摘要：制度不僅是一個政黨有序運作的必要條件，而且是其科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的重要保障。從“黨的制度建設(shè)”到“黨的建設(shè)制度”再到“形成完備的黨內(nèi)法規(guī)體系”，反映了中國共產(chǎn)黨對黨的建設(shè)制度重要性認識的不斷深化。要解決好當前黨的制度之間耦合度不高、系統(tǒng)性不強、互補性不足等問題，一是要把握好黨的建設(shè)制度改革與全面深化改革的關(guān)系；二是要把握好黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的關(guān)系；三是要加強制度效能評估和制度倫理建設(shè)；四是要發(fā)揮制度體系的綜合集成功能。

關(guān)鍵詞：黨的建設(shè)；制度改革；制度效應(yīng)；制度倫理

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2015）03-0018-04

提高黨的建設(shè)制度化水平，不僅有助于推動政黨活動的規(guī)范化和政黨政治的民主化，而且有助于實現(xiàn)政黨政策的連續(xù)性和政黨更新的有序化，以維系政黨執(zhí)政的合法性。黨的十八屆三中全會提出，要“緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革”①。中共中央政治局會議審議通過的《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》又明確了黨的建設(shè)制度改革的路線圖、時間表。黨的十八屆四中全會進一步把建立完備的黨內(nèi)法規(guī)體系作為實現(xiàn)全面推進依法治國總目標的重要內(nèi)容。本文在闡述用制度管黨治黨重要性的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)階段黨的建設(shè)制度存在的一些突出問題作些分析和思考。一、用制度管黨治黨是提高黨的建設(shè)

科學(xué)化水平的根本要求在長期執(zhí)政的條件下用什么樣的方式管黨治黨，直接關(guān)系到黨和國家的前途和命運。長期以來，我們黨堅持黨要管黨、從嚴治黨的基本方針，圍繞密切聯(lián)系黨的政治路線加強黨的建設(shè)，逐步形成了思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)“五位一體”的黨建工作總體布局。特別是在改革開放新時期，我們黨圍繞“建設(shè)什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨”這個重大問題，突出強調(diào)要把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)全過程，以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè)。這是總結(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)工作和黨內(nèi)生活經(jīng)驗教訓(xùn)得出的重要結(jié)論。

在新民主主義革命時期，以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨人提出了思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)“三位一體”的黨建工作布局，為黨的革命事業(yè)的勝利提供了有力保證。為健全黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)生活，毛澤東對黨的制度建設(shè)進行了長期不懈地探索，建立和初步完善了黨的民主集中制、黨的代表大會制度等一系列制度，明確了“四個服從”（個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央）的組織紀律，并強調(diào)“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”②。新中國成立以后，毛澤東進一步闡述了黨的民主集中制思想，并提出了黨的代表大會常任制等黨的建設(shè)

收稿日期：2015-01-12

*基金項目：中國法學(xué)會2012年度部級法學(xué)研究重大課題“從源頭上治理腐敗研究”（CLS2012A05）。

作者簡介：吳桂韓，男，國務(wù)院僑辦僑務(wù)干部學(xué)校辦公室副主任，副教授（北京100037）。

制度方面的新思路。遺憾的是，由于受歷史條件的限制，當時尚未能將制度建設(shè)提高到黨的建設(shè)全局的高度來認識，制度在黨的建設(shè)中的應(yīng)有作用也未能得到有效發(fā)揮。

在總結(jié)“文化大革命”慘痛教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鄧小平首先把制度問題提高到黨的建設(shè)全局的高度，并強調(diào)制度建設(shè)是黨的一項根本性建設(shè)。他指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！雹邸爸贫葐栴}不解決，思想作風問題也解決不了?！雹転榱诉m應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)以及黨和國家政治生活民主化的需要，鄧小平反復(fù)強調(diào)要建立健全以民主集中制為核心的黨內(nèi)各項制度，對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、監(jiān)督制度、工作制度以及其他制度進行改革，努力推動黨的建設(shè)的制度化、法律化?？梢哉f，從主要依靠政治運動治黨到主要依靠黨內(nèi)法規(guī)制度治黨，這是黨走向成熟的重要標志。

此后，黨的歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體都十分重視黨的制度建設(shè)。江澤民指出：“保證黨和國家的長治久安，制度建設(shè)是最根本的。全黨要不斷總結(jié)和探索有利于提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力、提高拒腐防變和抵御風險能力的新辦法新制度。”⑤“加強和改進黨的建設(shè)，一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風建設(shè)有機結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中?！雹捱@就對制度建設(shè)在黨的建設(shè)總體布局中的地位和作用作了明確定位。為適應(yīng)依法治國的需要，我們黨按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在一定程度上加強和完善了黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，完善了黨的民主集中制、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和工作機制，從制度體系上保證了民主集中制的正確執(zhí)行。進入新世紀新階段，以胡錦濤為總書記的黨中央進一步提出，要以黨章統(tǒng)領(lǐng)黨的制度建設(shè)，加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，建立健全以黨章為根本、以民主集中制為核心的制度體系，著力提高制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性和權(quán)威性，并突出強調(diào)：“加強和改進黨的建設(shè)，要努力在以科學(xué)理論指導(dǎo)黨的建設(shè)、以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)、以科學(xué)方法推進黨的建設(shè)上見到實效?！雹哌@標志著我們黨開始由制度要素建設(shè)向制度體系建設(shè)的新階段邁進。為了提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央積極穩(wěn)妥推進黨的建設(shè)制度改革，強調(diào)要立體式、全方位推進制度體系建設(shè)，堅持用法治思維和法治方式管黨治黨、執(zhí)政興國。習(xí)近平指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”⑧“從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力，堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合?！雹崴岢龅摹包h的建設(shè)制度”這一命題，就是要將制度建設(shè)寓于黨的建設(shè)之中、體現(xiàn)在黨的建設(shè)各個方面。這不僅有助于進一步增強黨的建設(shè)新的偉大工程的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，而且有助于推動黨的建設(shè)的規(guī)范化、程序化、法治化。同時也標志著我們黨對制度建設(shè)重要性認識的進一步深化和發(fā)展。

二、現(xiàn)階段黨的建設(shè)制度方面存在的問題

從黨的建設(shè)整體出發(fā)來謀劃制度建設(shè)，既有助于將制度建設(shè)貫穿于黨的各項建設(shè)之中，也有助于促進黨的各項制度之間的配合協(xié)調(diào)，減少相互矛盾沖突以致效能相互抵消的問題。然而，當前黨的建設(shè)制度方面還不同程度上存在以下幾個方面的問題。

一是黨的建設(shè)的制度體系還不完善。作為一個完整的制度體系，黨的建設(shè)制度應(yīng)當涵蓋體制、機制和具體規(guī)定等三個基本層面，既不是一些孤立的單項規(guī)定，也不是一些零碎的分散規(guī)定。據(jù)相關(guān)部門初步統(tǒng)計，現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)除《中國共產(chǎn)黨章程》和《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》兩部準則外，還有24部條例以及上千件的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等。從形式上講，這些制度雖然層次比較清晰，定位也比較明確，但從內(nèi)容上看，這些制度要素之間并沒有形成一條比較系統(tǒng)完整的制度鏈，一些體制機制層面的缺陷使部分制度在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)空轉(zhuǎn)或失靈等現(xiàn)象。這突出地表現(xiàn)在黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度、基本制度、具體工作制度之間還不能做到有機連接、順暢運行，時常會出現(xiàn)一些制度相互掣肘的情況。因此，還需要從黨的建設(shè)全局來協(xié)調(diào)黨內(nèi)制度要素的實施形式和運行規(guī)則，保證各項制度行得通、做得到。

二是黨內(nèi)制度體系整體規(guī)劃的科學(xué)化水平還有待提高。黨內(nèi)制度缺乏頂層設(shè)計和長遠規(guī)劃，隨意性、應(yīng)急性比較強，碎片化比較嚴重。有的制度只有近期效應(yīng)，由于沒有及時完善或清理廢除，導(dǎo)致后期負面影響較大；有的制度只有局部效應(yīng)，沒有統(tǒng)籌全局，導(dǎo)致相關(guān)制度之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一或相互沖突，制度的執(zhí)行力大打折扣。黨的十八大以來，這方面的問題已經(jīng)引起了中共中央的高度重視，并頒布了首個關(guān)于黨的制度建設(shè)的編制規(guī)劃——《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》。此外，為適應(yīng)黨的建設(shè)制度發(fā)展新要求，中共中央部署開展了對新中國成立至2012年6月期間制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作。

三是黨內(nèi)制度制定存在違法違規(guī)現(xiàn)象。黨必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，黨內(nèi)一切制度的制定都必須堅持憲法至上、黨章為本、下級服從上級、地方服從中央的原則。但是，有些地方黨組織以保密為由，在制定、執(zhí)行相關(guān)制度時都缺乏公開性和透明度，有的甚至存在與黨紀國法和上級精神相悖的現(xiàn)象，尤其以“紅頭文件”違法違規(guī)等問題最為嚴重。為進一步加強對各地區(qū)各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的監(jiān)督，2012年中央批準印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》要求，中共中央紀律檢查委員會、中共中央各部門和各省區(qū)市黨委務(wù)必將其制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件報送中央備案；各省區(qū)市黨委也要相應(yīng)建立備案制度，按照“下備一級原則”開展備案工作。

四是制度倫理建設(shè)還沒被提升到戰(zhàn)略高度。這在一定程度上影響了制度化建設(shè)的水平。因為任何制度都是價值倫理與制度形式的有機統(tǒng)一，建構(gòu)制度的目的本身所蘊含的價值訴求以及對制度進行倫理評價的標準都涉及價值問題，即制度內(nèi)在的價值合理性問題。按照羅爾斯的看法，如果個人負有支持制度的義務(wù)，那么，制度本身就應(yīng)當是正義的或接近正義的。相反，如果制度本身不合理，它就會制約個體道德行為的現(xiàn)實追求，就會與人們高尚的價值取向存在沖突，使人們對制度本身產(chǎn)生質(zhì)疑，并造成社會秩序和思想追求的混亂。實踐表明，一個好的制度，不僅具有強大的約束功能，還有巨大的激勵效果；而一個不好的制度，不僅會窒息創(chuàng)造活力、埋沒智慧才干、束縛創(chuàng)造激情，而且會造成人心渙散、社會分化、公正缺失等一系列問題。作為中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國共產(chǎn)黨在制定任何制度的時候都要著眼于社會主義初級階段基本國情，堅持社會主義核心價值觀，而不能與此相偏離或背離。否則，制度層次越高，執(zhí)行越嚴格，造成的不良后果就越大。

五是黨內(nèi)制度與國家制度之間的耦合度還不高。深化黨的建設(shè)制度改革的根本目的是推進黨和國家治理現(xiàn)代化，以科學(xué)的制度保障黨和國家長治久安。從理論上講，中國共產(chǎn)黨是社會治理的領(lǐng)導(dǎo)者，黨內(nèi)制度法規(guī)的成熟，對于國家制度建設(shè)具有示范帶動作用；黨內(nèi)形成崇尚制度法規(guī)的風氣，對于全社會形成遵紀守法的良好氛圍也具有輻射效應(yīng)；黨內(nèi)治理現(xiàn)代化對于國家治理現(xiàn)代化建設(shè)具有很大影響。但從目前來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和相關(guān)制度還不能適應(yīng)黨和國家治理現(xiàn)代化的要求。比如，一些地方黨委在工作中忽視人民代表大會的作用；紀委監(jiān)督有時取代了人民大表大會、司法部門的監(jiān)督；責任追究通常只問責行政負責人而非黨委負責人；等等。這些現(xiàn)象，使黨內(nèi)制度與國家制度難以實現(xiàn)有機統(tǒng)一，與科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政要求也不相符，并使黨的政策與國家法律法規(guī)在操作層面上的沖突時有發(fā)生。

三、深化黨的建設(shè)制度改革需要把握的幾個問題

深化黨的建設(shè)制度改革，應(yīng)當圍繞“四個全面”的戰(zhàn)略目標，按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》和《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》的要求，正確把握黨的建設(shè)制度改革中的重大問題。

一要把握好黨的建設(shè)制度改革與全面深化改革的關(guān)系。黨的建設(shè)同黨領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)息息相關(guān)。一方面，黨的建設(shè)是黨的事業(yè)取得成功的重要法寶；另一方面，黨的建設(shè)必須圍繞黨的政治路線來加強和推進。黨的十八屆三中全會不僅把深化黨的建設(shè)制度改革與經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制改革并列為今后深化改革的六大方面內(nèi)容之一，而且提出要加強和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，確保改革取得成功。為此，黨的建設(shè)制度改革不能閉門造車，既要圍繞自身建設(shè)目標來努力，也要圍繞其他領(lǐng)域改革對黨的建設(shè)提出的新要求來進行。比如，適應(yīng)市場與政府作用邊界的改革，需要適當調(diào)整黨對經(jīng)濟工作的領(lǐng)導(dǎo)方式和規(guī)則；適應(yīng)加強協(xié)商民主、規(guī)范權(quán)力運行、強化黨內(nèi)監(jiān)督等，需要對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方法層面的制度和干部人事制度等進行改革；適應(yīng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展要求，需要改進黨對意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)的制度；適應(yīng)社會治理現(xiàn)代化新要求，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理新格局，需要通過科學(xué)的制度安排來規(guī)范黨在新型社會管理體制中的作用；適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，需要改革黨的干部考核和評價制度等?？傊?，黨的建設(shè)制度改革必須適應(yīng)黨的事業(yè)發(fā)展要求，與其他方面改革相輔相成、同步推進。

二要把握好黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)的關(guān)系。治國必先治黨，依法治國首先必須依法執(zhí)政。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是社會主義法治國家建設(shè)的重要內(nèi)容和有力保障。黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)，二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，不能相互取代。作為執(zhí)政黨，雖然是領(lǐng)導(dǎo)者，但首先是參與社會治理的一部分，必須自覺遵守憲法和法律，不能以黨內(nèi)制度代替國家法律法規(guī)，黨的主張必須經(jīng)過法律程序上升為國家意志。同時，作為社會變革的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須以黨內(nèi)制度建設(shè)來推動國家制度建設(shè)，充分體現(xiàn)自身在加強國家制度建設(shè)和治理體系現(xiàn)代化中的先進性。為適應(yīng)全面推進依法治國的需要，深化黨的建設(shè)制度改革既要增強黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)之間的耦合度，使二者在基本精神上保持一致，著力以制度的形式理順黨與其他社會治理主體的關(guān)系，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化、黨內(nèi)關(guān)系規(guī)范化、黨際關(guān)系民主化，而且要按照更高標準、更為嚴格的要求來建設(shè)黨內(nèi)制度，使黨內(nèi)制度比國家制度更為嚴格、具有更高程度的先進性，發(fā)揮黨內(nèi)制度對國家制度建設(shè)的帶動作用以及黨員干部對全社會遵紀守法的帶頭示范作用。

三要加強制度效能評估和制度倫理建設(shè)。深化黨的建設(shè)制度改革，必須明確制度的適用范圍，將制度規(guī)定的權(quán)責落實到崗到人；必須強化對制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，明確問責對象和具體責任；必須開展經(jīng)常性的制度效應(yīng)評估，對不合時宜的制度及時進行清理，著力克服制度交叉重復(fù)并填補制度漏洞。此外，制度是根據(jù)特定價值建構(gòu)起來的，制度本身也必然包含有價值，并存在對其進行價值評價問題。人們對制度的遵從通常是以制度的合理性為基礎(chǔ)，也就是制度要符合多數(shù)人的利益、需要和愿望。而以什么樣的價值理念和為實現(xiàn)什么樣的價值目標來建構(gòu)制度，就成為制度價值合理性的基本前提。制度倫理主要包括兩個方面的內(nèi)涵：一是制度本身所蘊含的價值或價值追求；二是對制度、正當、合理與否所進行的評價。這兩個方面是統(tǒng)一并聯(lián)結(jié)于制度倫理這一范疇之中的，是制度倫理不可分割的內(nèi)容。⑩在深化黨的建設(shè)制度改革過程中，必須看到制度設(shè)計本身是以一定的目標為旨歸并負載著特定的價值取向，必須重視對制度合理性進行價值評價，堅持正確的制度倫理。

四要發(fā)揮制度體系的綜合集成功能。毋庸置疑，單靠任何一個制度，所能產(chǎn)生的效應(yīng)都是相當有限的。然而，要形成強大的制度效應(yīng)，又必須有一定數(shù)量的制度來支撐。制度是否有力，既要看執(zhí)行得如何，也要看制度本身是否科學(xué)，以及構(gòu)成制度體系的各個制度要素之間是否成為程序嚴密、系統(tǒng)完整、有機銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度鏈。為此，深化黨的建設(shè)制度改革應(yīng)當加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確制度建設(shè)的整體目標及其在不同領(lǐng)域、不同層次中的具體要求，有效加強制度整合，使制度建設(shè)朝著共同目標來完善，促進不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)制度相互銜接、有序運行。此外，從黨的建設(shè)制度來看，制度設(shè)計本身主要是圍繞權(quán)力分配、權(quán)力運作、權(quán)力監(jiān)督來進行的，因此，制度設(shè)計的第一層面是要理清體制機制，明晰權(quán)力關(guān)系和范圍，科學(xué)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)體制；第二層面是完善規(guī)則程序，規(guī)范權(quán)力運作，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里；第三層面是強化權(quán)力監(jiān)督，嚴肅責任追究，讓制度成為帶電的高壓線。

注釋

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。②《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第528頁。③④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第333、328頁。⑤江澤民：《論黨的建設(shè)》，中央文獻出版社，2001年，第547頁。⑥《江澤民文選》第3卷，人民出版社，2006年，568—569頁。⑦《胡錦濤在中共中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：扎實貫徹黨的十七屆四中全會精神努力提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平》，《人民日報》2009年11月29日。⑧《習(xí)近平在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：積極借鑒我國歷史上優(yōu)秀廉政文化不斷提高拒腐防變和抵御風險能力》，《人民日報》2013年4月21日。⑨習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日。⑩施惠玲：《制度倫理研究論綱》，北京師范大學(xué)出版社，2003年，第25頁。

責任編輯：浩淼南武中州學(xué)刊2015年第3期結(jié)構(gòu)調(diào)整對城鄉(xiāng)收入差距變動的影響及政策建議2015年3月中 州 學(xué) 刊Mar.，2015

第3期（總第219期）Academic Journal of ZhongzhouNo.3