社會(huì)公眾所享有，這一事實(shí)并不意味著環(huán)境公共利益不值得通過司法程序加以保護(hù)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院曾不無正確地指出：“與經(jīng)濟(jì)利益一樣，美學(xué)和環(huán)境利益也是我們社會(huì)生活質(zhì)量的重要組成部分，特定利益由許多人而非少數(shù)人共享這一事實(shí)并不會(huì)使這些利益更不值得通過司法程序加以保護(hù)?！?參見Sierra Club v. Morton, 405 U.S., 727，734 （1972）

四、環(huán)境維權(quán)“民告官”背景下我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則的應(yīng)然構(gòu)造

行政訴訟適格原告條件的放寬業(yè)已成為各國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)理論界的基本共識(shí)。遺憾的是，對(duì)于世界各國(guó)的這一發(fā)展趨勢(shì)和我國(guó)理論界的這一基本共識(shí)，我國(guó)新修訂的《行政訴訟法》并沒有做出應(yīng)有的回應(yīng)。筆者認(rèn)為，為適應(yīng)環(huán)境維權(quán)“民告官”案件的需要，我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則從理念追求到制度構(gòu)建都應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。具體而言：

（一）理念追求：從私權(quán)模式轉(zhuǎn)向公共價(jià)值模式

裁判模式的選擇對(duì)于原告適格規(guī)則的構(gòu)建具有前提性意義，包括原告適格規(guī)則在內(nèi)的所有可裁判性規(guī)則的形成與變遷，本質(zhì)上都是對(duì)不同裁判模式的反映。*參見陳亮：《美國(guó)環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第119頁(yè)。

在私權(quán)模式或者糾紛解決模式之下，“糾紛解決者被置于一個(gè)類似辯論賽裁判的位置上——他并不關(guān)注討論問題的本身，而只是客觀地專注于法庭辯論技巧的展示”，而決策者僅需作出有利于在法庭辯論中取勝的當(dāng)事人的判決。*參見[美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》，鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第151頁(yè)。在這種裁判模式之下，當(dāng)事人的地位至關(guān)重要，主導(dǎo)著包括訴訟啟動(dòng)、存續(xù)、爭(zhēng)點(diǎn)的形成、事實(shí)的發(fā)現(xiàn)乃至判決的做出等整個(gè)訴訟程序的運(yùn)行。*參見[美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》，鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第163-202頁(yè)。為適應(yīng)當(dāng)事人在傳統(tǒng)裁判模式中的主導(dǎo)性地位，行政訴訟原告適格規(guī)則不得不采用私權(quán)模式的原告適格規(guī)則，將既定規(guī)范的違反作為司法干預(yù)的前提，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人與訴爭(zhēng)之間的利害關(guān)聯(lián)，其根本目的在于利用當(dāng)事人的利己心，促進(jìn)當(dāng)事人為其案件進(jìn)行“熱心辯護(hù)”，以提供法院裁判案件所必須的信息。*參見陳亮：《美國(guó)關(guān)于原告資格功能之爭(zhēng)及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《河北法學(xué)》2009年第7期。

與之不同的是，公共價(jià)值模式則以公共價(jià)值的維護(hù)或公共政策的形成為己任，官員控制著包括訴訟的啟動(dòng)與終結(jié)、爭(zhēng)點(diǎn)的形成與事實(shí)的發(fā)現(xiàn)等在內(nèi)的全部訴訟程序，當(dāng)事人僅僅是官員們作出正確決策所需的信息來源之一，而非全部；*參見[美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》，鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第219-249頁(yè)。法庭競(jìng)賽中取得優(yōu)勢(shì)的論點(diǎn)或者程序參與者的愿望不再是決定裁判結(jié)果的唯一因素。*參見[美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡：《司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序》，鄭戈譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第253頁(yè)。公共價(jià)值模式中當(dāng)事人地位的變遷，使得公共價(jià)值模式無需再倚重當(dāng)事人的利己心來為案件進(jìn)行熱心辯護(hù)，從而也就無需強(qiáng)調(diào)原告與訴爭(zhēng)案件之間的利害關(guān)聯(lián)了。

環(huán)境維權(quán)“民告官”，往往并不限于維護(hù)公民個(gè)人的一己私利，而是廣域范圍內(nèi)的眾多民眾的娛樂的、審美的、環(huán)保的以及精神享受等新興利益形態(tài)，這些新興利益形態(tài)蘊(yùn)含濃厚的公益意味。以傳統(tǒng)私權(quán)模式為指引構(gòu)建的行政訴訟原告適格規(guī)則，已經(jīng)無法適應(yīng)保護(hù)新興利益形態(tài)的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)必須以公共價(jià)值模式為指引，重構(gòu)我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則。

（二）被訴行為：承認(rèn)抽象行政行為的可訴性

環(huán)境維權(quán)“民告官”案件往往針對(duì)環(huán)境規(guī)制行為。環(huán)境規(guī)制行為不同于傳統(tǒng)行政行為，它往往并不直接針對(duì)某個(gè)行政相對(duì)人的人身或財(cái)產(chǎn)，而是針對(duì)不特定的社會(huì)公眾，以維護(hù)公共利益之名，通過發(fā)布法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的方式來實(shí)施，其效力及于不特定的社會(huì)公眾。也就是說，環(huán)境規(guī)制行為以促進(jìn)環(huán)境公共利益為宗旨，大多屬于抽象行政行為。

將抽象環(huán)境行政行為納入被訴行為的范疇，可以大大提高環(huán)境規(guī)范性文件的質(zhì)量。在抽象環(huán)境行政行為不可訴的情況下，規(guī)范性文件的制定者根本不必?fù)?dān)心因其文件的合理性與合法性問題而受到起訴，從而放松對(duì)規(guī)范性文件合理性和合法性的審查。如果抽象環(huán)境行政行為可訴，那么環(huán)境規(guī)范性文件的制定者將會(huì)全面考慮其文件的合理性與合法性，以免卷入不必要的訴訟之中，從而提高環(huán)境規(guī)范性文件的質(zhì)量。

將抽象環(huán)境行政行為納入被訴行為的范疇，可以有效節(jié)約司法資源。在環(huán)境抽象行政行為不可訴的情況下，每一個(gè)合法權(quán)益受到侵犯的受害人，只能等到環(huán)境執(zhí)法部門據(jù)此規(guī)范性文件作出具體行政行為之后再提起訴訟，由此導(dǎo)致各地法院的重復(fù)審查，導(dǎo)致司法資源的巨大浪費(fèi)。抽象環(huán)境行政行為納入被訴行為之后，可以大大避免各地法院的重復(fù)審查，從而有效節(jié)約司法資源。

在通過規(guī)范性文件進(jìn)行環(huán)境規(guī)制的當(dāng)代中國(guó)，將抽象環(huán)境行政行為納入行政訴訟被訴行為的范疇，既可以大大提高環(huán)境規(guī)范性文件的質(zhì)量，又可以有效節(jié)約司法資源。因此，我國(guó)在重構(gòu)行政訴訟原告適格規(guī)則之時(shí)，應(yīng)將抽象環(huán)境行政行為納入被訴行為的范疇。

（三）法益范圍：將娛樂、審美、環(huán)保等新興利益形態(tài)納入保護(hù)范圍

環(huán)境維權(quán)“民告官”案件所欲保護(hù)的利益，往往是娛樂、審美以及環(huán)保新興利益，與傳統(tǒng)意義上的私人自由與財(cái)產(chǎn)大異其趣。如果嚴(yán)格遵循以維護(hù)個(gè)人自由與財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)原告適格規(guī)則，那么大量環(huán)境維權(quán)“民告官”案件最終將無法進(jìn)入司法程序。換句話說，傳統(tǒng)意義上的個(gè)人自由與財(cái)產(chǎn)，不應(yīng)成為判斷環(huán)境維權(quán)“民告官”案件原告適格與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。正如理查德·B·斯圖爾特所說：“政府活動(dòng)的迅速增長(zhǎng)，已經(jīng)使普通法上的自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利這一準(zhǔn)繩，成為在確定有資格尋求司法干預(yù)以抵抗非法行政的私人利益方面不適當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)?！?[美]理查德·B·斯圖爾特；《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書館2002年版，第80-81頁(yè)。正因?yàn)槿绱?，美?guó)聯(lián)邦最高法院在1972年審結(jié)的塞拉俱樂部訴莫頓案中首次承認(rèn)和保護(hù)審美、環(huán)保等非經(jīng)濟(jì)利益。*參見Sierra Club v. Morton, 405 U.S., 727，734 （1972）自此之后，與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的各類原告資格，如保護(hù)自然資源、風(fēng)景、歷史文物等公民團(tuán)體的原告資格，都漸次獲得美國(guó)法律的認(rèn)可。*參見[美]伯納德·施瓦茨：《行政法》徐炳譯，群眾出版社1986年版，第437-438頁(yè)

娛樂、審美以及環(huán)保等新興利益，在我國(guó)民眾的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮著日益重要的作用。我國(guó)應(yīng)順應(yīng)歷史潮流，在重構(gòu)我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則之時(shí)，將非屬于人身與財(cái)產(chǎn)的新興娛樂、審美以及環(huán)保等利益形態(tài)納入其保護(hù)范疇。

（四）具體規(guī)則

行政訴訟原告適格規(guī)則的具體構(gòu)建，“既要為維護(hù)環(huán)境公共利益的大量原告開啟正義之門，又不能因原告適格規(guī)則的自由化而害及我國(guó)司法制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)還要考慮被告的利益”*參見陳亮：《美國(guó)環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第224頁(yè)。新構(gòu)建的行政訴訟原告適格規(guī)則須具有極大的包容性，應(yīng)以公共價(jià)值模式為指引，淡化原告與訴爭(zhēng)案件之間的利害關(guān)聯(lián)，并在被訴行為和法益范圍方面進(jìn)行拓展以適應(yīng)環(huán)境維權(quán)“民告官”的現(xiàn)實(shí)需要。為此，筆者建議我國(guó)引入澳大利亞的“好事者”標(biāo)準(zhǔn)，即在行政訴訟中，任何人都享有原告資格，除非法院能夠認(rèn)定原告僅僅是“為了騷擾”才提起訴訟。*參見Law Reform Commission of Australia,Standing in Public Interest Litigation,Canberra: Australian Government Publishing Service（1985）,at 26.在具體操作該規(guī)則時(shí)，需要注意以下幾個(gè)問題：

1、“好事者”標(biāo)準(zhǔn)并未廢除“原告必須具備原告資格”這一要件，仍然保留了原告資格要件及其所發(fā)揮的功能。也就是說，原告欲讓法院就其案件實(shí)體問題進(jìn)行審理并作出判決，仍然必須具備原告資格，以確保原告資格要件的功能得以發(fā)揮。

2、“好事者”標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)原告資格的推定，即法院首先推定提起公益訴訟之人均具備原告資格，然后由被告舉證證明原告起訴是否僅僅是為了騷擾。只要被告能夠舉證證明原告起訴僅僅是為了騷擾，那么法院便可以原告缺乏原告資格為由駁回訴訟。

3、原告是否是騷擾者，并非根據(jù)現(xiàn)行原告資格所要求的利益種類、被訴行為以及原告與訴爭(zhēng)案件之間利害關(guān)系來判斷，法官須結(jié)合原告的訴訟請(qǐng)求等作出原告是否適格的判斷。

這一標(biāo)準(zhǔn)改變了傳統(tǒng)原告適格規(guī)則以實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為評(píng)價(jià)原告是否適格的標(biāo)準(zhǔn)，淡化了原告與訴爭(zhēng)案件之間的實(shí)體利害關(guān)聯(lián)。這一原告適格規(guī)則，不僅可以對(duì)私權(quán)模式原告資格和公權(quán)模式原告資格作出統(tǒng)一說明，而且淡化了被訴行為與法益保護(hù)范圍在判定原告資格方面的決定性作用，是公共價(jià)值模式的闡釋與捍衛(wèi)。在我國(guó)環(huán)境民權(quán)“民告官”案件日益增多、利益形態(tài)和被訴行為日趨多樣化的現(xiàn)實(shí)背景下，這一原告適格規(guī)則具有極為重要的借鑒意義。

五、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境維權(quán)“民告官”案件的質(zhì)量，是我國(guó)環(huán)境法治的“晴雨表”，關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)和“美麗中國(guó)”的最終實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)行政訴訟原告適格規(guī)則在價(jià)值追求、被訴行為以及法益范圍等方面的固有缺陷，使其已經(jīng)無法適應(yīng)我國(guó)環(huán)境維權(quán)“民告官”的現(xiàn)實(shí)需要。重構(gòu)行政訴訟原告適格規(guī)則以降低環(huán)境維權(quán)“民告官”的制度門檻，是我國(guó)制度設(shè)計(jì)者們當(dāng)前面臨的難題之一。行政訴訟原告適格規(guī)則的重構(gòu)，應(yīng)以公共價(jià)值模式為其理念追求，不僅應(yīng)將抽象行政行為納入被訴行為范疇之內(nèi)，而且應(yīng)拓寬其法益保護(hù)范圍，將審美、娛樂、環(huán)保等新興利益全部納入其中。為此，澳大利亞的“好事者”標(biāo)準(zhǔn)不失為重構(gòu)我國(guó)行政訴訟原告適格規(guī)則的明智選擇。

[責(zé)任編輯：劉加良]

Subject:Public Right Protection in Environment Cases: Its Dilemma and Way-out： Focusing on the Required Condition Rules of Litigant in Concerning Administrative Lawsuit

Author & unit:Li Shaobo（School of Law， Zhongnan Minzu University, Wuhan Hubei 430074,China）

The required condition rule of plaintiff in administrative lawsuit is a regime for the protection of private rights, focusing on the free of infringement of private human body and his or her property by the administrative activities. The interest concerned in the environment lawsuit between the public and the administrative authority are always related with non-physical interest such as aesthetical, amusement, environmental and spiritual ones, and the accused activities are not confined to specific administrative activities. The present conflicts between the required condition rule for the plaintiff in administrative lawsuit and the environment lawsuit concerning the public against the administrative authority demands the said rule should be transformed from private right protection mode to public value mode, which could expand the protection range of the accused activities and legal interest so as to meet the objective requirements of public environment protection lawsuit against the administrative authority.

required conditions of the plaintiff; private right protection mode; public interest protection mode; forms of newly emerged interest

2015-05-06

本文系教育部2013年度創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目《社會(huì)管理法治建設(shè)》（IRT13102）的部分成果。

李少波（1975-），男，湖北赤壁人，中南民族大學(xué)法學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)治理法治化專業(yè)博士研究生，研究方向：行政法，行政訴訟法。

D925.3

A

1009-8003（2015）04-0131-08