季開勝

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法國對(duì)外援助的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其借鑒意義

季開勝

法國具有長期對(duì)外援助的歷史。在對(duì)外援助中，法國積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)主要是，堅(jiān)持普遍與重點(diǎn)相結(jié)合的地區(qū)援助政策，重視法國文化傳播，推進(jìn)對(duì)落后國家的氣候援助，注重發(fā)揮非政府組織作用，建立援助評(píng)估制度，加強(qiáng)與國際組織的合作等。但法國對(duì)外援助也有一些教訓(xùn)和問題：援助目標(biāo)過多，援助機(jī)構(gòu)復(fù)雜，與受援國關(guān)系不對(duì)等，導(dǎo)致受援國產(chǎn)生援助依賴。我國深化援外方式改革，應(yīng)注意吸取法國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善我國的對(duì)外援助管理體系，靈活確定重點(diǎn)援助國別，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)與受援國的文化交流，謹(jǐn)慎處理對(duì)外援助中的多邊合作關(guān)系。

法國 對(duì)外援助 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 借鑒

[Résumé]L’aide humanitaire à l’étranger est une tradition fran?aise. Tout au long de son histoire, la France acquiert de riches expériences qui sont comme suit: la couverture planétaire n’excluant pas la focalisation régionale, l’insistance sur le rayonnement culturel, la promotion de la coopération climatique, le développement des ONG, l’évaluation de l’efficacité de l’action et le renforcement des collaborations avec des organisations internationales. Il y a également des handicaps qui ont été constatés: multiplication excessive des pays cibles, complexité des organismes et inégalités dans les coopérations avec les pays aidés.

對(duì)外援助是法國外交的重要組成部分，是法國維持大國地位及國際影響力的重要工具。作為老牌的資本主義國家，二戰(zhàn)前的法國在國外尤其是非洲擁有大量的殖民地。二戰(zhàn)后，殖民地國家紛紛獲得獨(dú)立，法國為了維護(hù)自身傳統(tǒng)利益，通過對(duì)外援助這種形式繼續(xù)與前殖民地國家保持緊密聯(lián)系。上世紀(jì)九十年代以來，法國通過調(diào)整援外戰(zhàn)略，使其對(duì)外援助遍及世界各大區(qū)域，但援助重點(diǎn)仍然集中于非洲。法國在長期的對(duì)外援助過程中，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也有一些值得注意的教訓(xùn)和問題。法國對(duì)外援助的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)我國深化援外方式改革，具有重要借鑒意義。

一、 法國對(duì)外援助的發(fā)展歷程

法國具有長期對(duì)外援助的歷史，其援助遍及世界各大區(qū)域。由于法國與非洲之間存在特殊的歷史聯(lián)系，因而長期以來，法國一直把非洲作為對(duì)外援助的重點(diǎn)區(qū)域。

法國在非洲原有21個(gè)殖民地，其面積相當(dāng)于19個(gè)法國，占非洲總面積的37%。法非合作始于1958年的非洲獨(dú)立浪潮。法國為了保持在原殖民地的利益，在政治上啟用了“法蘭西共同體”，在經(jīng)濟(jì)上設(shè)立了非洲法郎區(qū)，企圖以此留住剛獨(dú)立的國家。

上世紀(jì)60年代，法國的雙邊對(duì)外援助資金幾乎全部用于其前海外領(lǐng)地，很少用于與法國沒有歷史淵源的國家。當(dāng)時(shí)法國為了維護(hù)其國家或私人企業(yè)利益，將50%以上的雙邊援助設(shè)計(jì)為帶有附加條件的援助，要求相應(yīng)的援助資金只能用于購買法國的產(chǎn)品或服務(wù)。

1973年，法國與非洲法語國家共同創(chuàng)立了法非首腦會(huì)議。由于歷史關(guān)系，非洲法語國家的憲法和政治體制大多以法國為模式，經(jīng)濟(jì)上普遍接受法國援助，國內(nèi)大都有法國駐軍，法國文化對(duì)非洲影響也很大。法國也一直將非洲視為自己的“后院”。法非首腦會(huì)議的創(chuàng)立，使法國與非洲法語國家在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等方面的聯(lián)系更加緊密。

20世紀(jì)末，法國對(duì)非政策發(fā)生重大變化，法非關(guān)系從“父子關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶值荜P(guān)系”。其主要標(biāo)志是法國總統(tǒng)希拉克于1995年執(zhí)政后提出的“法國新非洲政策”，該政策將法國與非洲之間傳統(tǒng)的“托管式”關(guān)系定位為“新型合作伙伴關(guān)系”。1998年，法國又將對(duì)非政策從“守勢”調(diào)整為“攻勢”，即從鞏固和加強(qiáng)與法語非洲國家的傳統(tǒng)關(guān)系，走向發(fā)展和擴(kuò)大與英語非洲、阿語非洲及葡語非洲的全方位合作關(guān)系，從“單純的經(jīng)濟(jì)援助”轉(zhuǎn)向“援助、投資、合作相結(jié)合”。同時(shí)法國還調(diào)整了對(duì)外援助的地區(qū)政策，即由原來的“陣營國家”(法語國家)和“陣營外國家”的二元分法，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”政策。

進(jìn)入21世紀(jì)，法國不斷出臺(tái)對(duì)外援助新政策，援助力度進(jìn)一步加大。2001年，法國總理若斯潘宣布減免100億歐元的非洲債務(wù)。2002年，法國又宣布了對(duì)外援助的10項(xiàng)計(jì)劃，主要內(nèi)容是，5年內(nèi)向發(fā)展中國家提供的援助增加50%；向撒哈拉以南非洲提供的援助達(dá)到總援助額的44%；向北非和中東地區(qū)提供的援助達(dá)到總援助額的20%；鼓勵(lì)法國志愿者參與對(duì)外援助行動(dòng)；強(qiáng)化援助監(jiān)督。2002年，法國將“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”政策包含的國家調(diào)整為54個(gè)，受援國分布范圍更廣：次撒哈拉非洲和印度洋40個(gè)，北非3個(gè)，近東和中東3個(gè)，印度半島3個(gè)，加勒比海3個(gè)，拉丁美洲1個(gè)，太平洋1個(gè)。這54國一起分享了法國政府提供的“優(yōu)先團(tuán)結(jié)基金”。法國政府還將其設(shè)置的“新興國家儲(chǔ)備金”，提供給中國、埃及、印度、印尼、哈薩克斯坦、土耳其等15個(gè)新興工業(yè)國使用。

2004年，法國國際合作與發(fā)展部際委員會(huì)決定設(shè)立30個(gè)伙伴框架文件，集中援助“千年發(fā)展目標(biāo)”確定的項(xiàng)目，以確保法國公共援助的戰(zhàn)略導(dǎo)向。

2007年，薩科齊在競選法國總統(tǒng)時(shí)，提出要構(gòu)建一個(gè)涵蓋南歐、北非和部分中東國家的“地中海聯(lián)盟”援助框架。在其當(dāng)選總統(tǒng)后，法國開始圍繞“地中海聯(lián)盟”框架實(shí)施對(duì)外援助。

法國對(duì)外援助始終以非洲為重點(diǎn)。2008年，法國對(duì)外援助的前十大接收國中有五個(gè)在非洲。法國對(duì)亞洲和大洋洲國家的援助也較多。

法國對(duì)外援助以雙邊援助為主。2009年，法國的雙邊援助占其總援助額的55.7%。近年來，法國的多邊援助也在快速增長，法國主要通過歐洲機(jī)構(gòu)和世界銀行參與多邊援助，同時(shí)也向許多非洲機(jī)構(gòu)提供捐款，也以派出專家顧問的形式參與國際機(jī)構(gòu)的對(duì)外援助。

2013年，法國總理埃羅領(lǐng)導(dǎo)的國際合作與發(fā)展部級(jí)委員會(huì)制定了新的對(duì)外援助計(jì)劃：將對(duì)外援助集中于亟需資金的最貧困國家，其中85%投向非洲和地中海國家，獲得優(yōu)先重點(diǎn)援助的是16個(gè)非洲國家。另外，埃羅也將拉美和加勒比地區(qū)唯一的法語國家海地以及亞洲的阿富汗、也門、巴勒斯坦列入了受援國行列。

二、 法國對(duì)外援助的主要經(jīng)驗(yàn)

對(duì)外援助作為法國外交戰(zhàn)略的重要組成部分，一直受到法國政府高度重視。法國在長期的對(duì)外援助過程中，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾個(gè)方面。

1．堅(jiān)持普遍與重點(diǎn)相結(jié)合的對(duì)外援助政策

由于與非洲的特殊歷史聯(lián)系，法國的對(duì)外援助特別側(cè)重非洲國家。1998年之前，法國把受援國劃分為“陣營國家”和“陣營外國家”兩類?！瓣嚑I國家”包括37個(gè)原法國殖民地國家和后來加入的非洲國家，其它受援國稱為“陣營外國家”。1998年之后，法國開始調(diào)整對(duì)外援助地區(qū)政策，將原來“陣營國家”和“陣營外國家”的劃分政策，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”政策?！皟?yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”不僅包括最不發(fā)達(dá)的法語國家，也向非法語國家開放?！皟?yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”內(nèi)的國家可以獲得最優(yōu)惠的援助資金。1999年，法國首次確定了“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”國家，包含61國，除了原37個(gè)“陣營國家”外，增加了很多撒哈拉以南非洲國家。2001年，法國將53%的雙邊援助用于了“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”國家。“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”包含的國家名單每年都要調(diào)整。2004年，“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”國家名單調(diào)整為55個(gè)，其中43個(gè)屬于非洲國家。2008年，法國對(duì)撒哈拉以南非洲的援助達(dá)到總援助額的41.8%，加上對(duì)非洲中部、東部和北部的援助，法國對(duì)整個(gè)非洲的援助占其總援助支出的比重達(dá)到66.57% 。[1]黃梅波、許月蓮：“法國對(duì)外援助：近期狀況及走向”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第4期，第37頁。2013年，法國對(duì)援助政策作了一次較大調(diào)整，將援助的優(yōu)先重點(diǎn)放在了16個(gè)非洲國家。[2]龍劍武：“法國宣布對(duì)外援助重點(diǎn)放在16個(gè)非洲國家”，來源：中國新聞網(wǎng)，2013年8月1日。http://www.chinanews.com/gj/2013/08-01/5108588.shtml

2．重視法國語言文化傳播

擴(kuò)大法語使用范圍、傳播法國文化、保護(hù)文化多樣性是法國對(duì)外援助的重要目標(biāo)。在這一目標(biāo)指導(dǎo)下，法國將大部分對(duì)外援助給予了前法國殖民地國家、附屬國和其他將法語作為官方語言的國家，而且在幾乎每一項(xiàng)援助項(xiàng)目中都設(shè)置有“教育”和“文化”方面的內(nèi)容。二戰(zhàn)后法國重建非洲超國家金融體系——法郎區(qū)，其主要目的也是出于文化方面的考慮。法國通過長期開展大規(guī)模對(duì)外援助，加強(qiáng)了與全球法語區(qū)國家的文化聯(lián)系，維持和提升了法國在這些國家中的形象。在當(dāng)今許多非洲國家，人們可以像收看本國電視節(jié)目一樣自由方便地收看法國國際臺(tái)、法語國家電視臺(tái)播出的節(jié)目，當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)的許多節(jié)目也來自法國。當(dāng)?shù)厝水?dāng)天即能在書報(bào)亭買到從巴黎空運(yùn)來的《世界報(bào)》、《費(fèi)加羅報(bào)》等法國報(bào)刊。法國通過對(duì)外援助傳播語言文化，進(jìn)一步擴(kuò)大了法國影響，是法國一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的舉措。

3．持續(xù)推進(jìn)對(duì)發(fā)展中國家的氣候援助

法國把對(duì)發(fā)展中國家的氣候援助作為追求大國地位和增強(qiáng)國際影響力的重要途徑。在法國氣候援助中，法國開發(fā)署和法國全球環(huán)境基金承擔(dān)著主要援助任務(wù)。從已有的實(shí)踐看，法國對(duì)外氣候援助主要有兩個(gè)特征，一是援助的重點(diǎn)在非洲。這與法國的外交重心相一致。在法國全球環(huán)境基金組織開展的氣候援助項(xiàng)目中，非洲項(xiàng)目占據(jù)了其全部項(xiàng)目的52 %。二是注意發(fā)揮法國企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢。法國政府認(rèn)為，通過企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移等方式實(shí)施氣候援助，有助于這些企業(yè)被發(fā)展中國家所接受，有助于法國企業(yè)占據(jù)更大市場份額，因而法國政府對(duì)法國企業(yè)參與氣候援助持積極態(tài)度。近年來，法國開發(fā)署與其他國際援助方一道，為印度尼西亞、墨西哥、越南、毛里求斯等發(fā)展中國家提供了大量的氣候治理援助，為激勵(lì)國際和國家財(cái)政流向氣候變化領(lǐng)域做出了重要貢獻(xiàn)，受到了聯(lián)合國和國際社會(huì)的積極評(píng)價(jià)與廣泛贊譽(yù)。

4．注重發(fā)揮民間或非政府組織在對(duì)外援助中的作用

為了降低援助項(xiàng)目的管理成本，提高援助實(shí)效性，法國政府積極支持民間或非政府組織參與對(duì)外援助，即政府制定援助計(jì)劃，交由民間或非政府組織具體負(fù)責(zé)落實(shí)。民間或非政府組織參與對(duì)外援助有其自身優(yōu)勢：它們具有較強(qiáng)的專業(yè)性和創(chuàng)新能力，工作積極投入，效率較高，且能提出很多建議；它們深入受援地區(qū)，致力于在法國和受援國之間建立某種聯(lián)系，并在法國社會(huì)中宣傳對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行援助的必要性。近年來，法國各類民間和非政府組織，如企業(yè)、工會(huì)、大學(xué)、醫(yī)院等，都參與了對(duì)外援助，在人道主義援助和發(fā)展援助領(lǐng)域的表現(xiàn)非?；钴S，且有相當(dāng)?shù)挠绊?，無國界醫(yī)生組織曾獲得諾貝爾和平獎(jiǎng)即是明證。民間或非政府組織已成為法國對(duì)外援助領(lǐng)域的一支重要補(bǔ)充力量。

5．加強(qiáng)與國際組織和其他援助國之間的協(xié)調(diào)與合作

法國對(duì)外援助有自己的戰(zhàn)略，但也比較重視與聯(lián)合國、經(jīng)合組織和其他援助國之間開展協(xié)調(diào)與合作。在落實(shí)聯(lián)合國發(fā)展援助政策方面，法國與聯(lián)合國的援助項(xiàng)目緊密配合，為受援國提供必要的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和文化援助。法國與經(jīng)合組織在發(fā)展援助領(lǐng)域的合作也非常密切。為提高援助效率，減少援助項(xiàng)目重復(fù)和資源浪費(fèi)，經(jīng)合組織援助委員會(huì)特別強(qiáng)調(diào)援助國之間要加強(qiáng)協(xié)作。有法國參加的第三屆援助有效性高層論壇通過的《阿克拉行動(dòng)議程》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了援助國之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)、開展合作的重要性。此外，法國政府與國際貨幣基金組織、世界銀行、歐盟、非洲地區(qū)組織以及德、美、智利等國在援助領(lǐng)域也保持著密切合作。

6．建立對(duì)外援助評(píng)估制度

自20世紀(jì)80年代起，為檢查援助項(xiàng)目進(jìn)展情況及項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、總結(jié)援助經(jīng)驗(yàn)，法國開發(fā)署建立了對(duì)外援助評(píng)估制度。其評(píng)估主要由法國開發(fā)署的專家組進(jìn)行。法國開發(fā)署的各項(xiàng)援助項(xiàng)目，事先要根據(jù)國際慣例和法國對(duì)外援助國別政策，在資金、技術(shù)及環(huán)保等方面進(jìn)行評(píng)估。項(xiàng)目完成后，專家組還要進(jìn)行跟蹤評(píng)估，以評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和影響力。無論是評(píng)估項(xiàng)目的挑選，評(píng)估過程的實(shí)施，還是評(píng)估報(bào)告的撰寫，都由評(píng)估專家組獨(dú)立完成。在2005年有100多個(gè)國家參加的第二屆援助有效性高層論壇通過《巴黎有效援助宣言》后，經(jīng)合組織及其下屬的發(fā)展援助委員會(huì)為跟蹤宣言落實(shí)情況，專門制定了相應(yīng)的評(píng)估辦法。法國為落實(shí)巴黎宣言還制定了一個(gè)援助效果行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃圍繞五個(gè)核心承諾的12個(gè)建議，特別強(qiáng)調(diào)能力建設(shè)、提高援助的可預(yù)見性和促進(jìn)分工及互補(bǔ)，該計(jì)劃于2006年12月生效。[3]黃梅波、許月蓮：“法國對(duì)外援助：近期狀況及走向”，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第4期，第40頁。評(píng)估制度的建立，提高了法國開發(fā)署的援助效率，也使法國企業(yè)社會(huì)責(zé)任政策受到重視。

三、 法國對(duì)外援助存在的問題與教訓(xùn)

法國在長期的對(duì)外援助中積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些值得注意的問題和不足，存在著應(yīng)該認(rèn)真汲取的深刻教訓(xùn)。

1．對(duì)外援助領(lǐng)域過寬

法國對(duì)外援助涉及的領(lǐng)域非常廣泛，每個(gè)領(lǐng)域都有相應(yīng)的援助目標(biāo)。2005年，法國政府制定了涉及七個(gè)領(lǐng)域的援助戰(zhàn)略，七個(gè)領(lǐng)域分別是：教育，健康和防治艾滋病，水和污水，農(nóng)業(yè)和食品安全，環(huán)境和生物多樣性，撒哈拉以南非洲基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，私人部門的發(fā)展。2008年，法國確定了對(duì)外援助的三大目標(biāo)：促進(jìn)增長、減少貧困和提供全球公共物品。在2000年聯(lián)合國千年首腦會(huì)議上，世界各國一致通過了包括八個(gè)方面的千年發(fā)展目標(biāo)：消滅極端貧窮和饑餓，普及初等教育，促進(jìn)兩性平等并賦予婦女權(quán)力，降低兒童死亡率，改善產(chǎn)婦保健，與艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭，確保環(huán)境的可持續(xù)能力，全球合作促進(jìn)發(fā)展。法國作為發(fā)達(dá)國家正式作出承諾，通過積極開展對(duì)外援助實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)。另外，法國對(duì)外援助還有一項(xiàng)極為重要的內(nèi)容：傳播法國文化與保護(hù)文化多樣性。這是法國與其他國家在對(duì)外援助上的一個(gè)重大區(qū)別。由于法國對(duì)外援助領(lǐng)域過寬，范圍太廣，有限的援助資源不能集中使用，在很大程度上削弱了援助的整體效果。

2．援助機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜

法國對(duì)外援助組織機(jī)構(gòu)可分為四個(gè)層面：政策層面、執(zhí)行層面、與民間社會(huì)合作層面及技術(shù)支持層面。每個(gè)層面又包含多個(gè)機(jī)構(gòu)。在政策層面，包括國際合作發(fā)展部際委員會(huì)、合作和法語共同體合作秘書處、戰(zhàn)略引導(dǎo)和規(guī)劃會(huì)議三個(gè)機(jī)構(gòu)。在執(zhí)行層面，包括國際合作發(fā)展總理事會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策總理事會(huì)、法國開發(fā)署、移民融合與民族認(rèn)同合作部四個(gè)機(jī)構(gòu)。在與民間社會(huì)的合作層面，包括國際合作高級(jí)理事會(huì)、發(fā)展合作委員會(huì)、基層發(fā)展合作國家委員會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)。在技術(shù)支持層面還包括四個(gè)機(jī)構(gòu)。

在機(jī)構(gòu)的功能定位上，國際合作發(fā)展部際委員會(huì)由法國總理任主席，統(tǒng)領(lǐng)法國對(duì)外援助政策設(shè)計(jì)，但該委員會(huì)只是不定期舉行會(huì)議，迄今從未提出過有關(guān)對(duì)外援助的立法建議。國際合作高級(jí)理事會(huì)在理論上可以增加法國對(duì)外援助的透明度和多樣性，但該委員會(huì)只作為一個(gè)協(xié)調(diào)和意見建議機(jī)構(gòu)。法國開發(fā)署在理論上是一個(gè)發(fā)展援助實(shí)體，但就其實(shí)際功能看，它更接近一個(gè)借貸銀行，該部門負(fù)責(zé)人還必須向外交部和經(jīng)濟(jì)金融與工業(yè)部長匯報(bào)工作，在駐發(fā)展中國家大使機(jī)構(gòu)設(shè)置中，該部門隸屬文化辦公室之下，其行動(dòng)受到極大限制。

法國對(duì)外援助機(jī)構(gòu)繁多，可以說是世界上最為復(fù)雜和碎片化的援助機(jī)構(gòu)體系。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置不僅增加了機(jī)構(gòu)之間工作協(xié)調(diào)的難度，影響對(duì)外援助效率，而且由于機(jī)構(gòu)職能存在交叉重疊，也造成了援助資源浪費(fèi)。

3．與受援國之間關(guān)系不平等

法國對(duì)外援助的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)自身利益、提升本國影響力，這必然造成法國與受援國之間關(guān)系不平等。為維護(hù)自身利益，法國在提供援助時(shí)往往堅(jiān)持“法國主導(dǎo)”，即以一種居高臨下的姿態(tài)，要求受援國必須將全部或部分援助金用于購買法國產(chǎn)品和服務(wù)。很多援助不是根據(jù)受援國的實(shí)際需要提供，受援方在援助方式、內(nèi)容等方面都處于被動(dòng)地位。[4]周寶根：“西方對(duì)非援助的教訓(xùn)及借鑒意義”，《亞非縱橫》2009年第4期，第50頁。這種雙邊地位不對(duì)等的援助方式，引起很多受援國不滿。為改變這種狀況，近年來法國在對(duì)外援助上進(jìn)行了一些改進(jìn)，例如，在政治上提出要與非洲國家建立平等的“兄弟關(guān)系”或“新型合作伙伴關(guān)系”，在經(jīng)濟(jì)上不再硬性要求受援國購買法國產(chǎn)品。但由于法國在對(duì)外援助上仍然附加一些政治條件，在經(jīng)濟(jì)上則采取迂回或隱蔽的方式實(shí)現(xiàn)自身利益，因此，所謂平等的“兄弟關(guān)系”或“新型合作伙伴關(guān)系”也僅僅是一種形式，并未真正改變雙邊地位不對(duì)等的事實(shí)。

4．受援國產(chǎn)生了援助依賴

上世紀(jì)六十年代以來，法國每年安排大量資金用于對(duì)發(fā)展中國家援助，但長期援助的結(jié)果卻是使許多受援國特別是非洲國家產(chǎn)生了嚴(yán)重的援助依賴。援助依賴通常指受援國長期受到外來援助，一旦這種援助停止，其國內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略和政策就難以制定，公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系也無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。援助依賴一般有兩種表現(xiàn)：一是長期依靠外來援助導(dǎo)致受援國缺乏自主發(fā)展意愿；二是受援國即使有發(fā)展意愿，但外來援助沒有培養(yǎng)起受援國的自我發(fā)展能力。造成非洲國家形成援助依賴的原因有很多，包括多數(shù)非洲受援國沒有建立現(xiàn)代國家體系、外來援助占受援國GDP比重過高、沒有設(shè)置援助期限等，但最主要的原因恐怕是法國把對(duì)外援助看作是提升法國國際影響力的重要工具，把有特殊歷史聯(lián)系的非洲國家納入優(yōu)先援助的戰(zhàn)略。在非洲發(fā)展的“能力”建設(shè)上，法國傾向于國家層面的官員培訓(xùn)，而輕視地方自治能力，特別是“草根社會(huì)”能力建設(shè)。[5]余南平：“法國在南部非洲國家的影響力塑造——以法國對(duì)非洲援助為視角”，《歐洲研究》2012年第4期，第102頁。由于不愿培育非洲國家自主發(fā)展能力，法國長期的對(duì)非援助不但沒有有效促進(jìn)非洲發(fā)展，反而在一定程度上抑制了它的發(fā)展。

四、 法國對(duì)外援助的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)給我國的借鑒與啟示

法國自實(shí)施對(duì)外援助以來，對(duì)外援助就成為其外交戰(zhàn)略的重要組成部分，提升了法國的國際地位和影響力。我國與法國的對(duì)外援助理念有相似之處。法國在對(duì)外援助上的豐富經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，對(duì)我國深化援外體制改革，轉(zhuǎn)變?cè)獍l(fā)展方式，具有重要的借鑒和啟示意義。

1．完善我國對(duì)外援助管理體系

法國對(duì)外援助實(shí)行中央集權(quán)式管理，其決策機(jī)構(gòu)是總理任主席的國際合作與發(fā)展部際委員會(huì)，部際委員會(huì)聯(lián)合秘書處由外交部和經(jīng)濟(jì)財(cái)政就業(yè)部組成，主要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)法國國際合作和對(duì)外援助具體政策。法國開發(fā)署負(fù)責(zé)實(shí)施雙邊援助。國際合作與發(fā)展部際委員會(huì)及海外屬地部際委員會(huì)在對(duì)外援助政策制定與執(zhí)行中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。但由于法國援助機(jī)構(gòu)復(fù)雜繁多，機(jī)構(gòu)職能交叉重疊，在一定程度上影響了援助效率。法國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。目前我國對(duì)外援助管理體系是，在商務(wù)部設(shè)置任務(wù)小組，定期召集與對(duì)外援助有關(guān)的機(jī)構(gòu)磋商援外領(lǐng)域相關(guān)問題，援外政策由商務(wù)部負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)，并提交國家發(fā)改委審批，外交部、財(cái)政部等重要部門的作用未受到應(yīng)有重視。隨著我國國際事務(wù)參與程度不斷提高，援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，我國對(duì)外援助管理體制亟需改革。建議在國務(wù)院下直接設(shè)立對(duì)外援助高層委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)對(duì)外援助各項(xiàng)事務(wù)，明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)分工，加強(qiáng)各部門工作協(xié)調(diào)，以更好地促進(jìn)我國對(duì)外援助事業(yè)發(fā)展和援助效率的提高。

2．靈活確定重點(diǎn)援助國別

法國實(shí)行普遍與重點(diǎn)相結(jié)合的對(duì)外援助地區(qū)政策。自上世紀(jì)末期以來，法國的“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”政策就一直是其最重要的對(duì)外援助地區(qū)政策。法國每年都把50%以上的援助資金用于“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”國家。因?yàn)榉▏c非洲的特殊關(guān)系，納入“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”的國家大多為非洲國家。但“優(yōu)先團(tuán)結(jié)地區(qū)”內(nèi)的國家名單并不固定，法國每年都要對(duì)名單進(jìn)行調(diào)整，目的是使受援國珍惜使用有限的資金，提高資金使用效果。2013年，法國對(duì)援助政策作了一次較大調(diào)整，把援助的優(yōu)先重點(diǎn)全部放在16個(gè)非洲國家。我國在對(duì)外援助地區(qū)政策上也應(yīng)借鑒法國做法，區(qū)別輕重緩急，劃清主次，靈活確定援助的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)國家，對(duì)在政治、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域與我國關(guān)系密切的落后國家，進(jìn)行重點(diǎn)援助。當(dāng)然，出于人道主義考慮，對(duì)那些正處于危機(jī)且亟需救援的國家，也進(jìn)行適當(dāng)援助。

3．引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任

把對(duì)外援助和環(huán)境保護(hù)緊密結(jié)合起來，注意維護(hù)受援國生態(tài)安全，已成為世界各國的普遍共識(shí)。我國對(duì)外援助已取得巨大成就，但由于在某些援外項(xiàng)目上存在環(huán)保問題，受到一些發(fā)達(dá)國家詬病。法國在對(duì)外援助中重視環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展、積極倡導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)履行社會(huì)責(zé)任的做法，值得我國借鑒。我國今后在對(duì)外援助問題上，也要把環(huán)境保護(hù)和企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任放在非常重要的戰(zhàn)略地位，采取積極政策措施。首先，對(duì)從事對(duì)外援助的國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行教育，提高企業(yè)環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)其從純粹的“經(jīng)濟(jì)人”向“道德人”轉(zhuǎn)化。其次，制定和完善援外企業(yè)環(huán)保指導(dǎo)方針及企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)估辦法，加強(qiáng)對(duì)援外企業(yè)環(huán)保環(huán)節(jié)的審查與監(jiān)督。同時(shí)，積極鼓勵(lì)援外企業(yè)幫助受援國發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，吸收當(dāng)?shù)厝司蜆I(yè)，增加當(dāng)?shù)卣愂?；向受援國轉(zhuǎn)移適用技術(shù)，為受援國培訓(xùn)人才，提高受援國自主發(fā)展能力，增強(qiáng)受援國“造血功能”；尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，遵守受援國法律，積極參與公益事業(yè)，與當(dāng)?shù)厝嗣窈湍老嗵?，樹立我國援外企業(yè)良好形象。

4．對(duì)外援助與文化交流相結(jié)合

長期以來，法國開展對(duì)外援助時(shí)重視傳播法國文化、加強(qiáng)法語培訓(xùn)、宣傳法國形象，這些做法促進(jìn)了受援國對(duì)法國的了解，提升了法國的地位，擴(kuò)大了法國的國際影響。我國應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒法國的做法與經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)今世界大多數(shù)受援國經(jīng)濟(jì)都有了一定程度發(fā)展的情況下，我國對(duì)外援助也應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整，援助重點(diǎn)不應(yīng)繼續(xù)放在扶貧上，而應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向教育、科技、文化等方面的交流合作。我國應(yīng)發(fā)揮自身語言、文化、教育、科技等方面優(yōu)勢，加強(qiáng)與受援國在技術(shù)、管理、人力資源培訓(xùn)、中文教學(xué)等領(lǐng)域的合作。通過“請(qǐng)進(jìn)來”和“走出去”，即通過邀請(qǐng)受援國專業(yè)人員來華培訓(xùn)和派出我國相關(guān)專家到受援國交流合作，來提高受援國技術(shù)和管理水平。同時(shí)與受援國之間開展人文交流，在受援國開辦好“孔子學(xué)院”和“孔子課堂”，傳播中華文化，夯實(shí)我國與受援國之間友好合作的社會(huì)基礎(chǔ)。

5．加強(qiáng)與國際援助組織之間的交流與合作

法國是一個(gè)外交獨(dú)立性很強(qiáng)的國家，但法國在對(duì)外援助上也很重視與國際援助組織之間的協(xié)調(diào)與合作。這給我們以啟示。長期以來，我國獨(dú)立自主地開展對(duì)外援助并取得了巨大成就，卻引起了一些發(fā)達(dá)國家不安。他們憑借手中的話語權(quán)，以中國援助不透明等為借口，詆毀我國的對(duì)外援助。為減輕我國的國際壓力，扭轉(zhuǎn)輿論上的被動(dòng)處境，也為了更好地學(xué)習(xí)、借鑒其他國家或國際組織在對(duì)外援助上的成功經(jīng)驗(yàn)，我國今后應(yīng)逐步加強(qiáng)與國際援助組織之間的交流合作，向他們闡明我國對(duì)外援助的原則與目的，同時(shí)也借助合作進(jìn)一步提高我國援助的效率和水平。當(dāng)然，在交流合作中，我國要繼續(xù)堅(jiān)持自己的自主性和主動(dòng)性，防備發(fā)達(dá)國家憑借其主導(dǎo)的國際援助體系和話語權(quán)，通過政策協(xié)調(diào)和項(xiàng)目合作等手段，迫使我國承擔(dān)額外的國際責(zé)任，達(dá)到其制約我國援外戰(zhàn)略的目的。

（責(zé)任編輯：羅國祥）

上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所