摘要：改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，既是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的根本要求，也是新時(shí)期干部隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于受多種因素的影響，“一把手”監(jiān)督難的問題迄今都沒有從根本上得到解決，在有的地區(qū)、部門和單位，“虛監(jiān)”“弱監(jiān)”“漏監(jiān)”和“難監(jiān)”現(xiàn)象依然存在。必須加強(qiáng)思想教育，提高“一把手”的自律意識(shí)；規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行，形成權(quán)力明晰、規(guī)范、透明的運(yùn)行機(jī)制；拓寬監(jiān)督渠道，著力構(gòu)建“一把手”監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)；理順監(jiān)督體制，充分發(fā)揮專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用；健全和完善監(jiān)督制度，促進(jìn)對(duì)“一把手”監(jiān)督的規(guī)范化、制度化。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；“一把手”；權(quán)力監(jiān)督；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2015）03-0013-05

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”行使權(quán)力的監(jiān)督。①“一把手”是對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的一種通俗稱謂。改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，既是從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前干部監(jiān)督工作的重中之重。研究當(dāng)前“一把手”監(jiān)督中存在的主要問題，探求破解“一把手”監(jiān)督難題的有效對(duì)策，對(duì)于遏制和預(yù)防腐敗、提高反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化水平，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的必要性緊迫性

1.一般的監(jiān)督措施對(duì)“一把手”難以奏效

當(dāng)前，我國地方黨委實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。按照目前的職能配置，黨委的權(quán)力主要集中于常委會(huì)。地方黨委工作條例明確授予了黨委書記會(huì)議的召集權(quán)和議程的確定權(quán)。同時(shí)，現(xiàn)行黨管干部的體制事實(shí)上還賦予了書記對(duì)干部初始提名的主導(dǎo)權(quán)，而組織部長在很大程度上只是一個(gè)執(zhí)行者。此外，對(duì)同級(jí)班子成員的進(jìn)退去留，書記也擁有重要的建議權(quán)。這些權(quán)力使其他常委與書記在事實(shí)上不可能處于平等的地位。作為黨委副職的政府部門正職領(lǐng)導(dǎo)，在其負(fù)責(zé)的政府工作中，法律明確規(guī)定實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。在責(zé)任的配置上，一般也是要求“一把手”對(duì)整個(gè)班子的工作負(fù)全責(zé)或負(fù)總責(zé)。甚至很多具體工作，也是要求“一把手”負(fù)責(zé)，對(duì)其實(shí)行“一票否決”。所以，無論就其正式的權(quán)力還是實(shí)際的支配力和影響力看，其他班子成員與“一把手”都不可相提并論，對(duì)“一把手”行使權(quán)力的監(jiān)督要難于對(duì)其他領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。這說明，在監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上，對(duì)“一把手”的監(jiān)督必須要有專門的制度設(shè)計(jì)。

2.對(duì)“一把手”監(jiān)督乏力，已成為反腐倡廉的一大瓶頸和軟肋

“我們查處的腐敗分子中，方方面面的一把手比例不低。這說明，對(duì)一把手的監(jiān)督仍然是一個(gè)薄

收稿日期：2014-12-12

*基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金“黨的十八大和習(xí)近平同志系列重要講話精神”專題研究項(xiàng)目“改革創(chuàng)新黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制研究”（13WTB014）；揚(yáng)州大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“‘權(quán)力三分視角下黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展研究”（xjj2014—18）；揚(yáng)州市反腐倡廉制度建設(shè)研究所研究課題“加強(qiáng)對(duì)黨政一把手行使權(quán)力的監(jiān)督研究”（FFCL14B17）。

作者簡(jiǎn)介：唐勤，男，揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授（揚(yáng)州225009）。

弱環(huán)節(jié)。由于監(jiān)督缺位、監(jiān)督乏力，少數(shù)一把手習(xí)慣了凌駕于組織之上、凌駕于班子集體之上。”②在個(gè)別地方和單位，“一把手”作風(fēng)霸道，大權(quán)獨(dú)攬，隨意拍板決策，給黨和人民事業(yè)造成重大損失的情況并不鮮見。從近幾年各地查處的腐敗案件看，“一把手”在其中占有相當(dāng)?shù)谋戎兀簧儆|目驚心的大案要案屬“一把手”所為，一些串案窩案的發(fā)生更是少不了“一把手”的參與和主導(dǎo)。不少犯錯(cuò)誤的“一把手”在反思的時(shí)候都提到一點(diǎn)，就是對(duì)他們的監(jiān)督乏力或者基本上沒有受到監(jiān)督?？梢?，對(duì)“一把手”監(jiān)督乏力，已成為反腐倡廉建設(shè)的一大瓶頸和軟肋。

3.改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，是由“一把手”的榜樣力量和導(dǎo)向作用決定的

“一把手”作為領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”，其形象在一定意義上決定和代表著班子的形象。作為“一把手”，只有自己首先樹立嚴(yán)格的組織紀(jì)律觀念，才能要求別人令行禁止并具有號(hào)召力；只有自己首先做到為政清廉，才能要求別人廉潔奉公并具有說服力。老一輩無產(chǎn)階級(jí)革命家之所以在人民群眾中享有崇高的威望，除了他們對(duì)中國革命和建設(shè)的貢獻(xiàn)外，關(guān)鍵是他們高風(fēng)亮節(jié)、德高望重、自身過硬?！耙话咽帧敝挥凶陨磉^硬，才能在班子中有說服力、凝聚力和感召力，才能帶出一個(gè)有戰(zhàn)斗力、在群眾中有威信的班子。反之，“一把手”形象差，就會(huì)影響一大片，就會(huì)損害黨的形象和聲譽(yù)。有些“一把手”基本條件不錯(cuò)，有能力，有文化，年富力強(qiáng)，但群眾對(duì)他們就是不服氣。這主要是由于他們主觀上沒有樹立正確的權(quán)力觀，客觀上又缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致他們言行不一，律己不嚴(yán)。因此，改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，既是對(duì)“一把手”負(fù)責(zé)，也是對(duì)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子和黨在這一地方的形象負(fù)責(zé)。

4.改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，是保護(hù)干部和發(fā)展黨的事業(yè)的需要

執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)直接關(guān)系到其執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的高低，關(guān)系到黨和國家事業(yè)的興衰成敗?！耙话咽帧贝蠖嚅L期受黨的培養(yǎng)教育，具有較高的理論水平和政策水平、較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和豐富的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，是實(shí)現(xiàn)黨的方針政策、推動(dòng)黨的事業(yè)發(fā)展的骨干力量。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾去開拓創(chuàng)新。如果對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理不嚴(yán)，導(dǎo)致其走上違法犯罪道路，既是其個(gè)人的悲劇，也是我們黨的事業(yè)的損失。因此，改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部本人最大的關(guān)心和愛護(hù)，是保護(hù)黨的財(cái)富、健全黨的肌體、推動(dòng)黨的事業(yè)的需要。

5.改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，是新時(shí)期干部隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黨的十一屆三中全會(huì)以來，改革開放雖然不斷向縱向延伸、向橫向拓展，但腐敗現(xiàn)象的滋長和蔓延也使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部面臨著非常嚴(yán)峻的執(zhí)政考驗(yàn)。在新舊體制轉(zhuǎn)型的過程中，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”中間也出現(xiàn)了不少貪污、賄賂、以權(quán)謀私等消極腐敗現(xiàn)象。權(quán)力腐敗給我們的現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步帶來了極大的危害，嚴(yán)重?cái)牧它h和政府的聲譽(yù)，引起了人民群眾的強(qiáng)烈不滿。因此，改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，建設(shè)一支高素質(zhì)的依法行使權(quán)力的“一把手”隊(duì)伍，搞好“一把手”工程，不僅是推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)工作科學(xué)化、民主化和法治化的重要保證，更是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的關(guān)鍵。

二、在對(duì)“一把手”監(jiān)督過程中存在的主要問題

1.對(duì)監(jiān)督“一把手”的重要性認(rèn)識(shí)不足

有些上級(jí)黨組織只注重監(jiān)督檢查“一把手”工作任務(wù)的完成情況，忽視對(duì)其思想作風(fēng)、勤政廉潔情況的監(jiān)督。有些上級(jí)黨組織往往認(rèn)為思想作風(fēng)方面的問題是小事，只要完成任務(wù)就是好干部，對(duì)“一把手”存在的問題總是遮遮掩掩，處理起來也是大事化小，避重就輕，有的甚至姑息縱容。有的紀(jì)檢干部對(duì)履行自己的職責(zé)，行使自己的權(quán)力顧慮重重，缺乏了解真情的“勇氣”，敢于碰硬的“骨氣”和一查到底的“正氣”，查處問題完全看領(lǐng)導(dǎo)的眼色行事。有的紀(jì)檢干部認(rèn)為監(jiān)督是無權(quán)的管有權(quán)的，監(jiān)督是軟招，解決不了實(shí)際問題，因此講講可以，宣傳應(yīng)該，一般抓抓也行，但動(dòng)不得“真格”。監(jiān)督主體認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，使得對(duì)“一把手”的監(jiān)督出現(xiàn)不懂監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督等現(xiàn)象。

2.“一把手”位高權(quán)重，難以對(duì)其形成有效監(jiān)督

首先，“一把手”處事的決定權(quán)使得權(quán)力濫用有較大的便利性。一個(gè)地方、一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子所處理的日常事務(wù)和審批事項(xiàng)，包括常規(guī)性事項(xiàng)與非常規(guī)性事項(xiàng)、一般事項(xiàng)與重大事項(xiàng)等。一般來說，常規(guī)性和一般性事項(xiàng)，最終決定權(quán)在分管的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，甚至在中層機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。而對(duì)于非常規(guī)性和重大事項(xiàng)，則應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定。有的非常規(guī)性的一般事項(xiàng)，也可由“一把手”拍板。一些本應(yīng)由集體決定的重大事項(xiàng)，只要“一把手”執(zhí)意堅(jiān)持或擅自決定，其他人一般很難阻止。在這種情況下，對(duì)“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督往往落空。其次，“一把手”用人的影響力使其對(duì)制約和監(jiān)督者有較大的威脅性。對(duì)于選人用人，黨中央頒布的干部任用條例和各地各單位推行的公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、領(lǐng)導(dǎo)班子票決制等干部人事制度改革措施，對(duì)在提拔干部時(shí)“一把手”的權(quán)力形成了較為有力的制約。但對(duì)在民主推薦時(shí)“得票多”的擬提拔人選的取舍上，在已任職干部的調(diào)整中，在干部選拔出來后的使用中，以及在以后的進(jìn)一步發(fā)展中，“一把手”仍然具有較大的影響力。面對(duì)“一把手”濫用權(quán)力的問題，班子其他成員以及其他干部，一般也都因?yàn)槭艿绞聦?shí)上存在的“一把手”權(quán)力的威脅而不敢向上反映，更不敢當(dāng)面提出，從而使對(duì)“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督落空。再次，“一把手”對(duì)集體決策的操控權(quán)可能使濫用權(quán)力行為有較大的隱蔽性。在對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行集體決策時(shí)，企圖濫用權(quán)力的“一把手”可以通過選擇其認(rèn)為有利的會(huì)議時(shí)間、復(fù)議、改變會(huì)議程序或規(guī)則、隱瞞關(guān)鍵數(shù)據(jù)或事實(shí)，甚至冒充上級(jí)意圖等手段，達(dá)到操控決策的目的。經(jīng)過這種操控的決策，盡管可能會(huì)損害國家利益，為個(gè)人謀取私利，卻能使決策貼上“集體決定”的標(biāo)簽，使權(quán)力的濫用難于發(fā)現(xiàn)，難于制約和監(jiān)督。

3.對(duì)“一把手”的監(jiān)督機(jī)制缺位

目前，我國對(duì)黨政以及企事業(yè)單位的權(quán)力監(jiān)督在形式上是完備的，監(jiān)督的權(quán)限也并不小。但在嚴(yán)重的“一把手”腐敗現(xiàn)象面前，現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制仍顯得軟弱無力，龐大的監(jiān)督制度體系及其機(jī)制并沒有十分有效地遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。究其原因，一是“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”。在現(xiàn)行的干部管理體制下，上級(jí)組織的監(jiān)督對(duì)“一把手”是最為有效的監(jiān)督，其監(jiān)督也最具有權(quán)威性。但是，上級(jí)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)（如紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、人大政協(xié)等）的職能作用還發(fā)揮得不夠充分。其主要表現(xiàn)為：體現(xiàn)在面上的象征性監(jiān)督多，而有針對(duì)性和實(shí)質(zhì)性的處理意見少；事后監(jiān)督多，而監(jiān)督的具體工作少；監(jiān)督違法違紀(jì)的多，而日常監(jiān)督顯得少。上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)由于受時(shí)間和空間的限制，無法及時(shí)全面地了解和掌握下級(jí)“一把手”活動(dòng)的情況和問題，以致“鞭長莫及”而難以實(shí)施有效的監(jiān)督，使得上級(jí)的監(jiān)督并不具有很強(qiáng)的約束力。由此，一些失去控制的“一把手”，也就很容易在自己管轄的范圍內(nèi)我行我素。二是“同級(jí)監(jiān)督太軟”。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，導(dǎo)致處于同一層級(jí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)不敢實(shí)施有效的監(jiān)督。我國的監(jiān)督機(jī)關(guān)一般是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既受上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受各自所屬系統(tǒng)的同級(jí)黨委和行政首長的領(lǐng)導(dǎo)，這就使專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)際的運(yùn)行中成為當(dāng)?shù)攸h委或政府的一個(gè)工作機(jī)關(guān)，其權(quán)力和經(jīng)濟(jì)來源都會(huì)受到監(jiān)督對(duì)象的直接影響和制約。這在客觀上使兩者形成為一種附屬型的隸屬關(guān)系，以致“吃人家的飯，難以砸人家的碗”。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，進(jìn)而造成在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”和不敢監(jiān)督狀態(tài)，即同級(jí)監(jiān)督存在著“事前基本沒有監(jiān)督，事中基本難于監(jiān)督，事后基本不能監(jiān)督”的弊端。三是“下級(jí)監(jiān)督太難”。下級(jí)的檢舉監(jiān)督往往會(huì)由于受制于“烏紗帽”的利害關(guān)系而“敢怒不敢言”，這在現(xiàn)實(shí)中時(shí)常表現(xiàn)為下級(jí)的“沉默”。至于普通公民的監(jiān)督，由于監(jiān)督權(quán)利得不到有效的保障，公民的舉報(bào)更是舉步維艱。四是“法紀(jì)監(jiān)督太晚”?，F(xiàn)行的監(jiān)督大多是一種事后監(jiān)督，在“一把手”掌控一域的情況下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)往往是在“一把手”出現(xiàn)違紀(jì)違法“出了事”時(shí)才去介入。

4.黨內(nèi)監(jiān)督制度不夠健全

近年來，為了加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督，我們黨有針對(duì)性地制定了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)章制度，但還存在如下幾方面的不足：一是制度內(nèi)容不夠細(xì)化，缺少可操作性。許多應(yīng)建立專項(xiàng)條款的未建立，又大多自成體系，互不銜接，互不配套；不少黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)定過于抽象，在操作中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)因空隙多、彈性大而難以把握的問題。如不少規(guī)章制度仍停留在一般性號(hào)召上，“不準(zhǔn)”“禁止”提了許多，但對(duì)禁而不止者怎樣懲處則無具體措施。僅提出“嚴(yán)肅處理”“造成嚴(yán)重后果的要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”“一般不得”、“特殊情況例外”等，至于何謂“嚴(yán)重后果”“特殊情況”，規(guī)定得并不明確，致使出了問題往往大事化小，小事化了，欺上瞞下。二是制度內(nèi)容不全，缺少配套機(jī)制。由于監(jiān)督制度內(nèi)容不全，造成黨內(nèi)監(jiān)督有時(shí)處于隨機(jī)性、盲目性和不穩(wěn)定狀態(tài)。同時(shí)監(jiān)督制度缺少配套機(jī)制，沒有建立起相互配套、具體有效的監(jiān)督體系。雖然對(duì)黨組織應(yīng)發(fā)揮什么樣的監(jiān)督作用有一些原則性規(guī)定，但對(duì)如何促使這些規(guī)定產(chǎn)生作用還缺少相應(yīng)的保障性條款，這就難以發(fā)揮黨組織的監(jiān)督作用。三是制度規(guī)范缺乏剛性。有些制度如個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度等，在實(shí)踐中很難有效實(shí)行，即使不實(shí)行也沒有人去追究責(zé)任。這就難免使制度流于形式，甚至陷于遵章守制者吃虧、違規(guī)犯紀(jì)者得利的尷尬局面。另一方面，對(duì)“一把手”的監(jiān)督在某些方面還無章可依，如對(duì)“一把手”八小時(shí)之外的監(jiān)督，就缺乏明確的制度，缺乏實(shí)質(zhì)性、可操作性的措施和辦法。另外，對(duì)各級(jí)“一把手”違反制度后的處理規(guī)定也過于粗疏，有的地方和單位甚至沒有規(guī)定。

三、改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)思想教育，提高“一把手”的自律意識(shí)

一是通過開展理想信念教育，使“一把手”樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀。二是通過開展官德教育，使“一把手”牢固樹立權(quán)為民所用、利為民所謀的思想理念。三是通過開展宗旨教育，使“一把手”真正把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好和發(fā)展好人民群眾的利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。四是通過開展勤政廉政教育，使“一把手”樹立不勤政就是最大不廉政的思想意識(shí)，帶頭艱苦創(chuàng)業(yè)，帶頭攻堅(jiān)克難，帶頭廉潔自律。五是通過開展民主集中制的學(xué)習(xí)教育，使“一把手”更加懂得工作只有分工不同，沒有高低貴賤之分，自覺并樂于接受監(jiān)督。

2.規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行，形成權(quán)力明晰、規(guī)范、透明的運(yùn)行機(jī)制

緊緊圍繞“一把手”的用人權(quán)、決策權(quán)、財(cái)經(jīng)權(quán)和管理權(quán)以及對(duì)其的監(jiān)督權(quán)，通過“厘權(quán)”“曬權(quán)”“行權(quán)”“制權(quán)”“評(píng)權(quán)”等方式，進(jìn)一步明確“一把手”的權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力邊界、權(quán)力行使方式和程序、與權(quán)力對(duì)等的責(zé)任等。用人權(quán)方面，要規(guī)范和完善“一把手”提名權(quán)制度；決策權(quán)方面，要推行和完善重大決策票決制和“一把手”末位發(fā)言制；財(cái)經(jīng)權(quán)和管理權(quán)方面，要推廣一些地方探索試行的“一把手”“五個(gè)不直接分管”（即不直接分管財(cái)務(wù)、人事、工程建設(shè)、行政審批、物資采購）的做法經(jīng)驗(yàn)，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制衡機(jī)制；監(jiān)督權(quán)方面，探索建立副職對(duì)正職有不同意見可以直接向上級(jí)反映并能得到重視和受到保護(hù)的機(jī)制，通過擴(kuò)大副職職權(quán)來制衡“一把手”的權(quán)力。同時(shí)采取有效方式，對(duì)“一把手”接受組織和群眾監(jiān)督作出具體明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

3.拓寬監(jiān)督渠道，著力構(gòu)建對(duì)“一把手”的監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)

一是要強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)督。要建立健全上級(jí)黨組織和組織部門負(fù)責(zé)同志與下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”定期談心制度、談話誡勉制度、函詢回復(fù)制度，使上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化。要建立健全懲戒制度，對(duì)那些長期拉幫結(jié)伙、工作平庸、群眾意見大的“一把手”，上級(jí)組織部門要及時(shí)發(fā)出誡勉通知，限期改正。對(duì)那些沒有改正甚至出現(xiàn)新問題的“一把手”要進(jìn)行組織處理。二是要強(qiáng)化班子內(nèi)部監(jiān)督。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員都要樹立正確的監(jiān)督意識(shí)，堅(jiān)決克服班子成員之間不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現(xiàn)象。特別是要圍繞重大決策、重要干部任免、重要建設(shè)項(xiàng)目安排和大額資金的使用這“三重一大”，監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確貫徹執(zhí)行民主集中制原則，防止獨(dú)斷專行、個(gè)人說了算，以保證決策的科學(xué)性和正確性。三是要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。比如，要通過堅(jiān)持和落實(shí)“三會(huì)一課”、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)等黨的組織生活制度，使“一把手”以一個(gè)普通黨員的身份接受廣大黨員的監(jiān)督。要健全和完善黨內(nèi)罷免制度。要把目前黨內(nèi)法規(guī)對(duì)罷免問題的原則規(guī)定具體化，制定操作性強(qiáng)的罷免程序，使罷免制度得以實(shí)施和發(fā)揮作用。要建立同級(jí)監(jiān)督責(zé)任制。不僅要有實(shí)施同級(jí)監(jiān)督的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，而且要有不接受監(jiān)督和放棄監(jiān)督行為如何處理的具體規(guī)定，做到監(jiān)督有條例，操作有細(xì)則，從而使黨內(nèi)監(jiān)督有章可循，提高黨內(nèi)監(jiān)督的效能。四是要強(qiáng)化群眾監(jiān)督。普通群眾參與監(jiān)督，發(fā)揮對(duì)“一把手”的監(jiān)督作用，關(guān)鍵是要讓群眾享有一定程度的知情權(quán)。為此必須實(shí)行政務(wù)公開制度，把有關(guān)重大事項(xiàng)的決策原因、決策依據(jù)、決策執(zhí)行過程和結(jié)果，通過一定的形式向干部群眾公開，接受群眾監(jiān)督，以公開保證公正。必須建立健全監(jiān)督體系，不斷完善以信訪舉報(bào)和民意測(cè)驗(yàn)、民主評(píng)議為主的群眾監(jiān)督，人大和政法系統(tǒng)的法制監(jiān)督，政協(xié)和群眾團(tuán)體的民主監(jiān)督，報(bào)紙、電視、電臺(tái)的新聞?shì)浾摫O(jiān)督。必須讓干部群眾在領(lǐng)導(dǎo)干部的任免中發(fā)揮應(yīng)有的作用，通過拓寬群眾參與干部工作的渠道、擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)干部民意測(cè)驗(yàn)和民主推薦的范圍等，使越來越多的干部群眾對(duì)“一把手”的升降去留擁有發(fā)言權(quán)。五是要強(qiáng)化財(cái)經(jīng)監(jiān)督。要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的重要手段，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使事權(quán)、財(cái)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)。必須逐步擴(kuò)大領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍；必須把審計(jì)的關(guān)口前移，變離任審計(jì)為主為任期內(nèi)審計(jì)為主，由被動(dòng)的事后審計(jì)改為主動(dòng)地事前和事中審計(jì)。同時(shí)要運(yùn)用好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的成果，把審計(jì)結(jié)論作為對(duì)“一把手”的考核、評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

4.理順監(jiān)督體制，建立統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用

相對(duì)獨(dú)立性是監(jiān)督機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)督職能和作用的前提條件。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的自成體系上，對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)應(yīng)該是上一級(jí)的授權(quán)機(jī)關(guān)，其他任何機(jī)關(guān)都不能直接指揮、干涉監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作。監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的另一個(gè)重要方面，就是其領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員一定要獨(dú)立于被監(jiān)督者之外，他們的選任、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲以及各種福利、報(bào)酬的獲得必須分離于被監(jiān)督者，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身或授權(quán)機(jī)關(guān)決定。30多年的實(shí)踐證明，目前監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制、結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”監(jiān)督的需要，也不適應(yīng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，因此必須加以改革。具體設(shè)想是：在將現(xiàn)有三個(gè)廉政機(jī)構(gòu)（紀(jì)委、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、反貪局）合并的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)反腐案件偵辦及其他監(jiān)督事宜。各省、市、自治區(qū)的監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)作為最高國家監(jiān)督機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，直接歸其領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)其負(fù)責(zé)。監(jiān)督機(jī)關(guān)干部的錄用、選任、調(diào)動(dòng)、工資福利等由本系統(tǒng)分級(jí)決定；監(jiān)督機(jī)關(guān)人員可對(duì)同級(jí)以下任何組織和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督檢查，并有一定的處理權(quán)；監(jiān)督機(jī)關(guān)人員除受本系統(tǒng)的監(jiān)督外，還要受輿論、人民群眾等各方面的監(jiān)督，尤其是各級(jí)人大的監(jiān)督。一般來說，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之下?！吨腥A人民共和國憲法》第57條明確規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。為確保其享有較高的法律地位和充分行使職能，所設(shè)的最高國家監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向全國人大負(fù)責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。當(dāng)然，監(jiān)督機(jī)構(gòu)中的黨組織也要向上級(jí)黨組織匯報(bào)工作，并受其監(jiān)督。由此形成上下一心的縱向監(jiān)督新機(jī)構(gòu)、新體制，打破監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的僵局，避免監(jiān)督中相互扯皮的弊端，消除監(jiān)督工作中的人為因素，增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。令人欣慰的是，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，并且作出了“兩個(gè)為主”的具體規(guī)定，即“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”。③這就為各級(jí)紀(jì)委協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作，更好行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)，提供了更有力的體制保障。

5.健全和完善監(jiān)督制度，促進(jìn)對(duì)“一把手”監(jiān)督的規(guī)范化、制度化

鄧小平在總結(jié)“文革”教訓(xùn)時(shí)指出：“不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！雹芤?guī)章制度是對(duì)“一把手”監(jiān)督的重要依據(jù)。當(dāng)前，加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督制度建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)抓好落實(shí)和完善。一方面，不折不扣地落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的各項(xiàng)制度，利用制度的剛性約束和規(guī)范“一把手”的行為，做到執(zhí)行制度不走樣；另一方面，進(jìn)一步規(guī)范和完善與“一把手”密切相關(guān)的監(jiān)督制度，把上級(jí)黨委有關(guān)制度的普遍約束力同“一把手”責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)的特殊性有機(jī)結(jié)合起來，研究制定直接針對(duì)“一把手”的具體制度。如針對(duì)“一把手”思想作風(fēng)方面的問題，建立“一把手”定期思想?yún)R報(bào)制度、工作日記制度、定期談話制度；針對(duì)“一把手”工作透明度低的問題，建立黨政“一把手”事務(wù)公開制度；針對(duì)“一把手”“班長”作用不突出的問題，建立“一把手”帶班子責(zé)任制；針對(duì)“一把手”不讓監(jiān)督的問題，建立“一把手”拒絕監(jiān)督懲戒制度；針對(duì)監(jiān)督客體不愿監(jiān)督的問題，建立監(jiān)督“一把手”工作考評(píng)制度和責(zé)任制。在制度建設(shè)中，要力求科學(xué)、規(guī)范、可操作，杜絕一般化和流于形式，爭(zhēng)取把對(duì)“一把手”的監(jiān)督落到實(shí)處。

注釋

①《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月15日。②習(xí)近平：《依紀(jì)依法嚴(yán)懲腐敗，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題》，《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第136頁。③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第36—37頁。④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第333頁。