金勝利

（交通運(yùn)輸部海事局，北京 100736）

內(nèi)河船違規(guī)參與海上運(yùn)輸綜合治理對(duì)策探討

金勝利

（交通運(yùn)輸部海事局，北京 100736）

文章嘗試運(yùn)用馬克思主義的唯物辯證法觀點(diǎn)，以問(wèn)題引導(dǎo)，深入調(diào)研，分析沿海水域通航環(huán)境管理中涉及的一大難題“治理內(nèi)河船違規(guī)參與海上運(yùn)輸”。由于內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸，成為每年海上事故的一個(gè)重要因素，沉船、死亡事故一直居高不下。十幾年來(lái)海事部門(mén)一直努力治理，也取得了一些成效，但卻是久治不愈的難題。文章結(jié)合所學(xué)的理論，利用唯物辯證法、矛盾的普遍性與特殊性以及普遍聯(lián)系等原理，力求尋找解決內(nèi)河船違規(guī)參與海上運(yùn)輸?shù)木C合治理對(duì)策。

內(nèi)河船；海上運(yùn)輸；違法；綜合治理措施

黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；全面推進(jìn)依法治國(guó)、努力建設(shè)法治中國(guó)；堅(jiān)持科學(xué)立法，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)持公正司法，堅(jiān)持全民守法。中國(guó)海事局作為政府海上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政執(zhí)法隊(duì)伍，在當(dāng)前推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法的大形勢(shì)下，針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的一些難題進(jìn)行深入研究，就是推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法依法行政的具體實(shí)踐。

筆者嘗試運(yùn)用馬克思主義的唯物辯證法觀點(diǎn)，以問(wèn)題引導(dǎo)，深入調(diào)研，分析沿海水域通航環(huán)境管理中涉及的一大難題“治理內(nèi)河船違法參與海上運(yùn)輸”。由于內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸，成為每年海上事故的一個(gè)重要因素，沉船、死亡事故一直居高不下。十幾年來(lái)海事部門(mén)一直努力治理，也取得了一些成效，但卻是久治不愈的難題。例如，2012年在渤海灣水域開(kāi)展治理砂石船專項(xiàng)活動(dòng)；2013年7月～9月，在江浙滬水域開(kāi)展聯(lián)合治理內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸活動(dòng)；2014年11月起，在全國(guó)沿海水域開(kāi)展全面治理內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸專項(xiàng)活動(dòng)。通過(guò)這些專項(xiàng)治理活動(dòng)，取得了相當(dāng)?shù)某尚?，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了很多問(wèn)題。本文在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、調(diào)研和深入分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步解決內(nèi)河船違規(guī)參與海上運(yùn)輸問(wèn)題的對(duì)策，對(duì)海事機(jī)構(gòu)當(dāng)前法規(guī)建設(shè)提出建議，從一個(gè)側(cè)面推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法地落實(shí)。

一、內(nèi)河船違法參與海上運(yùn)輸問(wèn)題產(chǎn)生背景和復(fù)雜性

（一）為什么說(shuō)內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸違法？違反哪些法規(guī)？

內(nèi)河船和海船是根據(jù)航行區(qū)域和技術(shù)性能對(duì)船舶的分類。內(nèi)河船根據(jù)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河船舶建造規(guī)范》建造，其結(jié)構(gòu)強(qiáng)度、穩(wěn)性、救生、通信等要求只適合內(nèi)河水域航行，不適合海上航行。內(nèi)河船到海上航行，船毀人亡的風(fēng)險(xiǎn)極高，為中國(guó)現(xiàn)行法規(guī)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》所禁止，故為

違法。內(nèi)河船船員持有的是內(nèi)河船員證書(shū)，船員不適任，違反《中華人民共和國(guó)船員條例》；超航區(qū)經(jīng)營(yíng)，違反《中華人民共和國(guó)國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》。

（二）內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸問(wèn)題是怎么產(chǎn)生的？為什么要治理？

2000年前后，上海開(kāi)始建設(shè)小洋山港口，需要大量的砂子、石料等。該工程是當(dāng)時(shí)國(guó)家、上海市重點(diǎn)工程，工程規(guī)模巨大，且要求的時(shí)間短，一時(shí)沒(méi)有足夠的適宜的海船參與運(yùn)輸；同時(shí)工程承包單位受利益驅(qū)動(dòng)，也主張使用成本低的內(nèi)河船；基于這種特殊的背景，當(dāng)時(shí)通過(guò)行政渠道，對(duì)參與建設(shè)的內(nèi)河船做了救生、通信等方面的簡(jiǎn)要彌補(bǔ)措施后，在當(dāng)時(shí)的特殊背景下就開(kāi)始了嘗試。

隨后的幾年，尤其是2004年以后，沿海各地大規(guī)模的圍海造地運(yùn)動(dòng)，以及陸地上的房地產(chǎn)事業(yè)的大發(fā)展對(duì)砂石料的需要，成為大規(guī)模的內(nèi)河船到海上違法冒險(xiǎn)淘金的真正動(dòng)力，并且逐步形成了一個(gè)利益鏈條，滲透到了與此相關(guān)的各個(gè)方面。賺錢效應(yīng)已經(jīng)使船主、船員、工程業(yè)主等利益攸關(guān)方完全無(wú)視法規(guī)存在、漠視生命的安全。每每到臺(tái)風(fēng)、冬季冷空氣來(lái)臨，惡劣天氣等，就會(huì)收到求救信息，有的內(nèi)河船連求救信號(hào)都無(wú)法發(fā)送，船舶就沉沒(méi)了。內(nèi)河船的船員沒(méi)有經(jīng)過(guò)相應(yīng)的海上培訓(xùn)，不懂得海上航行規(guī)則；夜間航行號(hào)燈號(hào)型不是海船規(guī)定的信號(hào)，或者干脆沒(méi)有顯示號(hào)燈號(hào)型，因而發(fā)生碰撞。由此帶來(lái)的一件件死亡、失蹤沉船事故，令人痛心，而后續(xù)事故處理往往引起群體事件等。如2015年5月份在天津港主航道附近發(fā)生的內(nèi)河船“皖江順1318”被馬紹爾群島籍“瑞克麥斯?jié)h堡”撞沉事故，造成1人死亡1人失蹤。該船死亡和失蹤船員家屬60余人在天津海事局呆了許多天。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2014年7月至2015年5月底11個(gè)月在海上發(fā)生的內(nèi)河船事故總數(shù)20起，其中碰撞5起，擱淺4起，自沉10起，火災(zāi)1起；死亡8人，失蹤29人。海事機(jī)構(gòu)面臨社會(huì)輿論、上級(jí)主管部門(mén)、局部交通環(huán)境惡化等種種壓力。保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)海上正常交通秩序，為航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航是海事機(jī)構(gòu)的神圣職責(zé)，因此海事機(jī)構(gòu)在治理內(nèi)河船違法參與海上運(yùn)輸中責(zé)無(wú)旁貸。

二、海事機(jī)構(gòu)在治理中所采取的措施和效果

自2010年以來(lái)，先后在渤海灣、江浙滬水域進(jìn)行了區(qū)域性專項(xiàng)治理活動(dòng)。專項(xiàng)治理工作的優(yōu)點(diǎn)是針對(duì)性強(qiáng)、聲勢(shì)大，對(duì)違規(guī)者造成高壓態(tài)勢(shì)，形成震懾作用，對(duì)后續(xù)長(zhǎng)效機(jī)制的形成具有探索作用。

（一）主要采取的治理措施

1.集中力量，區(qū)域聯(lián)動(dòng)

對(duì)內(nèi)河船違規(guī)在海上活動(dòng)進(jìn)行相對(duì)集中的區(qū)域進(jìn)行持續(xù)的查處，與地方政府相關(guān)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)。如唐山海事局與當(dāng)?shù)氐奶鼐献?，?duì)滯留的船舶、船員通過(guò)法律途徑起訴處理，起到了震懾作用；福建海事局與福建省交通運(yùn)輸廳、漁業(yè)廳、公安邊防總隊(duì)、安全監(jiān)督局共同聯(lián)合行動(dòng)，協(xié)同海上執(zhí)法力量，收到了較好的效果。

2.源頭治理，查處與宣傳教育并用

主要是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的涉水工程建設(shè)單位進(jìn)行規(guī)范管理，要求使用合法的海船載運(yùn)的砂石料，對(duì)違規(guī)購(gòu)買使用內(nèi)河船載運(yùn)砂石料的企業(yè)，采取暫停施工等措施。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，查處的內(nèi)河船來(lái)源地依次為：江蘇、安徽、福建、廣東、湖北、河南、湖南、山東等省份。從2014年7月以來(lái)，采取將查處信息發(fā)送到被查處的船舶登記注冊(cè)地的海事機(jī)構(gòu)、水路運(yùn)輸管理部門(mén)，由當(dāng)?shù)睾Ｊ聶C(jī)構(gòu)采取措施將查處的內(nèi)河船遣返回內(nèi)河水域。同時(shí)，在來(lái)源地開(kāi)展法規(guī)宣傳教育，預(yù)防內(nèi)河船到海上經(jīng)營(yíng)，有效降低了海上的內(nèi)河船存量，減少了增量。

3.疏堵結(jié)合，引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展

海事機(jī)構(gòu)采取加大海上巡航檢查，主要入海通道攔截檢查內(nèi)河船，查處后依法從重處罰；專項(xiàng)治理活動(dòng)持續(xù)長(zhǎng)達(dá)1年，始終保持高壓態(tài)勢(shì)，這在以往是少有的。違法內(nèi)河船經(jīng)營(yíng)者已經(jīng)看到違法經(jīng)營(yíng)沒(méi)有出路，部分公司開(kāi)始建造合格的海船；部分船舶經(jīng)過(guò)動(dòng)員工作，主動(dòng)從沿?；氐絻?nèi)河水域；沿海的船公司看到海事機(jī)構(gòu)治理的決心，也開(kāi)始敢于加大投入制造更多的海船。例如浙江舟山億海船務(wù)有限公司，投資十幾億，計(jì)劃建造12條專用海船運(yùn)輸砂石；在江蘇泰州督查過(guò)程中，也了解到1家原來(lái)使用內(nèi)河船參與涉海工程砂石運(yùn)輸?shù)墓?，?zhǔn)備建造3艘

海船來(lái)替換內(nèi)河船。上述兩個(gè)例子說(shuō)明嚴(yán)格執(zhí)法行動(dòng)已經(jīng)產(chǎn)生政策引導(dǎo)作用。

4.加大信息溝通，逐步建立誠(chéng)信體系

自2015年7月份開(kāi)始，專門(mén)用于治理內(nèi)河船違法參與海上運(yùn)輸?shù)膱?zhí)法信息交換平臺(tái)在中國(guó)海事局網(wǎng)站上運(yùn)行。這可以將沿海的海事機(jī)構(gòu)查處的違法內(nèi)河船信息第一時(shí)間反饋到船舶登記注冊(cè)地海事機(jī)構(gòu)和水路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，便于聯(lián)合執(zhí)法，盡快將被查處的內(nèi)河船遣返回內(nèi)河水域。

對(duì)違規(guī)的工程施工企業(yè)、內(nèi)河船管理公司、經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行通報(bào)，使海事監(jiān)管部門(mén)、水路運(yùn)輸監(jiān)管部門(mén)、安全監(jiān)管部門(mén)等都能及時(shí)得到相關(guān)信息，這些違法記錄將影響到船舶經(jīng)營(yíng)人的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)審核，所屬船員考試換證、公司所屬船舶的重點(diǎn)跟蹤檢查等；對(duì)涉海工程施工單位違章的，將影響今后工程招投標(biāo)。

（二）主要取得的治理成效

2014年7月至9月，通過(guò)在江浙滬水域3個(gè)月的治理，江浙滬各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)共出動(dòng)執(zhí)法人員72 397人次，執(zhí)法船艇25 299艘次，共檢查從事海上運(yùn)輸內(nèi)河船舶319艘次，攔截檢查船舶2 241艘次，檢查宕口、碼頭浮吊10 040次，處罰違法船舶257艘次，罰款297.14萬(wàn)元，拘留5人，已經(jīng)對(duì)內(nèi)河船舶參與海上運(yùn)輸形成了威懾。

2014年10月繼續(xù)推廣江浙滬區(qū)域治理的經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)沿海開(kāi)展全面治理內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸工作，建立起沿海直屬海事機(jī)構(gòu)與內(nèi)河船來(lái)源地海事機(jī)構(gòu)和運(yùn)輸管理部門(mén)之間的動(dòng)態(tài)聯(lián)絡(luò)機(jī)制。至2015年10月，全國(guó)沿海共查處 1 538艘次內(nèi)河船舶。召回違規(guī)的內(nèi)河船舶412艘。這是以前治理活動(dòng)中沒(méi)有做到的，與2013年以前的做法相比有了很大進(jìn)步。有效遏制了部分沿海水域內(nèi)河船泛濫勢(shì)頭，大大減少了事故次數(shù)，降低了海上事故風(fēng)險(xiǎn)。這是專項(xiàng)治理活動(dòng)取得的明顯成效之一。

通過(guò)專項(xiàng)治理，基本上扭轉(zhuǎn)了過(guò)去對(duì)違法使用內(nèi)河船的錯(cuò)誤和模糊認(rèn)識(shí)，內(nèi)河船參加涉海工程施工與海上運(yùn)輸?shù)膶?shí)質(zhì)性質(zhì)是一樣的。認(rèn)識(shí)到以前部分海事機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)臨時(shí)檢驗(yàn)，允許從事施工或者限定水域進(jìn)行海上運(yùn)輸?shù)淖龇ㄊ菦](méi)有法律依據(jù)的，正在采取限期退出的糾正措施。

同時(shí)還認(rèn)識(shí)到，僅靠沿海直屬海事機(jī)構(gòu)一家治理的局限性，逐步嘗試與地方政府的港口管理部門(mén)、邊防公安部門(mén)、海洋漁業(yè)部門(mén)、安全生產(chǎn)監(jiān)督部門(mén)等職能部門(mén)聯(lián)合治理。

三、專項(xiàng)治理執(zhí)法存在的難題和原因分析

盡管海事機(jī)構(gòu)投入了大量的人力物力財(cái)力來(lái)治理內(nèi)河船違法參與海上運(yùn)輸和施工，也取得了比較明顯的效果，對(duì)施工單位加大了監(jiān)管力度，對(duì)使用違法內(nèi)河船的單位采取約談、停工整頓等措施，但仍然存在很大的困難和法規(guī)障礙，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)有些屬于地方政府重點(diǎn)工程的項(xiàng)目依法監(jiān)管難

現(xiàn)實(shí)情況是許多工程沒(méi)有履行相關(guān)的程序，未批先建。由于資金原因或者以時(shí)間緊、海船不適合作業(yè)等理由，工程施工單位大量雇傭內(nèi)河船參與運(yùn)輸砂石，而海事機(jī)構(gòu)被以明確或者隱含的方式要求放寬要求，或者采取增加通信、救生等相關(guān)設(shè)備，進(jìn)行附加簡(jiǎn)化檢驗(yàn)的方式，允許部分內(nèi)河船參加海上運(yùn)輸，這本身是沒(méi)有法律依據(jù)的行為。這種情形過(guò)去還比較多的存在。這種現(xiàn)象與依法行政和依法治國(guó)的要求相悖。這種效應(yīng)加上利益驅(qū)動(dòng)，客觀上帶動(dòng)、吸引了內(nèi)河船更多地參與沿海違法經(jīng)營(yíng)。

面對(duì)當(dāng)時(shí)的建設(shè)需求和壓力，海事機(jī)構(gòu)曾經(jīng)的做法是，擬定辦法，放開(kāi)一定區(qū)域，允許內(nèi)河船經(jīng)過(guò)審批、檢驗(yàn)后在規(guī)定期內(nèi)運(yùn)行。由于涉及到新的許可的設(shè)定、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的制定等，與現(xiàn)行的技術(shù)法規(guī)沖突，與依法行政、依法治國(guó)、科學(xué)立法的大環(huán)境不符，所以該嘗試就無(wú)限期中止了。

（二）違法內(nèi)河船違法成本低且查處后遣返難

海事機(jī)構(gòu)查處并滯留了違法內(nèi)河船，依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)章，只能滯留該船舶，而不能允許船舶離開(kāi)，即便是內(nèi)河船想回到內(nèi)河水域，否則發(fā)生事故涉及責(zé)任問(wèn)題。這就產(chǎn)生了新問(wèn)題，停泊水域、停泊碼頭費(fèi)用等。實(shí)踐中有因?yàn)榇a頭使用費(fèi)，產(chǎn)生法律糾紛訴至法院；也有的海事機(jī)構(gòu)暗示內(nèi)河船自行逃離，然后海事機(jī)構(gòu)發(fā)一份逃逸協(xié)查通告，不了了之，這種做法

已經(jīng)成了慣例。通常這些逃逸船舶會(huì)繼續(xù)違法經(jīng)營(yíng)，直到再次被查處。結(jié)果是違法船舶的總量得不到有效控制，執(zhí)法效能降低。其根本原因是部分內(nèi)河船知法違法，而現(xiàn)有法規(guī)的處罰力度不足以讓違法者感到畏懼。而海事現(xiàn)有的法規(guī)也無(wú)法進(jìn)一步處置。

（三）對(duì)于拒絕出示船舶登記證書(shū)、檢驗(yàn)證書(shū)、船員證書(shū)的船舶或者沒(méi)有上述證書(shū)的所謂“三無(wú)”船舶處置難

目前的法規(guī)，不支持海事機(jī)構(gòu)對(duì)這些違法船舶進(jìn)行拍賣、拆除等處置手段。對(duì)于違法船舶的真實(shí)所有者、經(jīng)營(yíng)者、幕后操縱者的查處，僅靠海事機(jī)構(gòu)一家仍然力不從心，同時(shí)缺乏法律支持。根本原因是20世紀(jì)80年代制定的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》等法律法規(guī)，已經(jīng)不適用于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，遲遲不能重新修訂，造成交通運(yùn)輸部令級(jí)別的行政規(guī)章的制定缺乏上位法的支持。

（四）部分政府部門(mén)對(duì)內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸認(rèn)識(shí)的不確定性也是造成內(nèi)河船大量入海經(jīng)營(yíng)的重要原因

比如在《涉海工程施工輔助船舶安全管理規(guī)定》制定過(guò)程中，海事機(jī)構(gòu)內(nèi)部的不同認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致將內(nèi)河船舶參與沿海施工與海上運(yùn)輸原本實(shí)質(zhì)相同的行為，解讀為有條件許可。這就為內(nèi)河船違規(guī)參與帶來(lái)某種期望，而對(duì)于合法經(jīng)營(yíng)者投資建造海船帶來(lái)困惑?？陀^上造成海事機(jī)構(gòu)即將允許內(nèi)河船有條件參與海上運(yùn)輸和施工的錯(cuò)覺(jué)。另外，內(nèi)河船登記、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)資質(zhì)審批地的政府機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸?shù)哪J(rèn)和管理缺位，也是造成治理難的重要原因。這種管理缺位表現(xiàn)為對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)水域的監(jiān)管缺失，對(duì)管理公司的管理標(biāo)準(zhǔn)化考核沒(méi)有落到實(shí)處，申報(bào)與實(shí)際不符合。這一點(diǎn)在江蘇儀征揚(yáng)州先鋒船務(wù)有限公司調(diào)研時(shí)得到證實(shí)。

（五）底數(shù)尚不清楚

多年治理過(guò)程中，都是圍繞重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行查處，基本與內(nèi)河船來(lái)源地的海事、水運(yùn)管理等政府機(jī)構(gòu)聯(lián)系很少，對(duì)海上整體有多少船舶不清楚。根據(jù)交通運(yùn)輸部《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》，內(nèi)河水路運(yùn)輸管理部門(mén)有職責(zé)做好所轄水域的船舶運(yùn)營(yíng)是否出現(xiàn)跨水域經(jīng)營(yíng)監(jiān)督檢查。因此，直到今天，海事機(jī)構(gòu)和水路運(yùn)輸管理部門(mén)都不掌握在海上經(jīng)營(yíng)的內(nèi)河船總量。另外一些省份如福建，已經(jīng)沒(méi)有類似長(zhǎng)江和珠江水系的大規(guī)模的內(nèi)河運(yùn)輸市場(chǎng)，但擁有1 950多條內(nèi)河船，而這些內(nèi)河船幾乎全部在海上經(jīng)營(yíng)，如果不做結(jié)構(gòu)性改造升級(jí)，不停止繼續(xù)建造和審查內(nèi)河船建造申請(qǐng)，這種局面將繼續(xù)擴(kuò)大。2015年4月之前，福建直屬和地方海事局一直沒(méi)有清楚地反饋真實(shí)情況，直到2015年4月交通運(yùn)輸部海事局到福建督查治理情況時(shí)才了解到真實(shí)情況。對(duì)于福建省沿海內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸?shù)闹卫恚鸵獙?shí)事求是地予以特殊情況特殊考慮。如果全面停止，涉及到數(shù)千乃至上萬(wàn)人的生計(jì)和出路問(wèn)題，涉及到穩(wěn)定與法律雙重挑戰(zhàn)，要特別謹(jǐn)慎對(duì)待。因此如果基本情況掌握不清，在制定治理措施和工作方案時(shí)就會(huì)產(chǎn)生偏差。

四、治理內(nèi)河船違規(guī)參與海上運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)對(duì)策和建議

基于過(guò)去幾年治理內(nèi)河船的經(jīng)驗(yàn)、存在的問(wèn)題、執(zhí)法的難題，綜合分析現(xiàn)階段國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，從當(dāng)前亟需和今后長(zhǎng)效機(jī)制建立角度，對(duì)今后進(jìn)一步做好內(nèi)河船違規(guī)參與海上運(yùn)輸治理工作提出對(duì)策，并從海事現(xiàn)有的法規(guī)建設(shè)、普法宣傳、執(zhí)法模式、相關(guān)部門(mén)協(xié)作執(zhí)法、誠(chéng)信體系建設(shè)等方面提出建議。

（一）深入開(kāi)展普法宣傳，提高認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想，強(qiáng)化安全監(jiān)管職責(zé)

對(duì)于涉海工程是否可以使用內(nèi)河船問(wèn)題，應(yīng)該從依法治國(guó)、依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，不能以犧牲人命為代價(jià)，更不能知法違法、選擇性執(zhí)法。政府部門(mén)加大相關(guān)法規(guī)的宣傳力度，形成全民懂法、守法的良好氛圍。同時(shí)，加強(qiáng)依法行政意識(shí)，有關(guān)管理部門(mén)必須高度重視內(nèi)河船違規(guī)參與海上運(yùn)輸?shù)奈：惋L(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)一思想。海事機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)該統(tǒng)一思想和認(rèn)識(shí)，認(rèn)清參與施工的實(shí)質(zhì)就是海上運(yùn)輸。應(yīng)該耐心同當(dāng)?shù)厣婧９こ痰牡胤秸M(jìn)行溝通和法規(guī)宣傳，獲得地方政府的理解與支持，切斷內(nèi)河船在沿海違法經(jīng)營(yíng)的源頭。

（二）深入調(diào)研，摸清底數(shù)

內(nèi)河船舶參與海上運(yùn)輸?shù)姆欠ㄊ袌?chǎng)與利益鏈仍未打破，這一頑疾仍未破題，反彈風(fēng)險(xiǎn)極大。沿海海事機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的涉海工程數(shù)量規(guī)模、施工進(jìn)展要摸清；內(nèi)河船來(lái)源的主要省份的海事機(jī)構(gòu)和水路運(yùn)輸管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)轄區(qū)等級(jí)船舶動(dòng)態(tài)監(jiān)管，主動(dòng)摸清多少內(nèi)河船舶超航區(qū)違法經(jīng)營(yíng)，在什么地方；沿海海事機(jī)構(gòu)與內(nèi)河船注冊(cè)登記地的海事機(jī)構(gòu)、水路運(yùn)輸管理部門(mén)協(xié)調(diào)一致，主動(dòng)開(kāi)展查處工作。對(duì)于接受規(guī)勸、主動(dòng)回到內(nèi)河水域經(jīng)營(yíng)的船舶，給予從輕處罰，或者免于處罰。

（三）加大政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)內(nèi)河航運(yùn)企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)并及時(shí)轉(zhuǎn)型

加大宣傳力度，海事機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門(mén)將堅(jiān)決依法嚴(yán)格整治違法內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸，鼓勵(lì)內(nèi)河航運(yùn)企業(yè)認(rèn)清依法治國(guó)的大勢(shì)，考慮企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，而不是繼續(xù)冒險(xiǎn)違法經(jīng)營(yíng)；應(yīng)該建造或購(gòu)買合規(guī)的海船來(lái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。例如對(duì)于福建省大量?jī)?nèi)河船存在的現(xiàn)實(shí)，必須綜合考慮，采取改造升級(jí)的途徑，引入過(guò)渡期措施，采取政府補(bǔ)貼的形式，加快現(xiàn)有內(nèi)河船的改造升級(jí)，達(dá)到基本適應(yīng)沿海航行的條件；全面禁止新建內(nèi)河船的審圖、建造，避免新增內(nèi)河船。逐步改造，淘汰無(wú)法升級(jí)改造的內(nèi)河船，以期徹底改變福建沿海內(nèi)河船參與海上運(yùn)輸?shù)木置妗?/p>

（四）建立信息共享和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

內(nèi)河船違法參與海上運(yùn)輸涉及的政府安全監(jiān)管機(jī)關(guān)較多，在現(xiàn)有的行政框架和職責(zé)分工條件下，要充分利用信息化和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化的信息手段，加強(qiáng)不同執(zhí)法部門(mén)之間就內(nèi)河船違規(guī)參與海上運(yùn)輸、沿海水運(yùn)大型水上水下施工工程管理的信息共享，建立溝通機(jī)制和具體的途徑。從結(jié)果管理變?yōu)檫^(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管；建立海事安全監(jiān)管與水路運(yùn)輸管理、港口管理機(jī)關(guān)、公安邊防、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)之間的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，把各自獨(dú)立的執(zhí)法，變成綜合執(zhí)法，形成合力，最大程度地從不同的監(jiān)管側(cè)面限制和懲治違法者。

（五）加快誠(chéng)信體系建設(shè)

建立涉水工程施工企業(yè)、水運(yùn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、船員的誠(chéng)信記錄和失信懲處措施。建立違法企業(yè)、違法經(jīng)營(yíng)船舶、船舶經(jīng)營(yíng)人或經(jīng)營(yíng)公司的“黑名單”制度，將違法記錄及時(shí)在相關(guān)政府網(wǎng)站公布。以此使違法企業(yè)、個(gè)人在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、船員資格證書(shū)獲取等方面，受到應(yīng)有的懲罰。

（六）加快海上交通安全法的修訂進(jìn)程

在修訂過(guò)程中，結(jié)合近些年執(zhí)法實(shí)踐中亟需解決的問(wèn)題，應(yīng)該將以下內(nèi)容納入法律條款。

（1）明確規(guī)定對(duì)“無(wú)注冊(cè)登記證書(shū)、船舶檢驗(yàn)證書(shū)、國(guó)籍證書(shū)和水運(yùn)經(jīng)營(yíng)證書(shū)的船舶，沒(méi)收船舶，經(jīng)法院審判，予以拍賣，收入上繳國(guó)庫(kù)；其所有人、經(jīng)營(yíng)人、船舶操縱人員，按照以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪論處”。

（2）明確規(guī)定對(duì)“超范圍經(jīng)營(yíng)的船舶，被執(zhí)法部門(mén)查處后，若不能自行回到內(nèi)河水域，則要到指定的區(qū)域停泊。停泊所需費(fèi)用，由該船的所有者或者使用者支付。逾期拒絕支付的，海事機(jī)構(gòu)可起訴至法院，依法進(jìn)行拍賣，所得款項(xiàng)依法處理。

（3）修訂相關(guān)法規(guī)，提高處罰金額?，F(xiàn)有的海事處罰規(guī)定的金額應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平予以提高，罰金數(shù)額應(yīng)該與違法參與船舶的價(jià)值相當(dāng)，以此達(dá)到對(duì)于違法者足夠的震懾。

五、結(jié)語(yǔ)

基于十多年來(lái)治理內(nèi)河船違法參與涉海工程施工和海上運(yùn)輸工作實(shí)踐，針對(duì)其存在的主要問(wèn)題、問(wèn)題產(chǎn)生的背景和直接原因進(jìn)行了分析，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型、依法治國(guó)和建設(shè)法治型政府的大政方針進(jìn)行了初步探索，從一個(gè)側(cè)面反映了海事執(zhí)法的基本狀況。其核心是從大力推進(jìn)海事依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法角度，提出需要完善海事執(zhí)法的依據(jù)，同時(shí)營(yíng)造全民懂法、全民守法的大環(huán)境。但依法治國(guó)，建立法治型政府的任務(wù)還非常繁重，需要從各個(gè)方面，各層級(jí)去共同扎實(shí)努力才能逐步實(shí)現(xiàn)。

D922.296

A

2095-4263（2015）04-0007-05

2015-12-15