安 萌 陳學(xué)武 祝 燁 夏 雪

1. 東南大學(xué)，城市智能交通江蘇省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南京 210096

2. 東南大學(xué)，現(xiàn)代城市交通技術(shù)江蘇高校協(xié)同創(chuàng)新中心，南京210096

3. 重慶市市政設(shè)計(jì)研究院，南京 400020

0 引 言

1995年中國(guó)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)發(fā)布的《北京宣言》中已經(jīng)明確提出“制定發(fā)展大容量公共交通的戰(zhàn)略”和“改革公共交通管理運(yùn)營(yíng)”兩項(xiàng)關(guān)于公共交通的行動(dòng)任務(wù)[1]，“公交優(yōu)先”的理念雛形已經(jīng)產(chǎn)生。2004年建設(shè)部發(fā)起《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》（建城[2004]38號(hào)）[2]，正式將“公交優(yōu)先”提升為一項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過十年的發(fā)展完善，“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略成效顯著，城市公共交通系統(tǒng)越來越受到重視，而且人們對(duì)公共交通的認(rèn)識(shí)也不再簡(jiǎn)單的停留在一種單純的交通方式，而是越來越注重公共交通對(duì)城市發(fā)展形態(tài)、用地、環(huán)境等方面的影響。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加速和公共優(yōu)先發(fā)展政策的強(qiáng)力推動(dòng)，“公交都市”作為一項(xiàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。交通運(yùn)輸部在《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中提出在“十二五”期間開展“公交都市”建設(shè)示范工程，選擇30個(gè)城市實(shí)施“公交都市”建設(shè)示范工程。2011年，交通運(yùn)輸部下發(fā)《關(guān)于開展公交都市建設(shè)示范工程有關(guān)事項(xiàng)的通知》（交運(yùn)發(fā)〔2011〕635號(hào)）[3]，正式啟動(dòng)“公交都市”創(chuàng)建工程。

“公交都市”作為一項(xiàng)探索性的重要舉措，剛剛處于起步階段,尚缺乏系統(tǒng)、深入的理論總結(jié)和思考[4]。甚至有的城市在建設(shè)“公交都市”時(shí)，完全照搬“公交優(yōu)先”發(fā)展的成果和策略?？梢?，對(duì)“公交優(yōu)先”和“公交都市”的理解仍存在誤區(qū)。

本文認(rèn)為，“公交優(yōu)先”和“公交都市”無論是宏觀戰(zhàn)略還是微觀實(shí)施措施都既有聯(lián)系也有區(qū)別。宏觀上兩者都是針對(duì)大力發(fā)展公共交通而提出的指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略舉措?！肮粌?yōu)先”目標(biāo)是希望能夠促使居民出行從其他方式轉(zhuǎn)向公共交通，提高公共交通的競(jìng)爭(zhēng)力；“公交都市”同樣也是希望能夠構(gòu)建以公共交通為主導(dǎo)的城市交通體系。微觀上兩者都需要針對(duì)公共交通發(fā)展提出的改進(jìn)措施和技術(shù)改造等手段。但是兩者同樣也存在明顯的差異性，宏觀上“公交優(yōu)先”以公共交通的發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，切實(shí)研究如何提升和優(yōu)先發(fā)展公共交通為目的；而“公交都市”的出發(fā)角度更高一層，是以城市交通體系的系統(tǒng)構(gòu)建為出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)，不只針對(duì)如何優(yōu)先發(fā)展公共交通為導(dǎo)向，而是建立以如何實(shí)現(xiàn)城市與公共交通相協(xié)調(diào)的城市狀態(tài)為目標(biāo)，這樣在微觀上兩者應(yīng)采取的措施也不盡相同。因此，區(qū)分公交優(yōu)先和公交都市的差異性對(duì)發(fā)展公共交通的實(shí)踐活動(dòng)具有重要意義。

1 概念回顧

“公交優(yōu)先”的概念最早是由法國(guó)在 20世紀(jì) 60年代提出的[5]。第二次世界大戰(zhàn)后，為了迎合汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，法國(guó)政府啟動(dòng)了鼓勵(lì)私人交通發(fā)展的政策，私人汽車急劇發(fā)展。到70年代初，城市交通幾近癱瘓，這種情況下，政府才發(fā)覺公共交通的重要性和迫切性，“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。如今，巴黎公共交通四通八達(dá)，公交專用道隨處可見，甚至兩條車道的道路也設(shè)會(huì)專設(shè)公交專用道，使公交車享受“特權(quán)”，公交車運(yùn)行速度提高了20%至30%。隨著“公交優(yōu)先”理念的盛行，以及許多歐美國(guó)家的廣泛推廣，經(jīng)過多個(gè)國(guó)家城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：這一高效的交通方式對(duì)于節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等都具有積極的作用，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速、健康和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

早期，我國(guó)的學(xué)者和專家也曾提出過應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展公共交通，不過沒有得到重視。公交優(yōu)先戰(zhàn)略在我國(guó)正式興起于2004年《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》的發(fā)布。隨后，各個(gè)城市都加大對(duì)發(fā)展公共交通的力度，不論是從公交專用道規(guī)劃建設(shè)、公交信號(hào)優(yōu)先、公交車輛更新、公交體質(zhì)改革等方面都做出了一定的成績(jī)。

“公交都市”最早用于羅伯特﹒瑟夫洛的著作“公交都市”一書，書中定義：“一個(gè)城市能夠稱為公交都市，是它的公共交通服務(wù)與城市形態(tài)相互配合默契可以有效發(fā)揮公交優(yōu)勢(shì)；一個(gè)功能卓著和可持續(xù)的公交都市并不等同于一個(gè)公共交通在很大程度上取代小汽車，或者甚至承擔(dān)了大多數(shù)機(jī)動(dòng)化出行的地區(qū)，而是代表一種城市形態(tài)和機(jī)動(dòng)化環(huán)境，那里的公共交通是比目前在許多工業(yè)化國(guó)家里存在的更加值得尊敬的，一種能有效替代小汽車出行的交通方式”[6]。書中結(jié)合國(guó)際上成功的“公交都市”城市的經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展歷程，將“公交都市”劃分為四個(gè)類型：“具有適應(yīng)能力的城市(Adaptive Cities)、具有適應(yīng)能力的公共交通(Adaptive Transit)、強(qiáng)中心城市(Strong-Core Cities)、混合型的城市和公共交通(Hybrids: Adaptive Cities and Adaptive Transit)?！?/p>

“公交都市”的概念在我國(guó)出現(xiàn)是在“十二五”發(fā)展規(guī)劃中提及的“公交都市”建設(shè)示范工程，交通運(yùn)輸部并于2011年正式下發(fā)文件，啟動(dòng)“公交都市”創(chuàng)建工程[7]。

2 差異性研究

2.1 內(nèi)涵意義的差異性

從我國(guó)“公交優(yōu)先”的發(fā)展進(jìn)程來看，“公交優(yōu)先”內(nèi)涵狹義上可以簡(jiǎn)單理解為在交通工程范圍內(nèi)，采用交通管理與控制手段和道路工程措施，使城市居民出行以大容量、低能耗的公共交通系統(tǒng)為主，包括公交車和軌道交通，其他個(gè)體交通工具為輔[7]。而廣義的“公交優(yōu)先”內(nèi)涵不僅體現(xiàn)在“路權(quán)”使用上對(duì)公交的優(yōu)先，更是包含有利于公共交通優(yōu)先發(fā)展的所有政策和措施，包括在規(guī)劃、工程、財(cái)稅、經(jīng)濟(jì)政策上的優(yōu)先。“公交優(yōu)先”內(nèi)涵可以分三個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)：是指政府部門在發(fā)展戰(zhàn)略和政策上確立公共交通優(yōu)先發(fā)展的地位；在規(guī)劃上確立公共交通設(shè)施優(yōu)先安排的順序；在資金投入、財(cái)政稅收上確立公共交通的經(jīng)濟(jì)傾向。

“公交都市”直接著眼于城市形態(tài)和交通體系的協(xié)調(diào)關(guān)系，其核心和關(guān)鍵的要素就是妥善處理好人、交通、土地三者的關(guān)系，只有當(dāng)公共交通與城市空間及土地利用、道路路網(wǎng)系統(tǒng)之間充分協(xié)調(diào)，才能形成有機(jī)、高效、健康、宜人的城市布局與人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)交通與城市、經(jīng)濟(jì)、生活的和諧共生[8]?！肮欢际小钡暮诵膬?nèi)涵不僅僅要體現(xiàn)在構(gòu)建以優(yōu)質(zhì)公共交通為主導(dǎo)的城市交通體系，更應(yīng)該涵蓋以公交為導(dǎo)向的城市空間形態(tài)布局以及以公交為引導(dǎo)的城市土地利用開發(fā)模式。

可以看出，“公交都市”內(nèi)涵上要比“公交優(yōu)先”的視角更大、角度更高?！肮粌?yōu)先”的內(nèi)涵聚焦于公共交通方式的主導(dǎo)作用，而“公交都市”的內(nèi)涵不僅涵蓋了優(yōu)先發(fā)展公共交通，更聚焦于城市與交通的系統(tǒng)性和協(xié)同性。

2.2 策略措施的差異性

“公交優(yōu)先”在我國(guó)實(shí)施的技術(shù)策略主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)上對(duì)公共交通的扶持，即在財(cái)政、稅收政策等方面對(duì)公共交通傾斜，或者直接給予政府補(bǔ)貼；二是在道路使用上對(duì)公共交通的優(yōu)先，如公交專用道的開辟、公交信號(hào)燈優(yōu)先；三是在交通管理上對(duì)公共交通的優(yōu)先，如高峰時(shí)對(duì)公交的優(yōu)先通行，或者從另一方面對(duì)小汽車的限制管理，不論是限行還是限購(gòu)還是擁堵收費(fèi)，都是從側(cè)面對(duì)公共交通的支持[9]。

“公交都市”在我國(guó)還處于探索時(shí)期，許多城市對(duì)“公交都市”的構(gòu)建策略重新回到了“公交優(yōu)先”的方法上，因此有必要溯源“公交都市”的初衷。羅伯特·瑟夫洛在《公交都市》中表述“公交都市是一個(gè)公共交通與城市發(fā)展形態(tài)和諧共存、在發(fā)展過程中不斷相互支持和促進(jìn)的城市狀態(tài)”。要形成這種狀態(tài)需要經(jīng)歷循序漸進(jìn)的良性發(fā)展過程，通常按照兩種模式著手規(guī)劃建設(shè)：一種是通過調(diào)整用地模式創(chuàng)造有利于發(fā)展公共交通的環(huán)境，如形成明顯的公交走廊，在走廊內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展公共交通；另一方面則是調(diào)整公共交通的服務(wù)和技術(shù)，以更好的適應(yīng)城市發(fā)展?！肮欢际小钡募夹g(shù)策略不只著眼于如何改進(jìn)“公共交通”，而且也努力尋求如何構(gòu)建城市與公共交通的和諧。

因此，“公交都市”在技術(shù)策略上要比“公交優(yōu)先”關(guān)注和思考的更多?！肮粌?yōu)先”是為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展公共交通，而提出的針對(duì)公共交通發(fā)展的措施；“公交都市”是為了形成公共交通與城市形態(tài)和諧共存的城市狀態(tài)，而提出的從城市規(guī)劃、空間規(guī)劃、公交規(guī)劃、公交改革等方面的策略。

2.3 考核指標(biāo)的差異性

建設(shè)部在2004年針對(duì)《公交優(yōu)先》提出：爭(zhēng)取用5年左右的時(shí)間，基本確立公共交通在城市交通中主體地位的總體目標(biāo)。關(guān)鍵考核指標(biāo)如下：

（1）公共汽電車平均運(yùn)營(yíng)速度達(dá)到20km/h以上，準(zhǔn)點(diǎn)率達(dá)到90%以上；

（2）站點(diǎn)覆蓋率按300 m半徑計(jì)算，建成區(qū)大于50%，中心城區(qū)大于70%；

（3）特大城市建成區(qū)任意兩點(diǎn)間公共交通可達(dá)時(shí)間不超過50 min，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達(dá)到30%以上；

（4）大中城市建成區(qū)任意兩點(diǎn)間公共交通可達(dá)時(shí)間不超過30min，城市公共交通在城市交通總出行中的比重在20%以上[3]。

在此總指標(biāo)下，各城市主要是通過公交分擔(dān)率、公交車萬人擁有標(biāo)臺(tái)、公交線網(wǎng)密度、線網(wǎng)重復(fù)系數(shù)、平均運(yùn)營(yíng)速度等方面的指標(biāo)考核“公交優(yōu)先”發(fā)展的實(shí)施效果。

在“公交都市”申報(bào)的背景下，交通運(yùn)輸部于2013年發(fā)布《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》（以下簡(jiǎn)稱為《體系》）[10]，提出了20個(gè)考核指標(biāo)、10個(gè)參考指標(biāo)和3個(gè)特色指標(biāo)（其中，特色指標(biāo)結(jié)合城市自身特點(diǎn)，自主創(chuàng)新，不做規(guī)定）。將20個(gè)考核指標(biāo)按照作用主體不同可以分為規(guī)劃實(shí)施、運(yùn)營(yíng)管理和用戶服務(wù)三個(gè)層次。其中，規(guī)劃實(shí)施層級(jí)包括3個(gè)屬性17個(gè)指標(biāo)，涉及規(guī)劃、實(shí)施和土地利用。運(yùn)營(yíng)管理層次包括6個(gè)屬性9個(gè)指標(biāo)，涉及運(yùn)營(yíng)、管理、安全性、車輛狀態(tài)、制度設(shè)計(jì)和智能化。用戶服務(wù)層次包括4個(gè)屬性4個(gè)指標(biāo)，涉及可靠性、速度、擁擠度和滿意度。

在“公交都市”的20個(gè)考核指標(biāo)中，排序前3位的依次為公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率、公共汽電車線路網(wǎng)比率和公共交通站點(diǎn)500 m覆蓋率；10個(gè)參考指標(biāo)排序前 3位的依次為公共交通出行分擔(dān)率（不含步行）、公共交通人均日出行次數(shù)和公共汽電車線路網(wǎng)密度。可以看出，在考核指標(biāo)上“公交都市”與“公交優(yōu)先”有部分相同的考核指標(biāo)，這也符合兩者都是以公共交通發(fā)展為共同載體的初衷，但是“公交都市”在規(guī)劃實(shí)施層面增加了對(duì)公共交通與城市形態(tài)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的考核，不是單一的只針對(duì)公共交通發(fā)展情況的考核。

2.4 戰(zhàn)略目標(biāo)的差異性

“公交優(yōu)先”和“公交都市”都是以“公共交通”作為載體而形成的發(fā)展戰(zhàn)略，但兩者最終想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和宗旨是有差異的?！肮粌?yōu)先”最終目標(biāo)還是落點(diǎn)于公共交通發(fā)展，旨在形成以公交為主導(dǎo)的公共交通系統(tǒng)，最大作用的發(fā)揮公共交通在城市交通中的主導(dǎo)作用。通過“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略希望政府部門在綜合交通政策上要確立公交優(yōu)先發(fā)展的地位，并在政策上給予支持(包括經(jīng)濟(jì)扶持)；在城市規(guī)劃、建設(shè)上，應(yīng)優(yōu)先落實(shí)公共交通設(shè)施用地；在交通資源的使用與管理上，確保優(yōu)先分配公共交通資源。這些戰(zhàn)略目標(biāo)具體體現(xiàn)還是圍繞公共交通的發(fā)展作為中心，提升公共交通競(jìng)爭(zhēng)力，而對(duì)公共交通與城市布局、城市用地模式之間的聯(lián)系，未能做出戰(zhàn)略部署。

“公交都市”的戰(zhàn)略目標(biāo)是要形成一種城市狀態(tài)，是公共交通、城市空間形態(tài)、城市土地利用模式等城市要素和諧發(fā)展的一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)?！肮欢际小钡膽?zhàn)略目標(biāo)宗旨最終落點(diǎn)于城市發(fā)展，不僅要實(shí)現(xiàn)公共交通在城市交通系統(tǒng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，更要實(shí)現(xiàn)公共交通主動(dòng)引領(lǐng)支撐城市的協(xié)同發(fā)展。

3 總 結(jié)

在明確“公交優(yōu)先”和“公交都市”概念的基礎(chǔ)上，本文從內(nèi)涵、技術(shù)策略、考核指標(biāo)、最終目標(biāo)四個(gè)方面比較了兩者的差異性。本文的分析表明：①“公交都市”不是簡(jiǎn)單的等同于“公交優(yōu)先”，我國(guó)有些城市在構(gòu)建“公交都市”的過程中，照搬照套既有的“公交優(yōu)先”措施是欠妥當(dāng)?shù)?。②“公交都市”是更高層次的?zhàn)略部署，“公交優(yōu)先”是以優(yōu)化公共交通自身結(jié)構(gòu)、提升公共交通相對(duì)于其他交通方式的競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，而“公交都市”是要形成一個(gè)公共交通與城市發(fā)展形態(tài)和諧共存，在發(fā)展過程中不斷相互支持和促進(jìn)的城市狀態(tài)。通過深刻了解“公交都市”與“公交優(yōu)先”的差異性，為正確建設(shè)“公交都市”提供理論指導(dǎo)。

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[2] 關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見（建城[2004]38號(hào)）[EB/OL].[2014-1-28].

[3] 交通運(yùn)輸部關(guān)于《公交都市建設(shè)示范工程簡(jiǎn)介》[EB/OL].[2015-2-3].

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