（中共福建省委黨校、福建行政學(xué)院，福建福州，350007）

城市化進(jìn)程是一個(gè)人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)在量和質(zhì)兩個(gè)方面，其中量的方面，即是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口；質(zhì)的方面即是城市的不斷完善。

由國家統(tǒng)計(jì)局2012年發(fā)布的全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告中可以看出，我國當(dāng)年的農(nóng)民工總數(shù)超過2.6億。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示我國居住在城鎮(zhèn)的人口為66557萬人，占總?cè)丝诘?9.68%。根據(jù)國際上城市化進(jìn)程中人口轉(zhuǎn)移的規(guī)律，當(dāng)城市人口達(dá)到50%時(shí)，人口轉(zhuǎn)移速度變緩，城市發(fā)展進(jìn)入新的階段。所謂新階段是城市化質(zhì)的提升階段，也即城市的不斷完善。有學(xué)者認(rèn)為，城市化是以城市精英的知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)威模式，以漠視或犧牲個(gè)體性的“私人”生活世界場(chǎng)域?yàn)榇鷥r(jià)的一種重構(gòu)過程。[1]在中國城市化進(jìn)程中，其結(jié)果就是城市現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)民工群體的抗拒和農(nóng)民工群體的自愿性隔離。歧視、排斥、隔離、封閉性等成為農(nóng)民工群體城市生活的關(guān)鍵詞，同時(shí)也形成了城市社會(huì)空間的斷裂。農(nóng)民工發(fā)展的困境也是中國城市化的困境。隨著中國城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，社會(huì)正從溫飽型社會(huì)向全面小康型社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)民工的價(jià)值訴求也發(fā)生了根本性改變，從需求層次理論的第一需求生理需求向追求政治地位、尋求群體認(rèn)同、謀求社會(huì)福利等更高需求層次轉(zhuǎn)變。[3]農(nóng)民工社會(huì)政策的戰(zhàn)略也應(yīng)從以往的流動(dòng)控制模式、生存保護(hù)模式向發(fā)展促進(jìn)模式轉(zhuǎn)型。

一、構(gòu)建平等的社會(huì)政策語境

城市化基本上是由城市精英主導(dǎo)并以一種權(quán)威模式通過制度機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性來建構(gòu)，并通過制度化形式的實(shí)踐場(chǎng)域來呈現(xiàn)。當(dāng)農(nóng)民工由鄉(xiāng)村進(jìn)入城市，就意味著進(jìn)入一個(gè)與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文明完全不同的社會(huì)空間形態(tài)，即由傳統(tǒng)社區(qū)進(jìn)入城市社區(qū)，一種空間的文明形態(tài)構(gòu)型與另一種空間的文明形態(tài)構(gòu)型之間的接觸，或同化、融合，或并存，或嵌入，或邊緣化，這是一種空間的秩序和運(yùn)作邏輯。在中國其結(jié)果就是，城市居民和城市管理者利用異類的眼光和判斷標(biāo)準(zhǔn)來表現(xiàn)自身的優(yōu)越性，壟斷性地控制和分配城市資源，以一種根深蒂固的偏見和歧視始終把農(nóng)民工視為沉默的“他者”。

有學(xué)者指出，中國社會(huì)轉(zhuǎn)型是從傳統(tǒng)文明型社會(huì)主義社會(huì)向現(xiàn)代文明型社會(huì)主義社會(huì)的轉(zhuǎn)變。其中重要的特征就包括從功能缺乏分化的同質(zhì)性社會(huì)組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向功能高度分化的異質(zhì)性社會(huì)組織結(jié)構(gòu)；從等級(jí)身份的封閉性社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向平等契約的開放性社會(huì)利益結(jié)構(gòu)；從二元、隔離的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向一元、融通的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。[4]新型的社會(huì)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是平等的、包容的、開放的、異質(zhì)的、融通的，而平等是社會(huì)的基礎(chǔ)。城市化或現(xiàn)代化不僅僅是以生產(chǎn)力發(fā)展水平為標(biāo)志的工業(yè)化，而且是一個(gè)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，更包含了民主政治、開放文化、契約關(guān)系和個(gè)體獨(dú)立等多種社會(huì)文明基本要素相互結(jié)合的整體變遷。因此，當(dāng)前城市社會(huì)精英所謂的現(xiàn)代化意識(shí)形態(tài)不應(yīng)該成為城市化的權(quán)威和標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是中國城市化進(jìn)程中與“現(xiàn)代”相對(duì)應(yīng)的“傳統(tǒng)”的一部分，它是與“農(nóng)村傳統(tǒng)”平等的“城市傳統(tǒng)”?；诖耍瑯?gòu)建平等的城市化進(jìn)程中的社會(huì)政策語境就顯得十分重要。

農(nóng)民工進(jìn)城前在農(nóng)村已經(jīng)完成了基本社會(huì)化過程，他們的思想觀念、思維方式、認(rèn)知方法等已經(jīng)形成。純樸、善良、憨厚、吃苦耐勞等通常是形容他們農(nóng)村生活的形象，而進(jìn)入城市卻成了“土”、“沒文化”、“粗野”、“臟亂”、“自私”。農(nóng)民工的污名化構(gòu)成了城市現(xiàn)代化所表征的空間規(guī)訓(xùn)和話語系統(tǒng)，導(dǎo)致了城市對(duì)農(nóng)民工的隔離與農(nóng)民工的自主封閉，形成農(nóng)民工群體在城市寄寓的空間，以一種有效的文化抵抗方式，體現(xiàn)著鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化的頑強(qiáng)和延續(xù)。盡管鄉(xiāng)土文明中存在的源于血緣、地緣關(guān)系的建構(gòu)性元素以及建立在“熟人社會(huì)”、傳統(tǒng)鄰里社區(qū)的關(guān)系運(yùn)作的元素，在一定程度上阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展和城市化進(jìn)程，但鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的文化邊界和鄉(xiāng)土認(rèn)同中所蘊(yùn)涵的“善良”、“吃苦耐勞”等“本真”，卻仍是現(xiàn)代文明型社會(huì)主義社會(huì)所需要。因此，在中國城市化進(jìn)程中，以“城市傳統(tǒng)”作為權(quán)威和標(biāo)準(zhǔn)是偏頗的，應(yīng)平等對(duì)待“農(nóng)村傳統(tǒng)”和“城市傳統(tǒng)”，構(gòu)建平等的社會(huì)政策語境，以實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的制度化實(shí)踐。

二、推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶安居

（一）戶籍制度改革的反思

近200年內(nèi)全世界都處在城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，不同國家在這個(gè)過程中都會(huì)出現(xiàn)各種問題，但農(nóng)民工問題是中國特有的現(xiàn)象。解決農(nóng)民工問題是中國城市化必須要經(jīng)歷的改革發(fā)展方向。

農(nóng)民工問題的癥結(jié)所在就是二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，而這種城鄉(xiāng)分割是由于戶籍制度以及其衍生制度的安排所造成。農(nóng)民工戶籍問題不僅明顯有失公平正義，同時(shí)也制約了農(nóng)村的發(fā)展，阻礙城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。戶籍制度改革勢(shì)在必行，但是如何改革在學(xué)術(shù)界以及社會(huì)管理者之間存在著分歧。這種分歧大致可以分為三類，一是降低城市落戶門檻；二是逐步以身份證取代戶口簿；三是取消戶口遷移的限制，形成居民戶口簿和公民身份證共同發(fā)揮作用的管理制度。[5]

國務(wù)院已做出了積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城落戶的部署，要求各地根據(jù)實(shí)際情況落實(shí)政策。如“農(nóng)民工在大城市落戶需要符合特定的條件；在中小城市穩(wěn)定就業(yè)三年以上的，并符合其他條件，可以申請(qǐng)落戶；在縣城所在地半年以上穩(wěn)定就業(yè)的就可以申請(qǐng)落戶；”。其目標(biāo)就是要使這些轉(zhuǎn)移人口能夠進(jìn)的來，容得下，能就業(yè)，能創(chuàng)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。然而制度改革的結(jié)果并不令人十分滿意。一方面大城市戶籍改革門檻過高，要求在城鎮(zhèn)購買住房、購買社保、投資以及相應(yīng)行業(yè)的學(xué)歷、文憑、技術(shù)證書等條件，難以淡化戶籍制度的管制功能。另一方面是小城鎮(zhèn)的偽城鎮(zhèn)化。有研究指出，現(xiàn)行戶籍制度造成中國的“偽城鎮(zhèn)化”，或“不完全城市”、“半城市化”。[6]偽城鎮(zhèn)化具體表現(xiàn)為農(nóng)民工戶籍保留原籍，長(zhǎng)期在城市工作和生活，雖然實(shí)現(xiàn)了職業(yè)和地域轉(zhuǎn)移，但沒有實(shí)現(xiàn)身份認(rèn)同，不是真正意義的城鎮(zhèn)市民?？偟膩碚f，戶籍制度改革后的農(nóng)民工戶口向城市落戶步履緩慢，制度改革的效果不太明顯。

農(nóng)民工的遷移是在制度框架內(nèi)的理性行為選擇，戶籍制度改革為農(nóng)民工設(shè)立的高標(biāo)準(zhǔn)門檻，農(nóng)民工不一定愿意為落戶城市而付出達(dá)到這個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的代價(jià)。二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)、有地方推出的“藍(lán)印戶口”、城市生活的高成本等等都弱化農(nóng)民工的城市認(rèn)同，降低農(nóng)民工市民化的意愿，導(dǎo)致了農(nóng)民工“自愿性封閉”的加劇。城鄉(xiāng)戶籍分治背后隱藏的的權(quán)利復(fù)雜，已不是簡(jiǎn)單的取消與保留的問題。

有統(tǒng)計(jì)顯示，目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有 20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等各個(gè)方面，其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標(biāo)準(zhǔn)、交通事故人身損害賠償?shù)?。[7]在當(dāng)前戶籍制度已經(jīng)失去了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下作為特定的社會(huì)控制手段的功能，而正是與戶籍相關(guān)的權(quán)利和利益交織的附加政策仍然使得戶籍制度改革難以推進(jìn)。因此，戶籍制度改革的首要任務(wù)就是要把戶籍與身份認(rèn)同、資源分配等附加權(quán)利剝離。應(yīng)該對(duì)就業(yè)、教育、住房、社會(huì)保障等與戶籍改革相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進(jìn)行一次全面清理，保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才能把戶籍制度改革還原于簡(jiǎn)單的去留問題。

（二）提高農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入

農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)收入是農(nóng)民工在城市落戶安居的首要基礎(chǔ)。沒有較為合理的經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)民工就失去了在城市立足的根本，同時(shí)也會(huì)失去留在城市的動(dòng)力。農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)收入的狀況以及其影響因素是諸多學(xué)者研究的主題。有調(diào)查把農(nóng)民工收入與城鎮(zhèn)職工收入做了比較， 2011年，城鎮(zhèn)在崗職工月平均工資為3538元，而同期農(nóng)民工的月平均工資僅為2049元，僅為前者的58%。如果考慮到農(nóng)民工工作時(shí)間、勞動(dòng)強(qiáng)度、危險(xiǎn)性等因素，其工資水平與城鎮(zhèn)職工的工資水平差距還更大，有專家據(jù)此認(rèn)為，農(nóng)民工收入僅為城鎮(zhèn)職工的30%。[8]有學(xué)者還從農(nóng)民工收入量的問題轉(zhuǎn)到質(zhì)的問題進(jìn)行了探討，他們認(rèn)為，農(nóng)民工收入不僅存在量的低層次性，還存在著不穩(wěn)定性、結(jié)構(gòu)不合理性、高成本性和知識(shí)含量低等質(zhì)的低層次性。[9]

影響農(nóng)民工收入的因素大體可以歸納為以下幾個(gè)方面：一是市場(chǎng)因素。勞動(dòng)力作為一種特殊的商品，當(dāng)社會(huì)供給大于需求時(shí)，價(jià)格就會(huì)下降。雖然勞動(dòng)力市場(chǎng)存在著供大于求與結(jié)構(gòu)性短缺并存現(xiàn)象，但沒有一技之長(zhǎng)，僅依靠體力勞動(dòng)獲得收入農(nóng)民工仍處于供大于求的狀態(tài)，大大影響了農(nóng)民工收入水平。二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制因素。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制造成了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工在報(bào)酬、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)保障的獲得、補(bǔ)貼政策的享受方面存在嚴(yán)重不平等。三是政府收入分配調(diào)控不力因素。市場(chǎng)解決不了的公平問題，需要政府通過金融稅收、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等政策進(jìn)行“調(diào)高、擴(kuò)中、提低”的調(diào)控，然而調(diào)控仍然沒能起到實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)作用。四是農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)因素。農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂率低、工資被任意拖欠、克扣等問題是影響農(nóng)民工收入的重要因素。五是農(nóng)民工組織缺乏因素。農(nóng)民工在城市是絕對(duì)的弱勢(shì)群體，代表農(nóng)民工利益并為之發(fā)聲的組織嚴(yán)重缺乏，造成了農(nóng)民工在與用人單位進(jìn)行談判時(shí)沒有話語權(quán)。

針對(duì)以上幾個(gè)方面的影響因素，我們認(rèn)為從社會(huì)政策角度出發(fā)，應(yīng)由市場(chǎng)解決的交給市場(chǎng)，應(yīng)由制度解決的應(yīng)進(jìn)行制度改革。農(nóng)民工供大于求的狀況會(huì)隨著市場(chǎng)的成熟而得到改變，目前農(nóng)民工工資水平有所上升就得到了證明。如果能夠成功把與戶籍相聯(lián)系的所有附加權(quán)利剝離消除，城市二元結(jié)構(gòu)體制因素的影響也會(huì)隨之消失。收入分配調(diào)控并不是僅針對(duì)于農(nóng)民工收入的，而是對(duì)整個(gè)社會(huì)各階層收入分配的調(diào)控，因此這是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的一個(gè)長(zhǎng)期的政策戰(zhàn)略。應(yīng)該來說現(xiàn)行的農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的政策能夠在很大程度上保護(hù)農(nóng)民工收入，而關(guān)鍵在于制度執(zhí)行力度問題，要對(duì)侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的用人單位或個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)懲，把制度真正落實(shí)到位。同時(shí)要鼓勵(lì)和培育農(nóng)民工自組織的發(fā)展，使得農(nóng)民工能在與用人單位利益博弈中處于平等的地位。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)將健康公平與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)視為一個(gè)焦點(diǎn)。健康公平要求衛(wèi)生事業(yè)回歸公益，而全民醫(yī)保則是醫(yī)療體制改革的突破口。[10]應(yīng)打破城鄉(xiāng)和所有制的界限，建立一個(gè)覆蓋全民的衛(wèi)生醫(yī)療體制。

一些學(xué)者對(duì)農(nóng)民工健康狀況及醫(yī)療、醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了實(shí)證研究。有學(xué)者指出，農(nóng)民工在城市務(wù)工期間大都在提前透支健康，表面狀況還好，但實(shí)際上健康前景堪憂，傳染疾病的比例明顯高于非流動(dòng)人口。同時(shí)，農(nóng)民工發(fā)病率較高，但就診率確較低，表明了農(nóng)民工的健康問題存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。[11]而各地沒有為農(nóng)民工專門開設(shè)的險(xiǎn)種，主要做法是把農(nóng)民工納入城市醫(yī)療保險(xiǎn)體系，或是通過轉(zhuǎn)接納入當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)合，或者開設(shè)農(nóng)民工大病醫(yī)療的臨時(shí)險(xiǎn)種。因此，可以看出醫(yī)療保障制度也是由戶籍制度衍生出來的城鄉(xiāng)二元化制度。

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)狀況、人口結(jié)構(gòu)不同，出現(xiàn)了參保方式、賬戶管理、繳費(fèi)比例等的不同，使得各地農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)政策之間的差異，同時(shí)各地采用不同的醫(yī)療保險(xiǎn)模式而歸屬于不同的醫(yī)療保險(xiǎn)系統(tǒng)。[12]在地方保護(hù)主義的驅(qū)使下，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間無法實(shí)現(xiàn)有效的對(duì)接，農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系流轉(zhuǎn)困難。在農(nóng)民工自身本來就對(duì)健康衛(wèi)生不夠重視的情況下，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民工參保的積極性。解決農(nóng)民工醫(yī)療衛(wèi)生問題的可行辦法就是破除城鄉(xiāng)差異，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系。誠然，這需要政府付出較高的轉(zhuǎn)制成本，但卻能使農(nóng)民工公平享受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

（四）提供均等的教育服務(wù)

教育是基本公共服務(wù)中公益性領(lǐng)域的社會(huì)事業(yè)，具有促進(jìn)個(gè)體發(fā)展的功能，是保障個(gè)人發(fā)展權(quán)所需要的最基本社會(huì)條件的公共服務(wù)。農(nóng)民工群體的存在，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已超越了地域的意義，出現(xiàn)了具有獨(dú)立結(jié)構(gòu)和文化的“漂移的社會(huì)”，[13]在這個(gè)社會(huì)里農(nóng)民工“基本享受不到城市政府提供的公共服務(wù)”。[14]教育服務(wù)也是如此。很多地方政府并沒有把農(nóng)民工的培訓(xùn)當(dāng)作一項(xiàng)基本權(quán)利，同時(shí)在解決農(nóng)民工子女教育問題上的進(jìn)展緩慢。

農(nóng)民工子女教育問題的核心就是平等的受教育權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民工子女的教育現(xiàn)狀表明了我國教育公平的偏差，即：教育機(jī)會(huì)分配起點(diǎn)不公平、過程不公平，以及規(guī)則不公平，這種不公平會(huì)帶來弱勢(shì)地位代際間傳遞的后果。[15]從促進(jìn)農(nóng)民工發(fā)展的角度來看，解決農(nóng)民工及其子女的教育問題，是促進(jìn)農(nóng)民工個(gè)體發(fā)展和代際發(fā)展的重要途徑。

提供基本公共服務(wù)是政府義務(wù)和責(zé)任，政府應(yīng)該通過社會(huì)政策為農(nóng)民工提供均等的教育服務(wù)。顯然，消除戶籍制度，打破城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)，才能從根源上實(shí)現(xiàn)群體間教育權(quán)利和計(jì)劃的平等。[16]國家關(guān)于農(nóng)民工及其子女教育也已出臺(tái)一系列的社會(huì)政策，但是政策的效果仍然難以達(dá)到預(yù)期。其主要原因還是地方保護(hù)主義在阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程。比如一些地方以各種理由拒絕農(nóng)民工子女入學(xué)，建立專門的農(nóng)民工子弟學(xué)校也同樣是不公平的。

提供均等的教育服務(wù)應(yīng)包含以下幾個(gè)內(nèi)容，一是共享人力資源。即享有均等的教師資源。二是共享教學(xué)資源。即享有均等的教學(xué)計(jì)劃、備課活動(dòng)、教案教材、教具課件等。三是共享設(shè)施設(shè)備資源。即享有均等的教室、體育場(chǎng)所、圖書館、實(shí)驗(yàn)室等硬件設(shè)施以及儀器、藏書、數(shù)據(jù)庫等。因此，要實(shí)現(xiàn)均等的教育服務(wù)，就必須要求各教育部門、教育機(jī)構(gòu)嚴(yán)格遵守社會(huì)政策制度，不能以任何借口拒絕的接受農(nóng)民工子女。

（五）關(guān)注農(nóng)民工心理健康

帕克的社會(huì)同化理論認(rèn)為，移民通常都會(huì)經(jīng)歷定居、適應(yīng)與同化三個(gè)階段的生活演變過程，并在這三個(gè)階段的過程中表現(xiàn)不同的心理特征及出現(xiàn)各種心理問題。[17]有調(diào)查顯示，農(nóng)民工心理健康水平低于全國正常人平均水平，農(nóng)民工的心理健康狀況不佳，[18]焦慮、人際敏感、強(qiáng)迫性、抑郁都是農(nóng)民工存在的較多心理問題。王春光認(rèn)為，農(nóng)民工的社會(huì)認(rèn)同一定程度上會(huì)影響其自我認(rèn)同，造成了這一群體的自我封閉、城市歸屬感降低等問題。[19]農(nóng)民工心理健康問題值得關(guān)注。

從社會(huì)學(xué)的視角，幫助農(nóng)民工心理融入是解決農(nóng)民工心理問題的根本途徑。農(nóng)民工心理融入是個(gè)大課題，一些學(xué)者在研究中提到應(yīng)破除二元身份分類法，確定合理的身份認(rèn)同感等建議。除此之外可操作性辦法應(yīng)該包括兩個(gè)主要方面，一是在生活教育等基礎(chǔ)領(lǐng)域，擴(kuò)展農(nóng)民工與城市居民的相互溝通和參與的平臺(tái)，如定期開展鄰里幫扶、文化體育等主題活動(dòng)，將有助于農(nóng)民工對(duì)城市規(guī)則及文化系統(tǒng)的了解。二是針對(duì)農(nóng)民工開展心理健康服務(wù)工作，消除農(nóng)民工心理問題。政府應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)范疇，把以往局限于物質(zhì)幫助的服務(wù)擴(kuò)展到精神、心理服務(wù)領(lǐng)域。加大政府購買服務(wù)力度，依托專業(yè)的心理服務(wù)機(jī)構(gòu)、社工機(jī)構(gòu)，以多元文化、優(yōu)勢(shì)視角等理論指導(dǎo)農(nóng)民工心理健康服務(wù)。

三、正確引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，農(nóng)民工的生活水平有了顯著提高，農(nóng)民工群體正從亦工亦農(nóng)的雙重身份向全職非農(nóng)單一身份轉(zhuǎn)變，由城鄉(xiāng)流動(dòng)向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變，由謀求生存向謀求發(fā)展轉(zhuǎn)變。江立華從農(nóng)民工發(fā)展的角度，提出了“農(nóng)民工轉(zhuǎn)型”[20]的概念。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民工城市化不僅僅指農(nóng)民工對(duì)城市的適應(yīng)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)也是農(nóng)民工城市化的基本內(nèi)容。[21]因此，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型可以從兩個(gè)向度發(fā)展，一是農(nóng)民工市民化，二是返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)成為新型職業(yè)農(nóng)民。農(nóng)民工與家鄉(xiāng)的天然聯(lián)系的內(nèi)在動(dòng)力和城市二元體制的排斥的外界推力，形成了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重要原因和條件。但是由于缺乏科學(xué)的、符合實(shí)際的本土化創(chuàng)業(yè)理論的指導(dǎo)和可以借鑒仿效的經(jīng)驗(yàn)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)還處于摸索階段，存在著更多的不可預(yù)見性風(fēng)險(xiǎn)因素。創(chuàng)業(yè)政策作為一種社會(huì)制度具有天然的行為導(dǎo)向功能，創(chuàng)業(yè)政策的設(shè)置和實(shí)施為返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)提供行為模式，引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)過程中遵循創(chuàng)業(yè)規(guī)范，促進(jìn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工在實(shí)踐中借助政策支持、發(fā)揮自身創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)成功創(chuàng)業(yè)。因此，政策因素是影響返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的根本性結(jié)構(gòu)因素。

（一）金融支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金短缺問題是地方政府的首要任務(wù)。當(dāng)前農(nóng)村金融體系不健全，農(nóng)民工對(duì)金融政策的了解不足，金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)的溝通合作還比較少，加之信貸品種不多、利率偏高、手續(xù)繁瑣、財(cái)產(chǎn)擔(dān)保嚴(yán)格等問題，[22]導(dǎo)致了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金來源渠道不暢，創(chuàng)業(yè)初始資金以自我儲(chǔ)蓄積累投入為主，難以滿足農(nóng)民工返鄉(xiāng)的創(chuàng)業(yè)需求。應(yīng)從社會(huì)政策的視角，拓寬農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資渠道。

一是要充分利用當(dāng)前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供多方位的融資服務(wù)。農(nóng)村信用社、農(nóng)村郵政儲(chǔ)蓄銀行以及商業(yè)銀行在農(nóng)村的分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)通過宣傳金融政策，增強(qiáng)農(nóng)民工金融知識(shí)水平，加強(qiáng)與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的溝通，主動(dòng)為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)做好金融顧問；通過綠色通道，簡(jiǎn)化程序，適當(dāng)擴(kuò)大基層金融機(jī)構(gòu)的貸款審批權(quán)；通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品，從農(nóng)民工實(shí)際出發(fā)及時(shí)開發(fā)“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款”新產(chǎn)品，切實(shí)解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金短缺問題。

二是政府應(yīng)把農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的資金列入專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)建立民間社會(huì)化金融組織，發(fā)展民間借貸資本，[23]以便集中社會(huì)閑置的資金，多渠道籌集創(chuàng)業(yè)資金。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)民間社會(huì)化金融組織的規(guī)范與管理。

三是減低農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。建立由地方政府提供信貸擔(dān)保的擔(dān)?；?，解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中的信貸融資問題。同時(shí)，通過建立以國家補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)投資咨詢和決策服務(wù)，使農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)得到有效的控制。從而構(gòu)建一個(gè)以農(nóng)民工自有資金為基礎(chǔ)，以返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基金為主體，小額擔(dān)保貸款和民間融資為輔助渠道、以返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金及投資保險(xiǎn)體系來保駕護(hù)航的金融支持體系。

（二）技術(shù)支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功的關(guān)鍵還在于自身素質(zhì)的提高。目前，大多數(shù)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)仍屬于生存推動(dòng)型創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)成為新型職業(yè)農(nóng)民普遍存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力缺乏、技術(shù)力量薄弱等問題，建立、健全對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民的技術(shù)服務(wù)渠道非常重要。

首先需要政府整合技術(shù)資源，具體包括勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)和教育等行政部門，以涉農(nóng)高校為依托，以創(chuàng)業(yè)專家為主導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)成功人士共同形成個(gè)性化創(chuàng)業(yè)教育、指導(dǎo)體系。針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，邀請(qǐng)相關(guān)的專家學(xué)者、企業(yè)成功人士，特別是職業(yè)農(nóng)民典型定期搞專題講座或?qū)ｎ}報(bào)告，宣傳國家支持與扶助農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，幫助他們了解市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)態(tài)和消費(fèi)需求，傳授先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理理念，解決他們生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中碰到的實(shí)質(zhì)性問題，為他們提供政策和法律咨詢服務(wù)，真正為這些經(jīng)濟(jì)實(shí)體的發(fā)展與做大做強(qiáng)出計(jì)獻(xiàn)策。

二是政府鼓勵(lì)企業(yè)、社團(tuán)、個(gè)人興辦各類創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。秉承“一地一品”的理念，以政府購買服務(wù)的方式，根據(jù)不同地域特點(diǎn)舉辦如特色種植養(yǎng)殖戶的培訓(xùn)，特色小吃培訓(xùn)、民間傳統(tǒng)技藝培訓(xùn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承培訓(xùn)等活動(dòng)。對(duì)參加培訓(xùn)的農(nóng)民工給予政府培訓(xùn)補(bǔ)貼等。

三是創(chuàng)新農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“導(dǎo)師制度”。通過與創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)老師對(duì)接的方式，能夠?qū)r(nóng)民工在創(chuàng)業(yè)過程出現(xiàn)的問題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)并解決，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制。另外，通過農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“導(dǎo)師制度”，能夠?yàn)檗r(nóng)民工提供諸如財(cái)務(wù)等管理咨詢、創(chuàng)業(yè)方案設(shè)計(jì)、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、創(chuàng)業(yè)技術(shù)改造升級(jí)以及員工管理和培訓(xùn)等提供“一條龍”服務(wù)，在很大程度上提升農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成功率。

（三）營(yíng)造農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境

良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)成為新型職業(yè)農(nóng)民至關(guān)重要，地方政府要?jiǎng)?chuàng)設(shè)良好的創(chuàng)業(yè)條件和服務(wù)環(huán)境，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的引吸力，保證農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成功率。

首先，地方政府自身要從“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)都是要?jiǎng)?chuàng)辦規(guī)模企業(yè)”這個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)的泥潭中解脫出來，要認(rèn)識(shí)到大多數(shù)新型職業(yè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)主要還是小微企業(yè)、個(gè)體企業(yè)，是技術(shù)含量不高的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。政府需要從實(shí)際出發(fā)，消除對(duì)農(nóng)民工小微企業(yè)的招商歧視與偏見，制定相應(yīng)的社會(huì)政策。

二是地方政府尤其是縣政府層面應(yīng)明確在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)事務(wù)中支持服務(wù)的牽頭部門、主辦部門和協(xié)辦部門，厘清責(zé)任，使農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有地可詢。

三是場(chǎng)地問題。創(chuàng)辦企業(yè)的場(chǎng)地是創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵之一，而政府當(dāng)前的用地制度也是相當(dāng)嚴(yán)格，同時(shí)也涉及到諸多的較為復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)。如果沒有靈活多樣的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地使用制度，農(nóng)民工在社會(huì)資本相對(duì)缺乏的情況下，創(chuàng)業(yè)較難以順利啟動(dòng)。

四是基礎(chǔ)設(shè)施問題。農(nóng)民工多的地區(qū)，一般都存在交通不發(fā)達(dá)，水、電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上企業(yè)發(fā)展需要的問題。惡劣的基礎(chǔ)條件，直接拉高交通運(yùn)輸成本、拉長(zhǎng)產(chǎn)品交易周期，增加了企業(yè)投資附加成本，降低了企業(yè)的利潤(rùn)空間和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，通過社會(huì)政策建構(gòu)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境也非常重要。積極創(chuàng)建返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園等舉措是解決基礎(chǔ)環(huán)境最有效的辦法。

五是搭建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)信息平臺(tái)。不會(huì)和不能善用信息是農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)存在的普遍問題。地方政府不僅應(yīng)組織搭建公益性的信息發(fā)布平臺(tái)如在當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)開辟創(chuàng)業(yè)頻道、建立為新型職業(yè)農(nóng)民提供服務(wù)資訊的專門網(wǎng)站等，還要長(zhǎng)期組織對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行信息獲取及使用能力的培養(yǎng)，并為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供全方位咨詢服務(wù)，使新型職業(yè)農(nóng)民熟知國家支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)在勞動(dòng)保障、財(cái)政、工商、稅收、場(chǎng)地等各項(xiàng)優(yōu)惠政策，了解與創(chuàng)業(yè)有關(guān)的市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)營(yíng)策略，了解最新的市場(chǎng)信息、技術(shù)信息、人才信息等。

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