朱方林， 朱大威

(江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，江蘇 南京210014)

民以食為天，食以地為本。土地是人類賴以生存最基本的資源，人類將長期繼續(xù)在土地上生存和發(fā)展。英國古典經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第曾經(jīng)說過:勞動是財富之父，土地是財富之母。土地有保障和發(fā)展功能，尤其對于中國廣大農(nóng)民來說，土地更為重要。保障中國13 億人口吃飯問題，將“飯碗”牢牢端在自己手中，守住1.2 ×108hm2的耕地紅線，是不可動搖的根本。圍繞解放土地生產(chǎn)力、激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、發(fā)展糧食生產(chǎn)、還權(quán)于民等問題，建國(新中國成立)后黨中央經(jīng)歷了幾次重大土地制度改革，調(diào)整后的生產(chǎn)關(guān)系，有的解放了生產(chǎn)力，有的束縛了生產(chǎn)力。解放也好，束縛也罷，都是中國特色社會主義道路艱難探索中留下的歷史腳印，后人謹當(dāng)擇其善者而從之，擇其不善者而棄之。本研究在參看大量史料和專家論著基礎(chǔ)上，用辯證唯物主義歷史觀，回顧中國土地改革、初級農(nóng)業(yè)合作化、高級農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、現(xiàn)階段土地新政的演變過程，客觀分析各階段特征，實事求是評價各階段土地制度改革的歷史意義和歷史性局限，并展望中國土地制度改革完善的方向和重點。

1 建國前后到改革開放時期的土地制度改革

1.1 建國初期的土地改革

1947 年9 月，黨中央在河北省西柏坡村舉行全國土地會議，通過了《中國土地法大綱》，于同年10月10 日將其公布。《中國土地法大綱》共16 條，主要精神包括:廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度;鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地由鄉(xiāng)村農(nóng)會接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配。

《中國土地法大綱》的頒布結(jié)合了建國初期的國情，也就是奪取政權(quán)、鞏固政權(quán)、發(fā)展經(jīng)濟需要農(nóng)民的支持。在東北、華北等老解放區(qū)紛紛進行土地改革，這不僅為開展全國范圍土地改革運動奠定了基礎(chǔ)，而且廣泛調(diào)動農(nóng)民參加民主革命的積極性，為奪取革命的最后勝利，實現(xiàn)全國解放，建立新中國，作出了極其重要的歷史貢獻。作家周立波于1948年創(chuàng)作的小說《暴風(fēng)驟雨》開篇說“這是席卷農(nóng)村的暴風(fēng)驟雨，他的故事如泣如訴，看上去是對這些激動的農(nóng)民的一首贊美詩，直到幾十年后還為人津津樂道。新中國成立后，新解放區(qū)有3 ×108多人口進行土地改革，土地改革如‘暴風(fēng)驟雨’般來臨”［1］。但是處在歷史的關(guān)口，毛澤東主席還是語重心長地告誡全黨:“不要性急，應(yīng)依環(huán)境、群眾覺悟和領(lǐng)導(dǎo)干部強弱決定土地改革工作的速度。不要企圖在幾個月內(nèi)完成土地改革，而應(yīng)準備在兩三年內(nèi)完成全區(qū)的土地改革”［2］。

1950 年6 月，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，共有40 條，比《中國土地法大綱》更加全面、完善。按照中央計劃和部署，從1950年冬季開始，華東、中南、西北、西南等新區(qū)的土地改革相繼開展。到1953 年春季，除約有7.00 ×106人口的若干少數(shù)民族地區(qū)暫不進行土地改革以外，全國大陸地區(qū)已基本完成了土地改革［3］。土地改革的完成，徹底消滅了封建剝削制度，結(jié)束了中國社會的半封建性質(zhì)，土地由剝削階級所有轉(zhuǎn)為歸農(nóng)民所有，實現(xiàn)了“耕者有其田”的目標，解決了民主革命時期留下的最大問題，同時也有力地激發(fā)了農(nóng)民的勞動積極性，大大解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速得到恢復(fù)和發(fā)展。

土地改革階段土地制度特征是“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營”。

土地改革的重大歷史意義:一是廢除了封建土地所有制，消滅了地主階級，農(nóng)民真正成了農(nóng)村的主人，實現(xiàn)了“耕者有其田”;二是激發(fā)了農(nóng)民的革命和勞動積極性，支援了革命戰(zhàn)爭，摧毀了帝國主義和蔣介石國民黨集團的社會基礎(chǔ)，鞏固了工農(nóng)聯(lián)盟，進一步鞏固了人民民主專政的國家政權(quán)，并為社會主義改造和社會主義建設(shè)創(chuàng)造了有利條件;三是解放了生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展，整個農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化;四是改善了農(nóng)民的生活，提高了農(nóng)村的購買力;五是掀起了學(xué)習(xí)文化的熱潮，促進了農(nóng)村的教育和文化衛(wèi)生事業(yè)［4］。

土地改革的歷史性局限:一是土地改革把土地分給農(nóng)民，實行類似封建社會的小農(nóng)經(jīng)濟，本質(zhì)上還是封建主義的;二是建立農(nóng)民土地所有制后，一些系統(tǒng)的管理措施和管理理論的缺乏，造成土改后期大量的土地買賣，出現(xiàn)了土地向少數(shù)人集中，有些農(nóng)民重新失去土地的不平衡現(xiàn)象;三是國家對農(nóng)村基本建設(shè)項目和社會化服務(wù)設(shè)備與組織建設(shè)方面的投資不夠，從而使小農(nóng)經(jīng)濟抵御自然災(zāi)害的能力較低;四是在建立了農(nóng)民土地所有制后各項配套措施不完善，致使建國初期的農(nóng)民土地所有制缺乏生命力，最終導(dǎo)致必須向社會主義農(nóng)業(yè)合作化新型土地制度的轉(zhuǎn)化［5］。

1.2 農(nóng)村合作化運動

1.2.1 初級農(nóng)業(yè)合作化階段 土改將封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民所有制后，黨根據(jù)馬克思主義的合作制理論，結(jié)合當(dāng)時中國的實際情況，開始引導(dǎo)農(nóng)民走向合作化道路。在1953 年前后，先是建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，在土地和其他生產(chǎn)資料私有制和分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上實行勞動互助，進而建立農(nóng)業(yè)初級合作社，農(nóng)民通過土地入股、集中經(jīng)營、統(tǒng)一分配的方式聯(lián)合生產(chǎn)，其實就是把土地的農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度。1953 年12 月，中央公布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，在土地問題上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社還只是實行所謂“土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營”，但這個決議已經(jīng)明確提出今后要實行“完全的社會主義的集體農(nóng)民公有制的更高級的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社(也就是集體農(nóng)莊)”［6］。史學(xué)家凌志軍在《歷史不再徘徊》書中寫到:“若單純以數(shù)量來衡量，這時候全國的農(nóng)業(yè)初級合作社僅為300 個，半年后約為3 000 個，1 年以后也即1953 年的冬季，為14 000 個”［7］。

1.2.2 高級農(nóng)業(yè)合作化階段 從1955 年秋開始，高級農(nóng)業(yè)合作社開始在全國推行。毛澤東同志在1955 年7 月作《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報告，指出:“搞好合作化運動的中心環(huán)節(jié)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)要趕上去;黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)要有一種主動的、積極的、高興的、歡迎的、全力以赴的精神，把整個運動的領(lǐng)導(dǎo)拿到自己的手里來。在全國農(nóng)村中，新的社會主義群眾運動的高潮就要到來”［8］。1955 年10 月，中共中央通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》。在強大的政治壓力和群眾的盲目熱情中，只用了一年半時間，就在全國范圍內(nèi)完成了組建農(nóng)業(yè)高級合作社的任務(wù)。在高級農(nóng)業(yè)合作社中取消了按土地和農(nóng)具入社分紅制，出現(xiàn)了“一大二公”，把農(nóng)民的土地所有制改成了合作社性質(zhì)的勞動群眾集體所有制，土地的農(nóng)民所有被集體統(tǒng)一所有代替。1956 年12 月，全國共建高級農(nóng)業(yè)合作社5.4 ×105個，入社農(nóng)戶占總農(nóng)戶比重為87.8%，到1957 年全國共建了7.4 ×105個高級農(nóng)業(yè)合作社，1958 年又合并成2.6 ×104個人民公社［9］。全國農(nóng)村土地已基本上由農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制。

農(nóng)業(yè)合作化階段土地制度的特征是由“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋厝牍?，統(tǒng)一經(jīng)營”。

1.2.3 人民公社化階段 1957 年底，“一五”計劃超額完成，毛澤東和黨的一些領(lǐng)導(dǎo)人主觀地認為農(nóng)業(yè)合作化的規(guī)模越大、公有化程度越高，就越能促進生產(chǎn)的發(fā)展。1958 年8 月，北戴河中央政治局會議通過了《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。決議認為，人民公社是指導(dǎo)農(nóng)民加速社會主義建設(shè)、提前建成社會主義和逐步向共產(chǎn)主義過渡的最好組織形式。人民公社實行“三化”，即組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化和生活集體化，大搞所謂“一大二公”(即規(guī)模大、公有化程度高)和“一平二調(diào)”(平均主義的供給制、食堂制，對生產(chǎn)隊的勞力、財物無償調(diào)拔制)。這次會議把人民公社化運動推向了高潮。1958 年10 月底，全國農(nóng)村實現(xiàn)公社化。原有的7.4 ×105個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組成為2.6 ×104個人民公社，入社農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的99.1%，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村已基本實現(xiàn)了人民公社化。

人民公社階段土地制度的特征是由“農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營”徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w所有、集體經(jīng)營”。

農(nóng)業(yè)合作化和人民公社的歷史性局限:一是農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化脫離了當(dāng)時中國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的實際水平，加上高度集中的勞動方式和分配中的平均主義，極大地挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到約束;二是人民公社化運動違反了生產(chǎn)關(guān)系要同生產(chǎn)力發(fā)展狀況相適應(yīng)的規(guī)律，破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，影響了人們的社會生活;三是人民公社化運動給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來極其消極的后果。農(nóng)村人民公社化運動是在“大躍進”中發(fā)展起來的，大搞“一大二公”和“一平二調(diào)”，權(quán)力過分集中，基層生產(chǎn)單位沒有自主權(quán)，生產(chǎn)中沒有責(zé)任制，分配上實行平均主義?！按筌S進”和人民公社化運動使“左傾”錯誤嚴重地泛濫開來，造成國民經(jīng)濟比例嚴重失調(diào)，是導(dǎo)致1959 ～1961 年嚴重困難的主要原因。

2 改革開放以來的土地制度改革

2.1 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

2.1.1 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的來源與推廣 中國農(nóng)村改革發(fā)端于安徽省鳳陽縣小崗村。1978 年11月24 日該村18 位農(nóng)民將村內(nèi)集體土地分開承包，打破了人民公社大鍋飯制度，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。

1978 年12 月中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》和《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》2份關(guān)于農(nóng)業(yè)的文件，第一次提出要發(fā)展多種形式的責(zé)任制，其中包括“聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制”，這為日后的農(nóng)村土地改革埋下了伏筆。但是由于認識的局限，當(dāng)時仍然規(guī)定不許包產(chǎn)到戶。

從1958 年人民公社化以來，“包產(chǎn)到戶”是常被質(zhì)疑和批判的詞匯。即使在小崗村獲得豐收的1979 年，批評“包產(chǎn)到戶”的聲音也是不絕于耳。1980 年5 月，鄧小平在一次與中央負責(zé)工作同志的重要談話中公開肯定了小崗村“大包干”的做法［10］，農(nóng)村改革勢在必行。

1982 年1 月1 日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》正式出臺。文件明確指出:目前實行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。聯(lián)產(chǎn)承包制的運用，可以恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益與個人利益，并使集體統(tǒng)一經(jīng)營和勞動者自主經(jīng)營兩個積極性同時得到發(fā)揮。此后，中央不斷穩(wěn)固和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鼓勵農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營，使廣大農(nóng)村地區(qū)迅速摘掉貧困落后的帽子，逐步走上富裕的道路。1983 年，12 702個人民公社宣布解體，“包干到戶”的生產(chǎn)隊已有5.76×106個，為總數(shù)的98%。1984 年，39 838個人民公社宣布解體，糧食總產(chǎn)4.073 1×108t，比上年增產(chǎn)5%，棉花產(chǎn)量6.25×106t，比上年增產(chǎn)34%。1985年，所余249 個人民公社全部解體，至此在中國人民公社及其下屬的生產(chǎn)隊不復(fù)存在［7］。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段土地制度的特征是“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營”，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的“二權(quán)分離”。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響十分重大。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村市場化政策的逐步實行，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)機會不斷增加，勞動力加速從種植業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。1978 ～1984 年中國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值以不變價格計算增長了42.2%，其中46.9%歸功于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代集體耕作制度的體制改革。

2.1.2 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史意義 一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了中國農(nóng)村舊的經(jīng)營管理體制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。這種制度，既能發(fā)揮集體的優(yōu)越性和個人的積極性，又能適應(yīng)分散的小規(guī)模經(jīng)營，也能適應(yīng)相對集中的適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率得到極大提高，農(nóng)村經(jīng)濟得到全面發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，僅糧食總產(chǎn)量就從1978 年的3.047 5 × 1011kg，增至1984 年的4.073 0 ×1011kg。

二是“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是最有效的互補機制。具體體現(xiàn)在集體和農(nóng)戶的2 個經(jīng)營層次上，集體在經(jīng)營中的作用主要在土地發(fā)包，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)等，農(nóng)戶則成為基本的生產(chǎn)經(jīng)營單位。“統(tǒng)”和“分”是相互依存、相互促進、共同發(fā)展的關(guān)系。其中，集體經(jīng)濟組織是雙層經(jīng)營的主體，承包家庭經(jīng)營是雙層經(jīng)營的基礎(chǔ)，離開了其中任何一方，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就不能成立，雙層經(jīng)營體制就不存在?？梢赃@樣說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，如果離開了集體經(jīng)濟組織，離開了“統(tǒng)”的功能的發(fā)揮，家庭承包就失去了主體，家庭經(jīng)營實質(zhì)上就成為個體小農(nóng)經(jīng)濟，偏離了農(nóng)業(yè)的社會主義方向;如果離開了承包家庭的分散經(jīng)營，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性就不能得以充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟就失去了活力，集體經(jīng)濟的優(yōu)越性也就不能發(fā)揮。

三是進一步鞏固和加強了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。農(nóng)業(yè)是人類社會生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和剩余農(nóng)產(chǎn)品的不斷增加，是社會其他一切部門存在和發(fā)展的共同基礎(chǔ)。在中國，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和作用更加突出，中國有13.5億人口，保障糧食安全是頭等大事，中國人的飯碗必須牢牢端在自己手里，中國正在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，必須有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定作為支撐。鄧小平指出:“我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不能照抄西方國家或蘇聯(lián)一類國家的辦法，要走出一條在社會主義制度下合乎中國情況的道路”［10］。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是從中國國情出發(fā)選擇的，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，充分調(diào)動了億萬農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性。中國將長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的各項權(quán)利，保障農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不動搖。

四是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移促進了二、三產(chǎn)業(yè)蓬勃興起。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，促進了農(nóng)業(yè)分工分業(yè)和商品經(jīng)濟發(fā)展，帶動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，導(dǎo)致了勞動力轉(zhuǎn)移，為中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化開辟了一條新路［11］。1978 年以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以驚人的速度發(fā)展起來。1978 年中國社辦企業(yè)只有1.52 ×106個，1989 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已發(fā)展到1.868 ×107個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起使農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展達到了一個新的階段，表現(xiàn)出分散資金的聯(lián)合和規(guī)模生產(chǎn)，而且吸引了剩余勞動力。1978 年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)只有2.826 6 ×107人，占農(nóng)村勞動力的9.5%，到1990 年，就業(yè)人數(shù)已達9.264 8 ×107人，占農(nóng)村總勞力的22.1%［12］。對此，鄧小平有一段很精彩的論述，他指出:“一搞改革和開放，一搞承包責(zé)任制，經(jīng)營農(nóng)業(yè)的人就減少了。剩下的人怎么辦?十年的經(jīng)驗證明，只要調(diào)動基層和農(nóng)民的積極性，發(fā)展多種經(jīng)營，發(fā)展新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這個問題就能解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容納了百分之五十的農(nóng)村剩余勞動力”［13］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，出現(xiàn)“完全沒有預(yù)料到的最大的收獲”，這是推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的需要，遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的必然結(jié)果。

2.1.3 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史性局限 一是家庭分散經(jīng)營，經(jīng)營規(guī)模過小，難以形成規(guī)模經(jīng)濟效益。自中國在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村社會生產(chǎn)力迅速發(fā)展，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是隨著市場經(jīng)濟在中國的深入發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身的局限性逐步顯現(xiàn)出來?，F(xiàn)代社會的許多生產(chǎn)經(jīng)營活動，其收益都是與規(guī)模經(jīng)濟密切相關(guān)的。規(guī)模經(jīng)濟是假定在技術(shù)水平不變的條件下，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，生產(chǎn)要素配置同比例增加引起的超額收益增量。中國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地按人口平均分配，各種質(zhì)量的土地均勻搭配。20 世紀80 年代中期，平均每戶承包的土地面積只有0.56 hm2。到了20 世紀90 年代中期，中國農(nóng)戶平均擁有的耕地面積下降到0.4 hm2，戶均承包土地9 ～10 塊，有1/3 的省、市人均耕地不足0.067 hm2［9］。如此細小分散的農(nóng)田結(jié)構(gòu)，耕作經(jīng)營十分不便，農(nóng)民無法進行大規(guī)模的投入，農(nóng)業(yè)技術(shù)進步的成果無法體現(xiàn)出來。而且由于每戶的農(nóng)田分散，給日常的經(jīng)營管理造成很多麻煩，浪費了很多人力。這一切都導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效益根本無法顯現(xiàn)出來。

二是農(nóng)民不能自由處置土地，限制了農(nóng)民的擇業(yè)自由。中國農(nóng)村實行的是集體經(jīng)濟制度，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民對土地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。因此農(nóng)民沒有對土地的自由處置權(quán)。農(nóng)民不能自由處置土地一方面限制了農(nóng)田的規(guī)?；?jīng)營，另一方面限制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性及其選擇謀生方式的自由。農(nóng)民自己耕種收入太少，完全拋荒又有點可惜，同時怕被集體處罰或收回，所以很多地方出現(xiàn)由婦女老弱耕種的現(xiàn)象，只是對較好、較近的土地進行管理，把經(jīng)營土地當(dāng)成了義務(wù)，目的只是保留對承包土地應(yīng)有的那點權(quán)利，有的農(nóng)民則為了保留對承包土地的權(quán)利，徘徊在留守耕地與外出擇業(yè)之間。因此，土地是處于半充分利用狀態(tài)，甚至許多地方出現(xiàn)了大片田地荒蕪的現(xiàn)象。一定程度上也限制了農(nóng)民的自由擇業(yè)。

三是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高。在中國農(nóng)村集體經(jīng)濟中，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是靠集體組織來進行的，但是實施比較困難。因為一方面農(nóng)戶個體能力有限，無力單獨進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，在公有制下，由私人建設(shè)不符合經(jīng)濟學(xué)原理，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟狀況普遍薄弱，難以解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的高投入成本。農(nóng)村中的公共基礎(chǔ)設(shè)施長期投入不足，甚至已建的還遭到破壞，直接導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期的高成本。

四是家庭小塊田地分散經(jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)科技水平的提高。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的進步。在農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率普遍在75%以上，他們充分利用新的科學(xué)技術(shù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)水利現(xiàn)代化，普及農(nóng)業(yè)機械化，改進耕作方法，推廣優(yōu)良品種，運用新的栽培和植保技術(shù)，使用高產(chǎn)高效生產(chǎn)新模式，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅度提高。而中國由于是家庭分散經(jīng)營，每家每戶經(jīng)營的土地極其有限，每戶的總產(chǎn)量不高，在當(dāng)前的農(nóng)產(chǎn)品購銷政策下，主要農(nóng)產(chǎn)品比較收益低，使得農(nóng)民缺乏提高農(nóng)業(yè)科技水平的動力。況且，農(nóng)民自身缺乏積累和擴大再生產(chǎn)的能力，也就難以進行更大更多的技術(shù)改造。而且，土地細碎化分割又阻礙了農(nóng)業(yè)機械化的推廣。中國目前農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率為52.8%，與農(nóng)業(yè)發(fā)達國家差距很大。

五是家庭小塊土地分散經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理成本。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)戶對自己生產(chǎn)活動有了自由安排權(quán)，同一地區(qū)農(nóng)作物在耕作時間上雖總體上一致，但也有前后差別。而恰是這種前后的差別，就會導(dǎo)致農(nóng)作物的生產(chǎn)、管理成本增加。另外許多地方為了做到平等，分配土地實行“遠、近插花”，“好、中、差搭配”，土地碎化分散。農(nóng)民在這樣細小的土地上耕作，必然增加許多時間成本，從而導(dǎo)致總成本的增加。

六是土地制度缺乏規(guī)范化的法律保障，制約了農(nóng)民通過經(jīng)營土地提高收入的能力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后較長時期內(nèi)，土地使用權(quán)長期作為一種政策規(guī)定在運行，而不是作為一種法律規(guī)定在操作。土地使用權(quán)沒有一定的法律規(guī)范，土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取與轉(zhuǎn)讓的法律程序、法律形式及法律保護手段都沒有明確的法律規(guī)定［9］。地方政府隨意調(diào)整農(nóng)民承包的土地、縮短承包期限、中止承包合同、收回農(nóng)戶承包地高價發(fā)包、非法征用農(nóng)地等侵害農(nóng)民土地使用權(quán)的事件時有發(fā)生。農(nóng)民對土地占有和使用不穩(wěn)定，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏對土地進行長期投資的熱情，土地資源處于掠奪式經(jīng)營中，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的生產(chǎn)條件無法改善，科技含量低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力無法提高，農(nóng)民收入增長緩慢。

七是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。市場化是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的基本特征之一，但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所推行的土地經(jīng)營分散化，難以協(xié)調(diào)農(nóng)戶在商品生產(chǎn)經(jīng)營中的利益矛盾，難以克服分散農(nóng)戶在商品生產(chǎn)中的盲目性，經(jīng)常會出現(xiàn)“跟風(fēng)農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象，風(fēng)一來，農(nóng)戶盲目跟進，生產(chǎn)供大于求，價格下跌，產(chǎn)品難銷。力不從心的分散農(nóng)戶經(jīng)營個體，得不到市場上供求的準確信息，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)常處于一種不穩(wěn)定的震蕩之中，同時家庭經(jīng)營的規(guī)模過小，專業(yè)化程度低，使農(nóng)民也沒有多少產(chǎn)品進入市場，即使進入市場的農(nóng)產(chǎn)品，交易方式也是分散成交，加大了市場交易的成本［9］。

2.2 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，將是中國長期穩(wěn)定并不斷完善的農(nóng)村基本生產(chǎn)經(jīng)營制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史性局限，也越來越得到黨和國家的高度重視，如何更加有效地解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，更大程度地放活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能，始終是21 世紀以來深化農(nóng)村改革的重點。

1998 年10 月14 日，中國共產(chǎn)黨十五屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，首次提出“土地流轉(zhuǎn)”和“適度規(guī)模經(jīng)營”概念。《決定》提出:“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。少數(shù)確實具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營”。土地的適度規(guī)模經(jīng)營，是指在一定的生產(chǎn)力水平和經(jīng)營環(huán)境下，一個農(nóng)戶(勞動力、農(nóng)場)投入生產(chǎn)經(jīng)營的土地規(guī)?？梢詽M足充分發(fā)揮現(xiàn)有勞動力和其他要素作用，獲得最佳經(jīng)濟效益時的土地規(guī)模經(jīng)營狀態(tài)［14］。

2002 年8 月29 日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，首次明確農(nóng)民承包的土地在不改變用途的情況下可以流轉(zhuǎn)。其中第十條規(guī)定:國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。第三十二條規(guī)定:通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。同時規(guī)定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30 ～50 年，林地的承包期為30 ～70 年。

2004 年8 月28 日，第十屆全國人民代表大會第十一次會議第二次修改并通過了《中華人民共和國土地管理法》，其中第十五條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。從而再次以大法的形式明確農(nóng)民承包的土地在不改變用途的情況下可以流轉(zhuǎn)。

2004 年10 月28 日，國務(wù)院作出了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中第十條規(guī)定:“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。這表明中國最高決策層已經(jīng)認識到還原農(nóng)民地權(quán)的財產(chǎn)屬性與民法屬性的重要性。

允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)自行流轉(zhuǎn)，是放活農(nóng)村集體土地使用權(quán)能的重大革新。它一方面使為數(shù)較多的農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)獲得穩(wěn)定收益，讓農(nóng)村剩余勞動力在無后顧之憂的情況下加速轉(zhuǎn)移，在有力地支持二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，農(nóng)民自身也獲得了更多的工資性收入;另一方面通過土地流轉(zhuǎn)使土地適度規(guī)模經(jīng)營成為可能，從而很大程度上解決了土地細碎化經(jīng)營的困擾，對提高農(nóng)業(yè)機械化綜合利用水平，提高農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的推廣應(yīng)用率，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件，以及對提高勞動生產(chǎn)率等，均有著非常顯著的促進作用，最終對加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、促進“四化”同步，起到最直接、最有效地推動。

2.3 賦予農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)能

2.3.1 農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)長期受到不合理限制 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來，大批農(nóng)民從土地承包經(jīng)營改革中獲得解放和發(fā)展，但在多年之后，農(nóng)村社會和城市社會長期在經(jīng)濟上、政治上基本處于相對獨立或相對脫離的現(xiàn)實，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)民的土地權(quán)利依舊匱乏，城鎮(zhèn)向農(nóng)村周邊擴張而導(dǎo)致征地泛濫甚至展現(xiàn)出一種掠奪的姿態(tài)，農(nóng)民基于集體土地所享有的收益權(quán)在地方政府所謂的合法征地中流失于無形。國家建立土地一級市場壟斷制，卻限制甚至不允許農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)自行流轉(zhuǎn)，地方政府通過土地征收獲取土地一級市場的收益，農(nóng)民卻不能獲得開發(fā)土地的收益［15］?！段餀?quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用、受益的權(quán)利，卻又規(guī)定其不享有擔(dān)保權(quán)、抵押權(quán)，第一百八十四條規(guī)定:“下列財產(chǎn)不得抵押:(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定的除外”。由此可見，農(nóng)民對其承包經(jīng)營的集體農(nóng)用地的財產(chǎn)權(quán)能和集體土地收益分配權(quán)能受到不合理限制，直接導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利的財產(chǎn)屬性和民法屬性不能完全彰顯。

2.3.2 十八屆三中全會實施的土地新政是“第四次土地革命” 2013 年11 月12 日，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)能作出了新的政策規(guī)定，突破了國家對建設(shè)用地一級市場的壟斷和《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能的限制，被認為是繼“土地革命”、“人民公社”、“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”之后農(nóng)村的“第四次土地革命”。

《決定》明確提出:“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。對于放活農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能，《決定》要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價;建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。對于放活農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)能，《決定》要求“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營;保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場”。

十八屆三中全會的決定對農(nóng)村土地改革是具有鮮明時代特征的一次“土地新政”，具有劃時代意義。首次提出賦予農(nóng)民對承包地抵押、擔(dān)保權(quán)能，強調(diào)保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，首次在全國范圍內(nèi)提出實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等市場地位、同等價格、同等收益的目標，以及在完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場的基礎(chǔ)上鼓勵農(nóng)民以租賃、入股等辦法參與土地收益的二次分配，以獲取長期穩(wěn)定的收益。在“集體所有、農(nóng)民經(jīng)營”的現(xiàn)階段土地制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地實現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”。這對于農(nóng)民集體土地的收益分配權(quán)以及承包地財產(chǎn)權(quán)能而言，實現(xiàn)方式上有了很大的創(chuàng)新，權(quán)益關(guān)系日臻完善。

3 中國土地制度改革展望

3.1 必須長期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系

根據(jù)馬克思、恩格斯政治經(jīng)濟學(xué)理論，生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求，有什么樣的生產(chǎn)力就必須有與之相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系。生產(chǎn)力的發(fā)展是一個漸進的過程，生產(chǎn)關(guān)系卻具有相對的穩(wěn)定性。生產(chǎn)力的三要素是勞動者、勞動工具和勞動對象，生產(chǎn)關(guān)系包括生產(chǎn)資料所有制形式、人們在生產(chǎn)中的地位及其相互關(guān)系和產(chǎn)品分配方式3 項內(nèi)容。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，就是中國農(nóng)村改革確定的新型農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，一經(jīng)形成就迅速解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。中國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度包含著三重內(nèi)容:一是農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有;二是集體土地承包到戶實行家庭經(jīng)營;三是一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不經(jīng)濟的事情通過多種形式的統(tǒng)一經(jīng)營去解決。只有把握住這三者內(nèi)在的緊密聯(lián)系，才能準確理解中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的深刻內(nèi)涵［16］。

必須堅定不移地穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，允許以承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，既是中國農(nóng)村改革已經(jīng)取得的最重要的制度性成果，也是走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的現(xiàn)實起點，更是新時期最大力度地保護農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益，最大限度地解放農(nóng)村生產(chǎn)力，最大程度地推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重要制度保證。

3.2 必須堅持家庭經(jīng)營的基本制度

3.2.1 農(nóng)業(yè)自身特點決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適合家庭經(jīng)營 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程是人們利用自然界的各種資源和養(yǎng)分對有生命的動植物進行產(chǎn)品生產(chǎn)的過程。一方面勞動對象是有生命的動植物，它們有自身的生長規(guī)律，具有嚴格的季節(jié)性和地域性，人們只能按照自然時間依次進行作業(yè)，因此勞作時間有間歇性，即有時農(nóng)忙有時農(nóng)閑。另一方面，農(nóng)業(yè)的最終產(chǎn)品是動植物本身，其質(zhì)量與數(shù)量更多地依賴人們的勞動質(zhì)量。因此，只有采取家庭經(jīng)營的方式，才能實現(xiàn)勞動力的季節(jié)性調(diào)節(jié);也只有采取家庭經(jīng)營的方式，農(nóng)業(yè)勞動的最終成果與家庭成員的經(jīng)濟利益緊密聯(lián)系在一起，勞動者才能自覺地勞作。

3.2.2 世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗證實了家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度 縱觀世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，家庭經(jīng)營都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的最佳組織形式。在發(fā)達國家，英國自有自營農(nóng)場比例在19 世紀后隨著谷物法的廢除不斷增加，由1914 年的11.3% 增加到1983 年的74.4%;美國，在其農(nóng)業(yè)演變的半個世紀里，雖然農(nóng)場數(shù)目減少了，但大多數(shù)商品化農(nóng)場都是家庭經(jīng)營的;德國，經(jīng)過私有化土地改革，至1995 年成立了3萬個不同形式的農(nóng)場，其中約有90%是家庭農(nóng)場或合伙農(nóng)場;日本，農(nóng)業(yè)普遍采取一家一戶的小規(guī)模經(jīng)營，是典型的超小型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，戶均耕地面積僅1 hm2，農(nóng)業(yè)經(jīng)營以分散、細小的農(nóng)戶為單位。但是看似分散的日本小農(nóng)經(jīng)營，卻成功地實現(xiàn)了現(xiàn)代化，從整個流通過程看實現(xiàn)了社會化大生產(chǎn)。其成功的根本在于日本通過別具特色的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織——農(nóng)協(xié)的運作，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及銷售形成一條龍生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)體系［17］。這些都證明家庭農(nóng)場是農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營單位。由此可見，堅持家庭經(jīng)營為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式是歷史的必然，是實踐的總結(jié)，是人類做出的適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的選擇［18］。

3.2.3 中國曲折的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路證明家庭經(jīng)營是最穩(wěn)定的經(jīng)營制度 以家庭為基本經(jīng)營單位，這是中國經(jīng)歷了人民公社的曲折道路之后，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營基本規(guī)律的重新認識，其間可謂付出了巨大代價，包括饑餓、貧窮、犧牲生命和種種不堪回首的苦痛。時間的流逝可能會淡化人們對歷史痛苦的記憶，特別是隨著改革初期那代人在歷史舞臺上的淡出，本已形成的共識可能會被遺忘，甚至?xí)盟^培育“現(xiàn)代規(guī)模經(jīng)營主體”的價值取向來動搖家庭經(jīng)營制度的基本地位。歷史證明，家庭經(jīng)營是符合中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性和農(nóng)民意愿的最有效的經(jīng)營組織形式，家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不存在任何沖突。這是必須明了和堅定的共識，這是農(nóng)村改革發(fā)展中不可逾越的底線［19］。

3.2.4 著重以家庭農(nóng)場為核心培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 十一屆三中全會農(nóng)村改革以來，家庭承包經(jīng)營的成功經(jīng)驗為家庭農(nóng)場的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。家庭經(jīng)營極大地解放了生產(chǎn)力，有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，是推動農(nóng)業(yè)高效發(fā)展的根本動力。但是，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，這種小規(guī)模分散經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，逐漸在市場競爭、生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營規(guī)模、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)等方面顯現(xiàn)出不足。家庭農(nóng)場是經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)集中后，實現(xiàn)規(guī)?；?、專業(yè)化、集約化經(jīng)營的形式，可以更加適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通、消費全過程的組織化程度，大大提高勞動生產(chǎn)率和土地產(chǎn)業(yè)率。家庭農(nóng)場是以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的核心組成部分，穩(wěn)定了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的市場效率和組織化水平，適合中國基本國情。家庭農(nóng)場作為農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營制度的完善與創(chuàng)新，是農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展的要求保持動態(tài)適應(yīng)與協(xié)調(diào)的必然產(chǎn)物［20］。要注重家庭農(nóng)場適度規(guī)模經(jīng)營，規(guī)?；潭纫c經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移能力、土地資源稟賦相適應(yīng)，不可盲目貪大。

3.3 必須堅持走新型農(nóng)民合作道路

中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度低，主要反映為農(nóng)民合作組織發(fā)展不足。雖然村民委員會覆蓋了整個農(nóng)村，但它主要是提供社會管理和公共服務(wù)的自治組織。而為了發(fā)展生產(chǎn)，農(nóng)民除了需要村級自治組織，還需要有能夠帶領(lǐng)他們進入市場的經(jīng)營性組織，這就是多種形式的新型農(nóng)民合作組織。2006 年農(nóng)民專業(yè)合作社法頒布以來，農(nóng)民合作組織有了明顯發(fā)展。但總體看，還普遍存在著經(jīng)濟實力弱、經(jīng)營規(guī)模小、服務(wù)水平低、制度不健全等問題。在中國這樣小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)量巨大的國家，不發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織就難以真正發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。黨的十八大報告也明確提出要發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作。黨的十八屆三中全會更進一步強調(diào)鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營，因為合作組織能夠在保持農(nóng)戶主體地位的基礎(chǔ)上推進生產(chǎn)的社會化，因此要根據(jù)建設(shè)中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求，把大力發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織放在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要位置。積極推進和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)股份合作、土地股份合作、農(nóng)民專業(yè)合作等形式多樣的合作組織。既要把它作為發(fā)展集約化、規(guī)?；I(yè)化、標準化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化和社會化服務(wù)程度;又要把它作為國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要渠道，使國家對農(nóng)業(yè)的投入更多地向具備條件的農(nóng)民合作組織傾斜，以形成更多有效資產(chǎn)和現(xiàn)實生產(chǎn)力。

3.4 必須更大力度保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)能

3.4.1 要充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)性權(quán)利 十八屆三中全會已經(jīng)明確“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。當(dāng)前各地重點工作任務(wù)是抓緊做好對農(nóng)民承包地確權(quán)、頒證，要按照“確實權(quán)，頒鐵證”的目標，在2017 年之前完成好中央要求。確權(quán)、頒證是保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)性工作，只有做好基礎(chǔ)性工作，才能順利實現(xiàn)承包地抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能，使農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營融資成為現(xiàn)實的可能。由于目前《物權(quán)法》尚未賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，因此這也是未來《物權(quán)法》修改完善的重點任務(wù)之一。同時，應(yīng)加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革與統(tǒng)一，允許農(nóng)民進城的同時，保留農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民多一份土地財產(chǎn)權(quán)保障。

3.4.2 要實現(xiàn)農(nóng)民集體土地財產(chǎn)收益權(quán)“增長的權(quán)利” 能否實現(xiàn)農(nóng)民集體土地財產(chǎn)收益權(quán)增長，取決于是否在一個良好的經(jīng)濟市場中運作。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之下的土地經(jīng)濟市場中，國有土地與農(nóng)村土地難以實現(xiàn)交易的生產(chǎn)性作用，財產(chǎn)收益權(quán)作為“增長的權(quán)利”特性不能完全體現(xiàn)。正如十八屆三中全會提到的，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙。在謀求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進程中，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)收益的增長，賦予農(nóng)民更多的傾斜性利益的土地權(quán)利是農(nóng)民集體土地收益權(quán)未來演進需要著重解決的問題之一，也是給予農(nóng)村、農(nóng)民政策傾斜的可探之路［15］。傾斜性利益是在一定時期內(nèi)以法律制度的形式對農(nóng)民特殊保護的一種形式，使農(nóng)民在利益博弈中取得其正當(dāng)利益的同時，社會給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)睦嫜a償，以法律制度的方式平衡農(nóng)民和其他利益主體的利益關(guān)系，以促進農(nóng)民發(fā)展［21］。中國農(nóng)民集體土地收益權(quán)的實現(xiàn)方式與權(quán)益關(guān)系逐漸得以完善，得益于中國社會主義市場經(jīng)濟的一定程度發(fā)展。在中國農(nóng)民集體土地收益權(quán)的未來演進中，必然需要建立一個公平、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，而建立公平的土地經(jīng)濟市場的同時，也應(yīng)賦予農(nóng)民傾斜性利益的集體土地收益權(quán)，使農(nóng)民可以從集體土地增值中獲得更多收益，實現(xiàn)作為集體土地所有者所享有的“增長的權(quán)利”。對農(nóng)民給予傾斜性利益權(quán)權(quán)利的特別保護，不僅應(yīng)在農(nóng)地政策中予以體現(xiàn)，更重要的是要作為物權(quán)化的內(nèi)容以法律形式固定下來。

4 結(jié)語

在經(jīng)歷過游牧?xí)r期、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時期、工業(yè)經(jīng)濟時期以及未來網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟時期，只要土地的分配和利用出現(xiàn)了問題，社會必然發(fā)生問題［22］。能否正確對待土地權(quán)利的分配以及妥善處置有關(guān)土地的利益關(guān)系，與政權(quán)的興衰更替以及執(zhí)政者的成敗榮辱息息相關(guān)［15］。學(xué)者和理論界關(guān)于農(nóng)民權(quán)益有這樣一些觀點，“將土地所有權(quán)還給農(nóng)民”、“將土地權(quán)利還給農(nóng)民”、“將土地管理權(quán)交給農(nóng)民”、“將土地的收益還給農(nóng)民”、“將土地財產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民”等，筆者認為，還給農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)和收益增長權(quán)，最符合中國特色。中國土地制度改革的出發(fā)點和最終目標應(yīng)當(dāng)是:土地應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民獲得的一項重要財產(chǎn)，要盡可能賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)能，維護農(nóng)民的正當(dāng)利益;未來還需要將農(nóng)民的土地財產(chǎn)收益權(quán)作為物權(quán)化的內(nèi)容以法律的形式鞏固與維系，這也是中國土地法律、物權(quán)法律進一步完善的方向;土地是經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是保障糧食安全的根本，只有堅定不移地穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，才能固本強基;必須堅持家庭經(jīng)營的基本制度，這是農(nóng)村改革發(fā)展中不可逾越的底線。

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