潘軍民

（西安市地下鐵道有限責(zé)任公司， 陜西 西安 710016）

淺談建設(shè)監(jiān)理制度的發(fā)展

潘軍民

（西安市地下鐵道有限責(zé)任公司， 陜西 西安 710016）

通過簡述建設(shè)監(jiān)理在我國的發(fā)展及目前遇到的問題，分析其存在的原因，提出在我國依法治國的宏觀政策下，明確監(jiān)理與雇傭工程師的區(qū)別，提出建設(shè)有中國特色的監(jiān)理制度的建議。

建設(shè)監(jiān)理；行業(yè)問題；發(fā)展建設(shè)

為了開拓國際建設(shè)市場，進(jìn)入國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，使我國的建設(shè)體制與國際建設(shè)市場銜接，我國參照國際慣例實行建設(shè)監(jiān)理制度。工程監(jiān)理制度自 1988 年試點(diǎn)至今，已取得了明顯的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了我國工程建設(shè)管理水平的提高，得到了全社會的廣泛認(rèn)可。同時，監(jiān)理制度的發(fā)展過程中社會的負(fù)面影響也是伴隨始終、爭議紛紛，以至于如今提出取消強(qiáng)制監(jiān)理的呼聲不絕于耳。

2015 年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場監(jiān)管司工作要點(diǎn)中指出要進(jìn)一步發(fā)揮工程監(jiān)理作用。開展試點(diǎn)工作，鼓勵和支持有實力的監(jiān)理企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)。開展強(qiáng)制監(jiān)理范圍研究，充分發(fā)揮監(jiān)理作用，推動監(jiān)理企業(yè)根據(jù)自身水平和建設(shè)單位需求提供全過程項目管理服務(wù)，促進(jìn)政府購買第三方項目管理服務(wù)發(fā)展。不難看出這既肯定了監(jiān)理制度的必要性，但同時又提出了許多工作需要完善。作為從事多年監(jiān)理行業(yè)的人員，筆者提出自己的一些看法。

1 我國監(jiān)理制度的發(fā)展過程

自 1988 年開始試點(diǎn)工作，監(jiān)理主要對項目執(zhí)行過程起到監(jiān)督管理作用，工作重點(diǎn)是現(xiàn)場確認(rèn)施工單位質(zhì)量控制情況。自 1996 年開始實施的原建設(shè)部和原國家計委印發(fā)《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》，初步形成“三控兩管一協(xié)調(diào)”的監(jiān)理工作內(nèi)容， 1997 年《中華人民共和國建筑法》規(guī)定，國家推行建設(shè)工程監(jiān)理制度，從而使建設(shè)工程監(jiān)理制度進(jìn)入全面推行階段。1999 年，我國的建設(shè)監(jiān)理部門圍繞著貫徹《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《工程建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理辦法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》和《房屋建筑工程旁站監(jiān)理管理辦法(試行)》等，建設(shè)工程監(jiān)理制度進(jìn)入規(guī)范提高階段，監(jiān)理的責(zé)任與日俱增。同時，我國對建設(shè)單位提出了項目管理專業(yè)化的要求，建設(shè)方管理人員越來越多，與監(jiān)理工作形成多點(diǎn)重合，對承包單位形成多頭管理。建設(shè)方制訂了一些項目管理辦法，主要是將監(jiān)理考核與施工單位考核結(jié)果掛鉤，把最初引進(jìn) FIDIC 條款時的工程師責(zé)任進(jìn)一步擴(kuò)大。隨著社會對建筑行業(yè)質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用等問題的關(guān)注度提高，監(jiān)理就成了“施工中的攔路虎，驗收后的替罪羊”，以至近年來出現(xiàn)了取消強(qiáng)制監(jiān)理的呼聲。

2 目前我國監(jiān)理行業(yè)存在的問題及原因

我國目前監(jiān)理行業(yè)受詬病，主要表現(xiàn)在：監(jiān)理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)，責(zé)任心較差，項目管理沒有取得預(yù)期效果；特別是部分工程因質(zhì)量問題、工期延期、投資超概算后，認(rèn)為實行了監(jiān)理制度就不應(yīng)該出現(xiàn)這些問題，于是監(jiān)理就成了出氣筒、替罪羊。但這些問題的存在不單單是監(jiān)理的問題，應(yīng)該是建筑行業(yè)的系統(tǒng)問題，只是在監(jiān)理行業(yè)突出爆發(fā)。主要原因如下。

2.1 社會對監(jiān)理的認(rèn)知與法律對監(jiān)理的定位不統(tǒng)一

2.1.1 監(jiān)理工程師與咨詢工程師在項目執(zhí)行過程中往往被混淆

一是由于我國引進(jìn)監(jiān)理制度時學(xué)習(xí)借鑒了西方以 FIDIC條款為基礎(chǔ)的項目管理制度，其中 FIDIC 條款中對“咨詢工程師”的定義是作為一個獨(dú)立的專業(yè)公司接受業(yè)主雇用、履行服務(wù)的一方以及咨詢工程師的合法繼承人和允許的受讓人。這里的咨詢工程師與業(yè)主的關(guān)系是雇傭合同關(guān)系，咨詢工程師對業(yè)主負(fù)責(zé)。監(jiān)理制度執(zhí)行初期在國家投資的情況下，監(jiān)理和咨詢工程師業(yè)務(wù)沒有矛盾，監(jiān)理和咨詢工程師在監(jiān)理制度和項目管理制度中的兩個定義沒有加以區(qū)分，統(tǒng)一為監(jiān)理工程師。二是我國社會發(fā)展遺留下“拿其錢財為其消災(zāi)”的思想。我國監(jiān)理規(guī)范明確指出業(yè)主與監(jiān)理是委托與被委托的關(guān)系。委托合同和雇傭合同都是以給付勞務(wù)為內(nèi)容，很容易就會混淆概念，在服務(wù)上受制于建設(shè)單位。但委托合同與雇傭合同有著本質(zhì)的區(qū)別。(1)委托合同雖然也包含了勞務(wù)的給付，但給付勞務(wù)并非合同的目的，合同工的目的在于處理委托事務(wù)，給付勞務(wù)僅是為了達(dá)到目的的手段，而雇傭合同以給付勞務(wù)為目的。(2)委托合同中的受托人有權(quán)獨(dú)立地處理委托事務(wù)，而在雇傭合同中，受雇人的勞務(wù)全由雇主決定，受雇人無獨(dú)立的支配權(quán)。(3)委托合同中，受托人雖原則上應(yīng)以委托人的名義處理委托事務(wù)，但亦可以自己的名義處理事務(wù)，而在雇傭合同中，受雇人只能以雇主的名義進(jìn)行活動。(4)雇傭合同的訂立目的在于由受雇傭人提供勞務(wù)，而不在于實現(xiàn)雇傭人的預(yù)期利益。這種勞務(wù)一般表現(xiàn)為受雇傭人利用自己的勞動力未雇用人提供一定的勞動。而委托合同的訂立目的在于由受托人為委托人辦理事務(wù)，實現(xiàn)一定的預(yù)期利益。受托人提供勞務(wù)不過是滿足這一目的的一種手段。(5)受雇人依據(jù)雇傭合同提供勞務(wù)，必須服從雇傭人的指示，自己一般并不享有獨(dú)立的酌情裁量的權(quán)利；而委托合同中，受托人卻享有一定的獨(dú)立裁量的權(quán)利。這也是監(jiān)理作為獨(dú)立第三方的法律依據(jù)。

2.1.2 我國社會經(jīng)濟(jì)體制改革后對監(jiān)理的職責(zé)范圍沒有適時調(diào)整

我國引進(jìn)監(jiān)理制度是有中國特色的建設(shè)工程管理制度，是在我國特有的經(jīng)濟(jì)體制下、道德體系和誠信體系尚未健全、法律意識整體薄弱的情況下實行的。當(dāng)時我國建設(shè)項目還是處在政府主導(dǎo)的前提下計劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)共存，基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用由政府投資，建設(shè)單位、施工單位是國家事業(yè)單位或國有企業(yè)，都為政府負(fù)責(zé)。作為專家、咨詢工程師角色出現(xiàn)的監(jiān)理，對項目管理起到監(jiān)督管理作用。外國專家及質(zhì)量監(jiān)督站共同組建的監(jiān)理方，實際是受政府委托，既承載著政府的監(jiān)督職責(zé)又有為政府服務(wù)的咨詢職責(zé)，是能夠相對獨(dú)立的三方。

隨著我國在市場經(jīng)濟(jì)改革中將項目建設(shè)市場化，政企分離，國有企業(yè)改革的不斷深化，我國項目管理模式已由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向企業(yè)化管理。投資形式也發(fā)生了巨大的變化，基礎(chǔ)建設(shè)大都由國家統(tǒng)一規(guī)劃、提供資本金，建設(shè)單位負(fù)責(zé)其他資金籌備。我國建設(shè)項目管理逐漸形成法人負(fù)責(zé)制的企業(yè)管理模式，建設(shè)、施工、監(jiān)理單位都是企業(yè)法人。項目的實際投資人是國家和建設(shè)單位。而《中華人民共和國建筑法》規(guī)定：實行監(jiān)理的建筑工程，由建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位監(jiān)理。建設(shè)單位與其委托的工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)訂立書面委托監(jiān)理合同，即建設(shè)單位與監(jiān)理單位是委托與被委托的關(guān)系。監(jiān)理仍然是受委托方，但委托方已發(fā)生了根本變化，委托授權(quán)受到建設(shè)方的約束，但這時的監(jiān)理既要完成建設(shè)單位委托的事項，還要承載著對政府負(fù)責(zé)的監(jiān)理職責(zé)。

2.2 監(jiān)理責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一

我國項目管理過程中把監(jiān)理作為獨(dú)立第三方，在建筑法規(guī)、質(zhì)量管理條例、安全管理條例中都對監(jiān)理單位及監(jiān)理人員作出了違規(guī)處罰規(guī)定。監(jiān)理從最初試點(diǎn)時的質(zhì)量監(jiān)理責(zé)任到“三控兩管一協(xié)調(diào)”直至今天的建設(shè)工程監(jiān)理是指工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、勘察設(shè)計文件及合同，在施工階段對建設(shè)工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價進(jìn)行控制，對合同、信息進(jìn)行管理，對工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)的服務(wù)活動，這是我們監(jiān)理工作的主要內(nèi)容，可簡稱為“三控、兩管、一協(xié)調(diào)和一履行”。責(zé)任逐漸增大，而我國道德體系和誠信體系仍不健全、法律意識依然薄弱，同時受自給自足的社會意識形態(tài)影響，建設(shè)單位對監(jiān)理工作不認(rèn)同，在監(jiān)理委托合同中往往對監(jiān)理授權(quán)不斷減少，對合同管理、投資控制、進(jìn)度控制基本只有審核權(quán)，最終弱化監(jiān)理的權(quán)利。在項目管理過程中許多指令直接發(fā)到承包單位，沒有經(jīng)過監(jiān)理，監(jiān)理對項目建設(shè)管控能力大大降低。無法實現(xiàn)自身的獨(dú)立性，那么其基本性質(zhì)中的公正性、科學(xué)性就沒有了根基，服務(wù)性也不能體現(xiàn)為對建設(shè)方和承包方的服務(wù)，既沒有維護(hù)承包方的合法權(quán)利，也不能完全服務(wù)于建設(shè)方。這樣政府、建設(shè)方、施工方同時對監(jiān)理不滿意。

我國監(jiān)理工程師工作范圍從高智能服務(wù)向普通業(yè)務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)變，監(jiān)理制度的建立之初注重項目過程管理，現(xiàn)在卻將工程建設(shè)監(jiān)理階段不斷縮小，同時監(jiān)理責(zé)任不斷增大。不斷提高的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求監(jiān)理全天候、全方位服務(wù)，同時又有大量的旁站工作。這些措施加快了進(jìn)度，提高了項目工程質(zhì)量，受益者是建設(shè)方和承包方，付出的是監(jiān)理方，而監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻沒有提高。

2.3 監(jiān)理行業(yè)自身原因

(1)監(jiān)理行業(yè)迅速發(fā)展，社會無法提供相應(yīng)高素質(zhì)的監(jiān)理人員。監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展一方面是新興職業(yè)的崛起，另一方面是建筑市場的迅猛發(fā)展為監(jiān)理提供了廣大的平臺。我國自1988 年試點(diǎn)監(jiān)理開始的最初 10 家甲級監(jiān)理單位，100 多位監(jiān)理工程師；而截至 2014 年年末，全國工程監(jiān)理企業(yè)有 7 279家，從業(yè)人員有 941 909 人。這其中很多都是施工、設(shè)計單位的技術(shù)人員，由于建筑市場的擴(kuò)大，各個從業(yè)單位技術(shù)管理人員都呈現(xiàn)出人員不足的現(xiàn)象，就造成了一人多崗現(xiàn)象。監(jiān)理人員流動性加強(qiáng)，監(jiān)理公司對從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)考核不到位，部分業(yè)務(wù)素質(zhì)低的工程技術(shù)人員加入到監(jiān)理行業(yè)，降低了監(jiān)理整體素質(zhì)，降低了服務(wù)質(zhì)量。

(2)監(jiān)理工程師業(yè)務(wù)能力更新不足，自我造血能力差。進(jìn)入 21 世紀(jì)，知識更新速度快，項目管理信息量劇增，對監(jiān)理工程師綜合素質(zhì)要求更高。建設(shè)工程監(jiān)理工作需具有技術(shù)管理、經(jīng)濟(jì)管理、合同管理、組織管理和工作協(xié)調(diào)等多項業(yè)務(wù)、職能，對其工作內(nèi)容方式方法范圍和深度均有特殊要求。但監(jiān)理從事的工作周期較長，往往一個項目需要 2a～3a時間，大部分時間從事重復(fù)的工序驗收、現(xiàn)場旁站等工作，接觸業(yè)務(wù)范圍較小，業(yè)務(wù)素質(zhì)提高較慢。多數(shù)監(jiān)理工程師不能在短期內(nèi)全面更新業(yè)務(wù)知識，造成不能勝任服務(wù)內(nèi)容，降低服務(wù)質(zhì)量。

(3)監(jiān)理服務(wù)費(fèi)用低，人員流失嚴(yán)重。由于監(jiān)理單位投標(biāo)時惡性競爭，中標(biāo)價普遍低于監(jiān)理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，加之監(jiān)理公司經(jīng)營成本較高，造成一線監(jiān)理工程師待遇普遍低于同等條件的業(yè)主單位、施工單位技術(shù)人員。

3 監(jiān)理制度發(fā)展建議

3.1 加強(qiáng)法制建設(shè)，建立健全法律法規(guī)

建設(shè)有中國特色的社會主義是建立在我國目前經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，我國的項目管理也應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)來完成。我國基礎(chǔ)建設(shè)基本由政府投入資本金，建設(shè)項目法人籌集其他資金來完成，既要讓市場發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時也要加強(qiáng)政府監(jiān)管。完善監(jiān)理制度首先應(yīng)區(qū)分監(jiān)理制度與項目管理制度，從法律上區(qū)分監(jiān)理工程師與咨詢工程師的定義及職能，應(yīng)減少目前監(jiān)理制度中的監(jiān)理職能，強(qiáng)化項目管理建設(shè)方職能?？梢孕纬蛇@樣的管理模式：監(jiān)理是由政府委托監(jiān)督項目執(zhí)行情況，是對建設(shè)方的監(jiān)督檢查，主要職能是質(zhì)量、安全過程監(jiān)督、檢查和驗收，監(jiān)理承擔(dān)質(zhì)量驗收結(jié)果的法律責(zé)任，是政府為工程竣工驗收的客觀性、加強(qiáng)過程監(jiān)督的一種手段，對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為可以通過政府職能部門行政手段強(qiáng)制執(zhí)行。監(jiān)理范圍應(yīng)包括《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定下必須實行監(jiān)理的建設(shè)工程，只要有國家投資的永久性建筑，涉及公眾利益、公共安全及人民生命財產(chǎn)安全的建設(shè)工程，不論規(guī)模大小，都必須進(jìn)行監(jiān)理，以確保交付使用的工程為合格工程和放心工程，甚至是地震及其他自然災(zāi)害來臨時最好的避難場所。

項目管理是建設(shè)方為加強(qiáng)承包合同履約的一種過程管理，為檢查合同執(zhí)行情況制定的管理辦法，也是為建設(shè)項目順利通過政府組織的竣工驗收做好基礎(chǔ)管理工作。咨詢工程師是由建設(shè)單位雇傭，執(zhí)行業(yè)主的指令，代表業(yè)主履行業(yè)主項目管理的人員，業(yè)主承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。主要為實現(xiàn)業(yè)主對“質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全、信息、合同”等管理要求，將目前監(jiān)理工程師職責(zé)中對建設(shè)項目的過程管理職責(zé)合并到建設(shè)方職責(zé)，避免重復(fù)管理，業(yè)主可以根據(jù)自身管理能力及業(yè)務(wù)需求自主選擇雇傭相應(yīng)的工程師為其提供服務(wù)。避免重復(fù)管理，既緩解了目前建設(shè)領(lǐng)域管理人員整體不足的矛盾，又可以提高項目管理效率。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)理自身業(yè)務(wù)素質(zhì)

(1)廉潔自律，提高法律意識和道德水準(zhǔn)。“做事先做人”。監(jiān)理工程師要做到不和施工單位有任何經(jīng)濟(jì)瓜葛，杜絕現(xiàn)場監(jiān)理人員“吃、拿、卡、要”的不良行為，不得向施工單位介紹分包和推銷材料。監(jiān)理人員如果不潔身自好，不僅監(jiān)理工作不好開展，在人格上也難以贏得他人的尊重。這是順利開展其他工作的前提。

(2)提高企業(yè)管理能力和工程師專業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?。無論是受委托的監(jiān)理工程師還是受雇傭的咨詢工程師，都是提供服務(wù)的技術(shù)管理人員。不管市場怎么變，不管監(jiān)管形勢怎么變，從長遠(yuǎn)看，從根本上看，企業(yè)發(fā)展的最終能力在企業(yè)本身。全面提高企業(yè)員工和企業(yè)的整體素質(zhì)，樹立良好的企業(yè)形象和社會形象，不斷提高企業(yè)的核心競爭力。與時俱進(jìn)，不斷充實和提高自己，爭取成為一名一專多能的復(fù)合型人才，以高超的技術(shù)水平和管理能力，提高服務(wù)質(zhì)量，贏得尊重、贏得信譽(yù)、贏得市場。

3.3 加強(qiáng)對監(jiān)理信譽(yù)考核和形成優(yōu)勝劣汰考核機(jī)制

由于目前對監(jiān)理制度的定位，在全國大規(guī)模基礎(chǔ)建設(shè)的前提下，市場供大于求，即使對個別責(zé)任心、業(yè)務(wù)素質(zhì)不足的人員進(jìn)行更換，更換后的人員也不一定就會更好。也就形成了我國制定的法規(guī)制度建設(shè)相對比較多，但執(zhí)法監(jiān)督檢查相對比較少；市場準(zhǔn)入管理比較多，市場清出管理相對比較少；企業(yè)資質(zhì)、個人資格審批比較多，審批后的動態(tài)監(jiān)管相對比較少的現(xiàn)實情況和尷尬局面。

區(qū)分了監(jiān)理與咨詢工程師，減少監(jiān)理職能后，能夠從事監(jiān)理工作的人員勢必減少，政府部門有能力和精力嚴(yán)格考核從事監(jiān)理工作的企業(yè)及人員，通過加強(qiáng)對監(jiān)理工作成效對監(jiān)理企業(yè)及人員信譽(yù)評價與考核，淘汰一部分不合格的監(jiān)理，同時也要提高監(jiān)理費(fèi)用，保留和吸引一批具有設(shè)計、施工、管理經(jīng)驗的優(yōu)秀人員從事監(jiān)理工作，真正做到動態(tài)管理，優(yōu)勝劣汰。充實監(jiān)理隊伍應(yīng)該從質(zhì)量加以充實，而不是簡單的數(shù)量增加。從事咨詢工作的一部分人可以交由市場，通過行業(yè)評價和建設(shè)方評價建立信息平臺，也回歸到優(yōu)勝劣汰的自然市場規(guī)律中，逐漸形成建設(shè)領(lǐng)域項目管理良性大循環(huán)。

4 結(jié) 語

實行建設(shè)監(jiān)理制度是我國建設(shè)領(lǐng)域的一項重大改革，是我國對外開放、國際交往日益擴(kuò)大的結(jié)果。通過實行建設(shè)監(jiān)理制度，我國建設(shè)工程的管理體制開始向社會化、專業(yè)化、規(guī)范化的先進(jìn)管理模式轉(zhuǎn)變。目前雖然我國監(jiān)理制度在實施過程中出現(xiàn)了一些問題，但這是我國工程建設(shè)發(fā)展過程中綜合因素帶來的結(jié)果，是我國監(jiān)理制度今后幾十年需要探討解決的問題，不能因為一些不足就回歸到最初缺少監(jiān)督、制約機(jī)制的項目管理模式。我們應(yīng)當(dāng)完善我們的制度，在社會主義法治建設(shè)、社會信譽(yù)評價體系建設(shè)、人文道德水準(zhǔn)不斷完善提高的情況下，建設(shè)有中國特色的監(jiān)理制度并堅定不移地走下去。

通信地址：陜西省西安市鳳城八路126號。

(編者：該文獲“浩智杯”第一屆全國建設(shè)監(jiān)理論文大賽三等獎。)

F407.9

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1007-4104(2015)12-0012-04

2015-06-21

潘軍民，男，畢業(yè)于西安公路交通大學(xué)(今長安大學(xué))，本科學(xué)歷，高級工程師。