張 鋒

（山東師范大學 法學院，山東濟南 250014）

我國公民個人提起環(huán)境公益訴訟的法律制度構建

張 鋒

（山東師范大學 法學院，山東濟南 250014）

作為環(huán)境公共利益損害的直接感受者，公民個人提起環(huán)境公益訴訟保護環(huán)境公共利益應是其參與環(huán)境保護的重要途徑和應有之義。公民個人提起環(huán)境公益訴訟既有理論支撐，也有國內外司法實踐探路。另外，賦予公民個人環(huán)境公益訴訟起訴資格也具有完善公眾參與制度和信息公開制度等現(xiàn)實意義。然而，公民承擔環(huán)境公益訴訟起訴主體角色面臨較多內外部困境，因此，要充分發(fā)揮公民個人環(huán)境公益訴訟起訴資格的作用，就要遵循實體立法與程序設計雙管齊下的制度構建途徑，構建公眾環(huán)境參與制度的環(huán)境權基礎，完善訴訟激勵機制和濫訴防治機制并合理運用舉證責任倒置規(guī)則。

環(huán)境公益訴訟；起訴資格；制度構建

2014年新《環(huán)境保護法》以及最高人民法院發(fā)布的《審理環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》先后明確了環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟的起訴資格。作為私權利救濟主體，環(huán)保社會組織一直被視為公民個人環(huán)境維權的強有力支持者。在環(huán)境污染與破壞問題日益頻發(fā)和嚴峻的形勢下，賦予公民個人環(huán)境公益訴訟起訴資格能夠緩解環(huán)保社會組織訴訟壓力，并能更有效地推動我國的環(huán)境保護事業(yè)。

一、公民個人提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎

針對當前環(huán)境問題的嚴重性與解決其的現(xiàn)實緊迫性，社會各界期盼公民個人提起環(huán)境公益訴訟制度盡快建立并付諸實踐。環(huán)境權、訴權擴張等理論的進一步發(fā)展為我國公益訴訟主體研究提供了理論依據，公民作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體也就具備了相應的理論基礎和可行性。

（一）環(huán)境權理論

從20世紀60年代起，隨著環(huán)境問題和資源危機的不斷加重以及環(huán)保運動的不斷興起，人類的生命健康與經濟社會的發(fā)展開始受到嚴重威脅，人們開始審視舊的權利觀并謀求新的權利主張，環(huán)境權作為一種為適應協(xié)調人類環(huán)境利益和人權發(fā)展需要的新型權利應運而生。目前，國際社會上已經有許多國家將環(huán)境權以憲法或環(huán)境保護基本法的形式將其作為一項基本人權加以規(guī)定，我國也有許多學者積極主張環(huán)境權入憲。

綜合分析環(huán)境權的產生及發(fā)展歷程，環(huán)境權兼有公權與私權之屬性。在公權角度上，環(huán)境權首先強調其以公眾的參與權、請求權等程序性權利為基礎，也即要求社會公眾積極參與到環(huán)境基本法律和政策的制定過程中，當國家行政機關做出的具體行政行為侵害了環(huán)境法律基本原則或社會公共環(huán)境利益時，公眾即有權提起環(huán)境公益訴訟，請求行政機關為或不為該項行為，但是，只強調環(huán)境權的公權性質，尚不足以達到保護環(huán)境之目的。在私權角度上，環(huán)境權作為公眾參與環(huán)境保護的實體性權利，在環(huán)境立法、司法及執(zhí)法角度已經被國際社會廣泛探索和嘗試，多個國家已經逐步構建起吸收社會公眾作為環(huán)境權主體的法律制度。呂忠梅教授認為，基于私權意義上的環(huán)境權，一旦存在污染環(huán)境的行為，任何人皆可自行提起環(huán)境訴訟，畢竟，程序性的環(huán)境訴權是實體性環(huán)境權得以實現(xiàn)的最完善的制度保障。*參見鄭莉：《環(huán)境公益訴訟社會公眾參與合理性探析》，載《理論與改革》2012年第5期。相對應而言，環(huán)境權的主張和保護在傳統(tǒng)的法律制度中很難找到可靠依據，而環(huán)境公益訴訟制度的建立和健全則為其提供了一種司法救濟途徑。蔡守秋教授認為，基于環(huán)境權的概念，與環(huán)境污染和生態(tài)破壞有關的一切單位和個人（或一切自然人、法人和組織）都可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，都可以提起環(huán)境公益訴訟。*蔡守秋：《從環(huán)境權利到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學》2013年第6期。

（二）訴權擴張理論

訴權是司法審判得以啟動的重要前提，如果公益訴權缺失，公民就喪失了為保護環(huán)境公共利益而尋求司法救濟的途徑和手段。*參見顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第86頁。傳統(tǒng)意義上的訴權理論認為訴權是實體權利人所享有的權利，如果起訴主體對該權益并不存在直接利害關系，那么對該權益的保護也就缺乏可訴性。環(huán)境污染事件通常情況下表面上看并非直接損害公民個人身體健康和財產性利益，而是環(huán)境公共利益，但是基于環(huán)境污染的廣泛性、長期性和潛伏性特點，在此環(huán)境中的公民也終將成為環(huán)境污染事件的最終受害者。如若一味強調因其不具備直接利害關系這一原告資格障礙，環(huán)境公共利益保護將淪為一紙空談。

隨著環(huán)境污染日趨嚴重、環(huán)境公共利益頻頻遭到損害，傳統(tǒng)的訴權理論的局限性愈發(fā)顯現(xiàn)。而新的訴權理論則是對傳統(tǒng)訴權理論的進一步擴張，它強調訴權是作為以程序法為基礎而產生的獨立的訴訟權利，只要起訴人所提起的訴能夠支撐其所主張之利益，訴權便實際存在，這也就突破了“以實體權利享有為基礎”的傳統(tǒng)訴權理論，適當擴大了原告資格范圍，為基于環(huán)境公共利益而提起的公益訴訟成為可能。此外，基于天賦人權這一基礎理論，公民的權利與生俱來，國家的公權力的產生是公民權利的集體讓渡的結果，當環(huán)境公益遭到損害進而存在損害公民個人合法權益之虞，國家公權力機關則須賦予公民以公益訴權提起環(huán)境公益訴訟。

（三）程序當事人理論

在傳統(tǒng)當事人理論中，當事人的實體權利標準是確定該當事人適格與否的主流觀點，但是，隨著現(xiàn)代法學發(fā)展進程中實體法與程序法的進一步分離，這一實體法標準對于判斷程序法上當事人是否適格已不宜適用。在實體法與程序法并重的發(fā)展趨勢下，只要起訴主體以自己的名義起訴并且應訴，無論其主張保護的利益是否與其有直接利害關系、該利益能否得到法律的承認皆在所不問。*參見肖建華：《尋求獨立的訴訟主體地位——當事人概念的再認識》，載《現(xiàn)代法學》2000年第2期。程序當事人理論適時產生，有利于實體法與程序法之間的有效銜接。筆者認為，程序當事人理論這一在訴狀中表明起訴主體為當事人的權利，與實體法基本無關，應界定成為一種獨立的程序性權利，用以確保訴訟主體的訴權得以實現(xiàn)。在具體的環(huán)境公益訴訟實踐中，因為缺乏現(xiàn)行法律依據，法院一般直接適用當事人適格標準來審查該案件，導致該案件因原告與之不具有直接利害關系而不被受理的結果，這就使得公共利益的保護陷入尷尬局面。因此，筆者贊同在公益訴訟中適用程序當事人理論，以彌補傳統(tǒng)當事人理論的不足。

二、公民個人提起環(huán)境公益訴訟的效能分析

公民個人提起環(huán)境公益訴訟是其參與環(huán)境保護的重要途徑。公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的完善與公眾參與、信息公開制度的健全完善是互相推動、補充的，最終能夠實現(xiàn)環(huán)境公權力與環(huán)境公權利的合理配置。

（一）公眾參與與信息公開制度的充分表達

公民享有環(huán)境公益訴訟起訴資格是由于其作為環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者，為保護環(huán)境公共利益與公民個人利益提起訴訟救濟之應有資格。公眾參與是我國環(huán)境法的基本原則之一，而公民提起環(huán)境公益訴訟可以視為公眾參與環(huán)境公益保護的積極舉措。新《環(huán)境保護法》設信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了公眾參與在環(huán)境保護中的重要性?？疾飙h(huán)境公眾參與法律制度，不僅應分析其規(guī)則的健全與否，更應關注保障其有效運行的法律制度。*參見黃云：《我國環(huán)境領域公眾參與之法律探析》，載《政治與法律》2011年第10期。我國目前關于公眾參與的立法規(guī)定較為原則化，環(huán)境公眾參與的制度設計也基本處于空白狀態(tài)。究其原因主要還是公民參與環(huán)境保護的意識淡薄、力量弱小，使得公民環(huán)境參與權力被漠視。公民提起環(huán)境公益訴訟制度既可以彌補公眾參與制度設計上的空白，也可以作為公眾參與權利救濟的有效途徑。

公民提起環(huán)境公益訴訟常面臨著由于信息獲取渠道不暢通導致的舉證難等問題。雖然我國環(huán)境污染等侵權案件適用舉證責任倒置原則，但原告仍需對損害事實與損害結果之間存在的因果關系負有舉證責任。我國立法對信息公開制度的規(guī)定較為完善，為公眾參與環(huán)境保護，提起環(huán)境公益訴訟奠定了一個良好的基礎。因此，公眾參與、信息公開制度與公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的立法確定互為制度支撐和救濟保障，公民提起環(huán)境公益訴訟是對二者的充分表達。

（二）環(huán)境公權力與環(huán)境公權利的合理配置

公民提起環(huán)境公益訴訟的制度設計初衷是發(fā)揮公民在開發(fā)、利用、保護生態(tài)環(huán)境與自然資源過程中的積極作用，保護環(huán)境公共利益。因此，公民享有環(huán)境公益訴訟起訴資格是環(huán)境公權利的必然要求和救濟渠道。目前學界有不少學者認為政府是環(huán)境資源短缺、生態(tài)環(huán)境破壞等環(huán)境公益損害現(xiàn)象的罪魁禍首，這種說法未免有失偏頗，卻也無可厚非。因為就目前我國環(huán)境領域的保護及調整措施而言，主要依靠現(xiàn)有的環(huán)境資源法律體系的規(guī)制以及政府的政策調控和推動。我國政府職能機構是人民利益的保護者和人民意志的執(zhí)行者，因此也是保護公民環(huán)境公共利益的責任承擔者。但實踐中或因其自身的人力物力等客觀因素制約，導致行政資源與司法資源的對接盲區(qū)越來越大，或因“地方保護主義”等主觀因素使得政治利益、經濟利益凌駕于環(huán)境公共利益之上，導致政府在環(huán)境保護與資源開發(fā)中不作為或亂作為，對于公民提起環(huán)境公益訴訟保護環(huán)境公共利益是一種被動推進，而環(huán)境公益訴訟可以最大限度地調動各種社會力量維護環(huán)境公益和公民權,彌補政府在維護環(huán)境公益和公民環(huán)境權方面的不足。*參見王樹義、羅吉：《論我國環(huán)境公益訴訟制度的構建——結合〈環(huán)境保護法〉修改的思考》，載《清華法治論衡》2012年第2期。

我國現(xiàn)行環(huán)境保護法領域的法律主要是規(guī)范公眾行為的法律，而不是規(guī)范政府行為的法律；主要是政府權力法，而不是政府責任法；主要是公眾義務法，而不是公眾權利法。*參見蔡守秋：《從環(huán)境權到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學》2013年第6期。因此，公民享有環(huán)境公益訴訟起訴資格能夠實現(xiàn)環(huán)境公權力與環(huán)境公權利的合理配置。

三、公民提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實基礎與障礙

目前，許多國家如美國、加拿大、印度針對公民提起環(huán)境公益訴訟都進行了相關的立法和司法實踐，已經有相當成熟的經驗可供我國借鑒。而我國公民在提起環(huán)境公益訴訟方面也做了一些有益嘗試。

（一）實踐先行的公民環(huán)境公益訴訟

在我國的司法實踐中，公民以個人名義提起環(huán)境公益訴訟的案件并不少，雖然最終被法院受理的案件屈指可數(shù)，但是在某種程度上推動了公民提起環(huán)境公益訴訟的進程。在2005年較為轟動的松花江污染事件中，以汪勁、賀衛(wèi)方為代表的北京大學一眾師生向黑龍江省高級人民法院提起環(huán)境公益訴訟，要求被告——中國石油天然氣公司吉林分公司賠償100億元人民幣，用于治理被告造成的松花江流域污染。雖然這一案件最終因原告不具有起訴資格、法院不予受理的結果而告終，但為公民提起環(huán)境公益訴訟提供了有益嘗試。2012年9月，真正意義上成功的公民提起環(huán)境公益訴訟在貴州省清鎮(zhèn)市人民法院的環(huán)保法庭開庭審理。原告蔡長海作為貴陽公眾環(huán)境教育中心的一名普通的環(huán)保志愿者，就貴州省清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠將有毒化工廢棄液傾入污水溝導致兩條當?shù)睾恿饕蚧瘜W物質嚴重超標，以個人名義將該廠負責人龍興光告上法庭。清鎮(zhèn)市人民檢察院也出庭支持起訴，最終該法院環(huán)保法庭以污染環(huán)境罪、非法經營罪判處龍興光兩年半有期徒刑，并處罰金10萬元。該案件是我國首例公民作為原告、單純?yōu)榫S護環(huán)境公共利益而提起的環(huán)境公益訴訟，沖擊了傳統(tǒng)當事人理論所要求的“與案件有直接利害關系”標準，也突破了最新頒布施行的《民事訴訟法》55條中將公益訴訟主體限定為“法律規(guī)定的機關和有關組織”的規(guī)定，在一定程度上也影響各地法院對公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格認定。

（二）公民提起環(huán)境公益訴訟的具體障礙

1.現(xiàn)行法律規(guī)定的缺失。我國法律對通過訴訟手段維護環(huán)境公益利益這種解決方式是相當嚴謹?shù)?。從目前法律?guī)定的現(xiàn)狀來看，對公民個人作為原告提起環(huán)境公益訴訟是持否定態(tài)度的，現(xiàn)行立法并未賦予公民以原告資格提起環(huán)境公益訴訟。根據2012年《民事訴訟法》第55條之規(guī)定，只賦予“法律規(guī)定的機關和有關組織”以提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。*參見孫洪坤、陶伯進：《檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察——兼論〈民事訴訟法〉第55條之完善》，載《東方法學》2013年第5期。2015年1月1日正式頒布施行的《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、損害環(huán)境公共利益的行為，唯賦予社會組織以環(huán)境公益訴權，并且進行了較為嚴格的界定：需依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。以上兩部有關環(huán)境公益訴訟最重要的法律皆將提起公益訴訟的主體限定為有關機關或社會組織，這就使得公民提起環(huán)境公益訴訟陷入無法可依的尷尬局面，很大程度上降低甚至是否定了公民在保護環(huán)境公共利益、提起環(huán)境公益訴訟的可能性。*參見齊樹潔：《我國公益訴訟主體之界定——兼論公益訴訟當事人適格之擴張》，載《河南財經政法大學學報》2013年第1期。

2.公民濫訴風險與訴訟費用的阻礙。傳統(tǒng)的當事人適格理論一直被視為防止出現(xiàn)濫訴問題的有效渠道。而賦予公民個人以環(huán)境公益訴權就擴大了環(huán)境公益訴訟的原告資格的范圍，極易導致濫訴問題的出現(xiàn)。畢竟賦予其環(huán)境公益訴訟的原告資格，也就不再要求其與該權益有直接利害關系，訴訟門檻和難度也相應降低，也就不排除個別公民在明知他人并無損害環(huán)境公共利益的行為，卻為一己之私，采取訴訟的手段給他人制造麻煩的可能。若因此導致濫訴，就會產生許多不良后果，比如堆積大量公益訴訟案件加重法院負擔，妨礙法院司法功能的正常發(fā)揮，造成司法資源的嚴重浪費等。再者，訴訟成本通常是公民衡量是否選擇通過法律途徑進行維權的重要標準之一。我國民事訴訟費用采取當事人負擔原則，通常由原告在案件最初受理時預先交納受理費，最終根據法院判決結果由敗訴方承擔全部費用。對于案件的勘驗、檢查、鑒定、評估等費用通常根據“誰主張、誰舉證”原則由當事人負擔。但是，在環(huán)境公益訴訟案件中，訴訟標的額通常較為巨大，傳統(tǒng)的訴訟費用的負擔方式會導致維權成本大大增加，進而影響公民個人作為訴訟主體進行環(huán)境公益維權的積極性。

3.專業(yè)水平及技術的限制。環(huán)境公益訴訟相較于傳統(tǒng)的民事、行政訴訟而言具有更復雜、更專業(yè)、訴訟時間更長等特點，對起訴主體有著較高的專業(yè)技術水平要求，而普通公民通常不具備這樣的專業(yè)和技術能力。例如在環(huán)境公益訴訟案件的具體調查過程中，需要運用大量的專業(yè)知識和技能進行現(xiàn)場的勘察、證據采集、損害事實的認定、損害結果的鑒定，這通常需要借助專門機構的幫助來完成這些環(huán)節(jié)，并且即便公民可以求助于該類專業(yè)機構，但由于我國此類機構較少，很難滿足多數(shù)環(huán)境公益訴訟的需求。此外，較為復雜的環(huán)境公益訴訟通常耗費很長時間，公民個人在時間和金錢支付能力上也有限，極易導致該訴訟最終難以為繼，這些都極大削弱了公民個人提起環(huán)境公益訴訟的可操作性。

4.環(huán)境權的立法缺失與公民環(huán)境意識淡薄。環(huán)境權理論被引入我國后經歷了近30年的發(fā)展，已然成為我國環(huán)境法學界的一項基本理論。蔡守秋教授在《環(huán)境權初探》一文中明確提出環(huán)境權包括國家環(huán)境權、法人環(huán)境權和公民環(huán)境權三個部分，它們相輔相成構成了環(huán)境權的統(tǒng)一整體。*參見蔡守秋：《環(huán)境權初探》，載《中國社會科學》1982年第3期。也有學者認為環(huán)境權既是一種實體性權利，也是一項程序性權利，若想通過環(huán)境公益訴訟主張環(huán)境公共利益的保護，需承認和重視其程序性權利屬性。但是我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對環(huán)境權的主客體、內容、法律屬性等都還沒有進行清晰的法律界定，環(huán)境權納入憲法視野之路也走得步履維艱，因而很難發(fā)揮其作為一項基本權利進行主張和維護的基本作用。

就目前而言，我國公民的法律意識、權利意識還很薄弱，加之中國傳統(tǒng)的厭訴心理根深蒂固，在實踐中很少有公民會為了環(huán)境公益而讓自己背負訴累。此外，環(huán)境公益訴訟中，被告通常為財力雄厚的企業(yè)甚至是權力機關，公民很難排除種種壓力去行使環(huán)境公益訴權，從而保護環(huán)境公共利益。

四、公民個人提起環(huán)境公益訴訟的域外考察與分析

從世界范圍來看，各國對于公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的立法規(guī)定與司法實踐都呈現(xiàn)出了擴大發(fā)展趨勢。作為發(fā)達國家和發(fā)展中國家的典型代表，美國和印度在公民提起環(huán)境公益訴訟方面都有著很多的先進經驗和可供借鑒之處。

（一）美國環(huán)境公民訴訟立法先行

美國是世界上較早規(guī)定環(huán)境公益訴訟的國家。環(huán)境公益訴訟在美國稱為公民訴訟，早在1970年《清潔空氣法》就賦予公民個人提起公民訴訟的主體資格。美國公民訴訟以私人檢察總長等理論作為其理論基礎，賦予公民個人基于維護環(huán)境公共利益而享有法律授權的類似于檢察總長享有的起訴資格。

就起訴主體資格限制而言，美國公民訴訟對起訴主體資格的規(guī)定整體上呈放寬趨勢。但由于時代背景的不同，以及法官持有不同的司法哲學，有關原告資格的判例具有相當?shù)牟淮_定性，有時自相矛盾。*參見吳衛(wèi)星：《環(huán)境公益訴訟原告資格比較研究與借鑒——以美國、印度和歐盟為例》，載《江蘇行政學院學報》2011年第3期。作為判例法國家，美國通過立法修改與司法判例不斷放寬限制，從20世紀70年代的原告須受到“事實損害”到“其利益被嚴重影響或嚴重影響可能性”，當然，原告仍需證明損害事實與損害結果之間存在因果關系，且這種損害具有救濟可能性。如1973年“美國訴挑戰(zhàn)管制機構程序學生協(xié)會案”中，“挑戰(zhàn)管制機構程序學生協(xié)會”對州際商業(yè)委員會增加鐵路運費提出起訴，起訴理由為鐵路運費的增加會導致資源消耗的速度和總量呈快速增長趨勢，從而產生更多的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，造成包括協(xié)會成員在內的公民經濟上、美感上、休閑上的傷害。最高法院審理認為損害事實與結果之間因果關聯(lián)性過于牽強，但認定不能拒絕這些事實上受到傷害的人的起訴資格。在舉證責任方面適用舉證責任倒置原則，并設置60天告知義務、未窮盡救濟不予受理等措施優(yōu)化司法資源配置，防止公民濫訴。

（二）印度公民起訴資格的擴張發(fā)展

學界公認印度是最早引入環(huán)境公益訴訟并運行良好、頗有成效的國家之一。印度的環(huán)境公益訴訟制度始于20世紀70年代，作為典型的英美法系國家，印度采取當事人主義，但在具體的環(huán)境公益訴訟案件審理中又有非常明顯的法官職權主義傾向。因此，印度環(huán)境公益訴訟以美國公民訴訟為基礎，以保護弱勢群體，防止環(huán)境破壞為價值追求，卻又明顯區(qū)別于其相關的程序設計和制度安排。

就起訴主體資格限制而言，印度法律沒有明確規(guī)定，法院在審理時普遍采用充分利益標準。而對于起訴主體是否符合該標準則由法官商議決定，體現(xiàn)了較強的司法能動性傾向。而正是由于對起訴主體資格規(guī)定的立法缺失與充分利益標準的明確界定，使得印度環(huán)境公益訴訟起訴資格十分的寬松，這也在某種程度上推動了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。另外，訴訟程序啟動方式具有多樣性，既可通過正常程序提出訴訟申請予以啟動，也可采取向法院或法官提出書面申請予以啟動，即為書信管轄制度。如在1988年恒河污染案中，M.C Mehta向法院提交書面請求，理由為恒河水污染引發(fā)的公眾妨礙侵害沿岸不特定主體的生命及健康。法院并未以其非沿岸居民為由否定其起訴主體資格，并作出支持其訴訟主張的判決，也確定了公民環(huán)境公益訴訟的起訴主體資格。在舉證責任方面，印度采取職權主義模式，在法院無法取得相關證據時啟動司法委員會以及司法認知程序。在訴訟前置程序設計上，印度采用起訴動機審查制度，即對起訴主體的動機進行考查，如喪失公益性質則不予受理。

（三）公民個人提起環(huán)境公益訴訟的考察分析

1.環(huán)境公益訴訟起訴資格方面。無論是美國還是印度，對于環(huán)境公益訴訟的起訴主體資格規(guī)定均較為寬松，相比于印度的充分利益標準，美國從20世紀70年代的“事實損害”到現(xiàn)在的“利益被嚴重影響或有嚴重影響可能性”更適合于我國國情需要。我國應適當放寬原告資格限制，破除當事人適格理論的束縛，將利益相關主體或利害關系人拓寬為具有事實上損害的主體，賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴主體資格。

2.濫訴防治機制方面。美國法律規(guī)定，除毒性污染或緊急事件都應該在起訴前提前告知污染者或主管機關，經過60日告知期限后才可向法院提起訴訟。另外，經過行政機關處理過的環(huán)境污染或資源破壞等違法行為法院不再受理。印度也規(guī)定了起訴動機審查制度防止濫訴。我國應借鑒兩國的相關制度設計，遵循“窮盡救濟”原則，并設置訴前通知及審查機制，也可就行政機關不作為或違法作為提起行政復議或訴訟。

3.舉證責任承擔方面。印度的職權主義模式與我國“當事人對抗，法官中立”的訴訟模式不相符，并且司法委員會以及司法認知程序在我國也不具有可行性。因此，仍應堅持“誰主張，誰舉證”這一基本舉證責任分配規(guī)則，并按照我國《侵權責任法》的有關規(guī)定，對于環(huán)境污染等特殊侵權案件適用舉證責任倒置原則。

五、我國公民個人提起環(huán)境公益訴訟的法律路徑

對于公民個人提起環(huán)境公益訴訟的法律制度構建就要遵循實體立法與程序設計雙管齊下的制度構建路徑。通過立法規(guī)定給予救濟依據，并對訴訟程序的啟動以及訴訟過程中的舉證責任等事項予以建立完善。

（一）通過立法確立公民的環(huán)境權

學界有學者認為公民環(huán)境權與公民環(huán)境公益訴訟起訴資格并不具有很強的因果關聯(lián)性，但環(huán)境權確為公民環(huán)境參與權的基礎，作為公民環(huán)境參與的重要制度支撐和救濟途徑，通過立法確立公民環(huán)境權是完善公民環(huán)境參與制度，賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的重要基礎。

目前我國憲法、環(huán)境保護基本法和各單行法律法規(guī)中對于公民環(huán)境參與權的規(guī)定都非常概括，不具有任何實體權利性質。我國《環(huán)境保護法》設信息公開和公眾參與一章，確認了公民有權參與和監(jiān)督環(huán)境管理，舉報環(huán)境違法行為，但是沒有就具體的參與程序予以明確規(guī)定，當公民環(huán)境參與權受到侵害時的救濟途徑和侵權人的責任承擔都沒有做詳細的說明。規(guī)定了公民的環(huán)境參與權卻沒有相關的權利設計也使得該項權利陷入一個尷尬的境地。究其主要原因，公眾環(huán)境參與權利是一項從屬于公民環(huán)境權的子權利，而公民環(huán)境權仍屬應然性權利，但作為子權利公民環(huán)境參與權卻已被立法規(guī)定，因此，對其權利設計必然缺乏法理支撐。

在我國，公民環(huán)境公益訴訟起訴資格的立法確定必定是一個漫長的道路，而公民環(huán)境權和公民環(huán)境參與權的立法規(guī)定和完善必然會加快其起訴資格的確認。因此，公民環(huán)境權與公民環(huán)境公益訴訟起訴資格并不具有直接因果性，但卻具有邏輯關聯(lián)性。

（二）完善訴訟激勵機制

環(huán)境公益訴訟往往就意味著高昂的訴訟成本以及曠日持久的訴訟的開始,普通民眾通常無力負擔。*參見陳冬：《公民可否成為我國環(huán)境公益訴訟的原告——兼與美國、我國臺灣地區(qū)相比較》，載《清華法治論衡》2012年第2期。環(huán)境公益訴訟涉及到的環(huán)境污染和生態(tài)破壞對公眾環(huán)境利益的侵害非常復雜，往往需要借助專業(yè)知識、儀器及手段進行測量和鑒定。公民作為被侵害主體，通常不具備相關的專業(yè)背景，因此，取證舉證都會非常困難。另外，測量、鑒定等費用一般十分高昂，加之環(huán)境公益訴訟往往訴訟時間較長，且有敗訴風險，因此，要賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格，必須要完善訴訟激勵機制。通過對國外環(huán)境公益訴訟運行較為成功的國家進行考察，一般采取的訴訟激勵機制大概有以下兩種：（1）建立環(huán)境公益訴訟專項基金。基金來源為政府財政支付、提取一定比例的污染或破壞主體繳納的賠償金以及社會捐贈等。公民提起環(huán)境公益訴訟時可先向專項基金申請資金用于相關訴訟費用，若勝訴則由被告方承擔，若敗訴則由基金承擔。（2）建立律師費轉移制度。律師作為影響環(huán)境公益訴訟案件勝敗的關鍵性因素，尤其在公民專業(yè)水平等客觀制約因素較為明顯時發(fā)揮著重要作用。環(huán)境公益訴訟雖為公益性質，但若要求律師提供法律援助難免會削弱工作積極性。而且此類案件被告一般皆為實力較強的大型企業(yè)，賦予原告律師費獲賠權，可向被告方主張賠償律師費用，增加原告勝訴可能性。

（三）完善濫訴防治機制

對于賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格會造成濫訴現(xiàn)象，多數(shù)學者還是持肯定態(tài)度的。因此，賦予公民環(huán)境公益訴訟起訴資格時，必須要對前置程序、訴訟請求事項以及救濟方式進行詳細規(guī)定，有效防止濫訴。通過對美國、印度關于公民提起環(huán)境公益訴訟的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，兩國均設置了相關的訴訟前置程序防治濫訴。

1.前置程序。我國應堅持“窮盡救濟”原則，公民在向法院提起環(huán)境公益訴訟之前，必須要窮盡所有救濟手段，并向法院提供相關證明材料。可借鑒美國在起訴前提前告知污染者或主管機關，經過60日告知期限后才可向法院提起訴訟。但考慮到環(huán)境污染或破壞等行為往往具有較為嚴重且損害一般不可逆轉，因此可適當縮短告知期限。當然，對于舉報無門的環(huán)境污染或破壞行為，公民無需經過行政機關等救濟程序，可直接向人民法院提起公益訴訟。但此時，公民要承擔相應的訴訟責任，保證提交的材料真實可信。明確這樣的責任分擔，既是對公民起訴資格的限制，也是保證訴訟質量，確保被起訴主體（通常為企業(yè)）正常運行的必要途徑。

2.救濟方式。另外，在救濟途徑方面，雖然各項環(huán)保法律沒有對公民訴訟的救濟類型作出詳細的列舉，但一個普遍接受的事實是，公民訴訟的原告無權請求金錢上的損害賠償。*參見王德新：《環(huán)境公民訴訟的程序規(guī)制》，載《中國環(huán)境管理干部學院學報》2011年第4期?；蛴煞ㄔ侯C發(fā)禁令禁止污染企業(yè)繼續(xù)排污或其他破壞行為，或由行政機關或原告申請給予一定金額的民事處罰，雖然民事處罰的形式主要是財產處罰，法律也賦予公民起訴主體可以主張適當?shù)拿袷绿幜P，但美國法院仍不認為公民起訴主體可尋求金錢損害賠償。

（四）合理運用舉證責任倒置規(guī)則

證據是訴訟成敗的關鍵。環(huán)境公益訴訟案件涉及到的證據往往掌握在污染企業(yè)或行政機關手中，公民獲取這些證據的途徑有限。另外，涉案證據往往需要相關專業(yè)知識予以分析、歸納，因此，普通公民往往面臨取證難、舉證難的困境。我國《侵權責任法》規(guī)定，對高度危險作業(yè)以及環(huán)境污染致人損害等損害侵權賠償訴訟中適用舉證責任倒置規(guī)則，即由侵權主體就損害行為與因果關系承擔舉證責任。鑒于環(huán)境公益訴訟案件的復雜性以及公民作為環(huán)境公益訴訟主體資格的局限性，可將舉證責任倒置規(guī)則直接引入環(huán)境公益訴訟制度構建中。

當然，即便是舉證責任倒置，公民主體仍應承擔相應的舉證責任，這也是對公民濫訴防治機制的補充和完善。美國立法規(guī)定原告仍需證明損害事實與損害結果之間存在因果關系，且這種損害具有救濟可能性。因此，我國公民在提起環(huán)境公益訴訟時，需要向法院提交損害事實與損害結果之間存在因果關系的證明材料，由法院對其起訴事由進行審查。另外，公民提起環(huán)境公益訴訟必須窮盡救濟手段，這也是公民濫訴防治機制的程序性規(guī)定。因此，公民還需就已向相關行政主體主張救濟等事項承擔舉證責任，行政主體未履行法定職責或予以處理后仍不改善的可直接向人民法院起訴。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:Legal System Construction of Citizen’s Environmental Public Litigation Qualification

Author & unit:ZHANG Feng（School of Law, Shandong Normal University, Jinan 250014, China）

As people who are directly exposed to the damage consequence of environment public interests,it’s citizen’s deserved duties to bring the environmental public litigation to protect environment public interests. There are theoretical supports and the relevant judicial practices paving the way for citizen’s being the plaintiff in environmental public litigation.It also has many big significances,like perfecting the development of public participation system and information publicity system,and so on.However,the citizen itself meets many troubles from inside and outside.Therefore, we must establish entity legislation and program design at the same time, for instance, to construct the environment right foundation of public participation system,improve mechanisms of litigation incentives and abuse prevention, and also rational use of rules of inversion of burden of proof in order to play a full role of the litigation qualification of the citizen.

citizen;environmental public litigation; litigation qualification;legal system construction

2015-09-02

本文系2014年度國家社科基金項目《我國環(huán)境公益訴訟起訴資格法律制度研究》（14BFX112）的階段性成果。

張鋒（1969-），女，山東萊西人，法學博士，山東師范大學法學院教授，研究方向：環(huán)境與資源保護法學、訴訟法學。

D912.6

A

1009-8003（2015）06-0071-07