阮黃南

（中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000）

中國共產(chǎn)黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨聯(lián)系廣大群眾的橋梁，也是黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。一個沒有基層組織及其功能發(fā)揮和實現(xiàn)的執(zhí)政黨，其國家治理包括基層社會治理都是不可想象的。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深化，政治體制改革的逐步推進，黨的建設(shè)面臨了許多新的挑戰(zhàn)和問題；如何更好地發(fā)揮黨的基層組織的各項功能是應(yīng)該予以高度重視的問題。

一、執(zhí)政黨基層黨組織的功能作用

政黨是現(xiàn)代社會和政治生活的神經(jīng)中樞，其基本功能則是政黨政治活動所追求的社會效果。作為政黨自身結(jié)構(gòu)體系中的各組成部分也在特定的政治活動中發(fā)揮著功用，這些功用稱之為政黨的功能。馬克思主義認為，政黨是特定階級利益的集中代表，是特定階級政治力量中的領(lǐng)導(dǎo)力量，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權(quán)力而組成的政治組織。它具有特定的政治目標和綱領(lǐng)，具有特定的組織和紀律，是特定階級的先鋒隊。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其執(zhí)政黨功能，林尚立認為主要承擔六大功能：第一，國家建設(shè)；第二，社會整合；第三，政策供給；第四，價值分配；第五，利益協(xié)調(diào)；第六，全局調(diào)控。政黨在現(xiàn)代政治生活中發(fā)揮著廣泛的作用?？偟膩碚f，政黨是現(xiàn)代社會變遷的推動力。由于政黨總是存在于特定的社會生態(tài)環(huán)境之中，時代的發(fā)展、社會的變化，總會帶來政黨所處的社會生態(tài)環(huán)境的改變，因此，政黨只有適應(yīng)這種變化，及時對自身的功能作出相應(yīng)調(diào)整，才能更好地發(fā)揮自身在政治系統(tǒng)中的核心作用。中國共產(chǎn)黨自成立以來特別是執(zhí)政以來，其自身所處的社會生態(tài)環(huán)境有了較大的變化，這就需要我們了解這種變化的歷史與現(xiàn)實邏輯，把握這種功能調(diào)適的趨勢，這將有助于我們從動態(tài)的視角厘清中國共產(chǎn)黨加強自身功能建設(shè)的內(nèi)容與路徑。

第一，發(fā)揮政治功能的作用。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以后，黨的政治目標是建立社會主義制度，發(fā)展社會主義偉大事業(yè)。通過全黨團結(jié)一致地貫徹黨的政治路線和各項方針政策，鞏固黨的執(zhí)政地位，領(lǐng)導(dǎo)工人階級和廣大人民群眾，實現(xiàn)建設(shè)改革的各項階段性目標。1994年黨的十四屆四中全會作出《關(guān)于加強和改進黨的建設(shè)的幾個重大問題的決定》指出黨的基層組織“擔負著直接聯(lián)系群眾、宣傳群眾、組織群眾、團結(jié)群眾，把黨的路線方針政策落實到基層的重要責任”。因此，可以得出這樣的結(jié)論：政黨是政治組織。政黨的綱領(lǐng)和奮斗目標是由政黨的性質(zhì)決定的。無論是執(zhí)政前還是執(zhí)政后，政黨的全部工作和努力都是為了實現(xiàn)自己的政治主張。隨著形勢的發(fā)展和情況的變化，黨要不斷改進領(lǐng)導(dǎo)方式和方法。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，并通過黨的各級組織、包括基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，以及廣大黨員的先鋒模范作用，團結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾共同努力去加以實現(xiàn)。作為黨的全部工作和戰(zhàn)斗力基礎(chǔ)的基層黨組織，其基本屬性是由黨的性質(zhì)和特點所決定的，毫無疑問，政治功能應(yīng)該是其最基本的功能。

第二，發(fā)揮社會功能的作用。政黨的社會功能包括：社會導(dǎo)向、社會組織、穩(wěn)定社會等等。這也是執(zhí)政黨在新的歷史時期需要加強的政黨功能?；鶎狱h組織直接在社會中活動，發(fā)揮好政黨的社會功能就顯得十分重要。在當前社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中，黨的社會功能作用：一在于正確的目標選擇和社會導(dǎo)向作用。1980年代后，黨的核心目標，是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，逐步建立社會主義市場經(jīng)濟新體制。所以，30多年來，中國社會之所以卓有成效地推進改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，從宏觀上看，關(guān)鍵是黨深刻揭示和闡發(fā)了改革開放的必要性、目標及發(fā)展前途，確定了整個改革開放的大政方針，把握好了改革開放的方向、進程和力度，是黨正確的目標選擇和社會導(dǎo)向功能發(fā)揮較好。二在于核心性的凝聚和包融性的表達。政治穩(wěn)定首先要求建立具有較強包融力的政治結(jié)構(gòu)。因為在中國這樣的大國型政治體系中，涵蓋著多種政治主體，這些政治主體由于受到不同經(jīng)濟、政治、文化和歷史因素的影響，在政治體系中的定位不具有固定性。60多年來，黨曾努力建構(gòu)一個能包融各種政治主體的宏大結(jié)構(gòu)，盡量使各個政治主體可以遵循統(tǒng)一的政治規(guī)范，以便使它們之間的關(guān)系保持一種有序、穩(wěn)定的態(tài)勢。目前中國之所以能保持穩(wěn)定有序的政治體系，就是較好地建立了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商這種穩(wěn)定有效的包融機制，多種政治主體都能在具有統(tǒng)攝性的政治結(jié)構(gòu)中找到自己的準確定位。因此，形成上下貫通、橫向互聯(lián)的包融機制，給中國政治穩(wěn)定奠定了強固的制度保證，為中國社會提供了必不可少的發(fā)展前提和重要條件。三在于發(fā)揮社會組織力和有效動員力?，F(xiàn)代化的過程是組織、動員社會各方力量諸要素共同參與、融合、釋放的過程。尤其對生產(chǎn)力比較落后、社會秩序尚不規(guī)則和缺乏規(guī)范、眾多社會要素處于低層次的國家，有效的組織力量是現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。中國是一個發(fā)展中國家，社會運行缺乏良性機制，社會群體的散狀性極為明顯，區(qū)域、民族、集團、階層等方面的內(nèi)外矛盾較為普遍。因此需要一個強有力的組織力量，來推動和促進現(xiàn)代化的進程。中國共產(chǎn)黨具有廣泛的代表性，又有由上而下、逐級向外圍延伸的組織體系，加上黨政關(guān)系的一致性和共同組織、管理國家政治經(jīng)濟生活的政體特征，很好地發(fā)揮黨的組織力和動員力。這也是中國國情所決定的。四在于不斷創(chuàng)造精神財富和提供精神動力。對于始終站在時代前列的黨來說，不僅在于通過制定社會發(fā)展的方針政策推動、促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展，創(chuàng)造豐富的物質(zhì)財富，而且還在于能否創(chuàng)造出凝聚、鼓舞、激勵人心的精神財富。五在于營造社會良性運行機制和制度保障。改革開放要打破社會舊的存在形成的格局，改變已延續(xù)較長時間并有一定代表性的社會結(jié)構(gòu)，往往要經(jīng)過一陣劇烈的“震動”，為此，社會要付出一定代價，才能換得新的社會結(jié)構(gòu)建立。因此，黨對社會的合理作用，主要是通過營造社會運行機制，健全社會發(fā)展制度保障，通過法定程序、通過政府行為來運作、治理社會。

第三，發(fā)揮利益表達和利益綜合功能的作用。反映民意利益表達功能體現(xiàn)了基層黨組織作為政黨組織的基本屬性，中國共產(chǎn)黨代表著中國人民的利益，其基層黨組織的發(fā)展、壯大的惟一源泉只能是人民群眾的支持。代表、維護和發(fā)展廣大人民群眾的根本利益，是立黨之本，是共產(chǎn)黨基層黨組織存在的必然邏輯，也是基層黨組織活動的價值歸宿。從這個意義上說，利益表達功能是基層黨組織的重要支點。另一方面，基層黨組織作為中國共產(chǎn)黨的基層組織，又具有內(nèi)在的先進性?；鶎狱h組織從群眾中來，尊重群眾，貼近群眾，又綜合各方面的意見，經(jīng)過民主討論，形成集體的智慧，然后回到群眾中去，形成指導(dǎo)全黨的政策、規(guī)定和精神，在群眾中得以貫徹落實。就是說，基層黨組織不是站在群眾的后面，成為“尾巴主義”者，而是尊重群眾與引導(dǎo)群眾相統(tǒng)一。因此，利益表達功能要求基層黨組織既要重視上情下達，讓人民群眾了解黨的主張和政策，為反映利益訴求奠定基礎(chǔ)，同時要重視下情上傳，反映群眾的利益和愿望。同樣，利益綜合功能要求基層黨組織要成為“整合的工具”，構(gòu)建生活共同體。在和平年代，基層不同群體的利益訴求在一些領(lǐng)域也會發(fā)生對抗，呈現(xiàn)“一致與沖突”的困境。作為執(zhí)政黨的基層黨組織如果坐視不管，那么不但危及黨組織自身安全，而且會波及整個社會的秩序。為了避免個體和群體在沖突中削弱能量甚至導(dǎo)致消亡，基層社會需要基層黨組織成為“公正的化身”，對不同群體的利益有機整合，協(xié)調(diào)各方，既處理好基層群眾具體利益與國家根本利益的關(guān)系，又最大限度代表最大多數(shù)人的利益，而不被某一利益群體所左右，更不能形成既得利益集團。這是利益綜合功能的價值歸宿。

第四，發(fā)揮服務(wù)功能的作用。黨的基層組織直接面對人民群眾，在現(xiàn)代化建設(shè)與構(gòu)建和諧社會中起著“服務(wù)群眾、凝聚人心”的作用。黨的基層組織必須適應(yīng)新形勢和新任務(wù)的需求，從傳統(tǒng)的管理性和動員性的黨的組織轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性、維權(quán)性、代表性和整合性的黨的基層組織，從協(xié)調(diào)社會、團結(jié)群眾、凝聚人心，從而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的定位出發(fā)，調(diào)整其在新時期的功能定位，充分發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員在政治上的核心作用，在思想上的倡導(dǎo)作用，在經(jīng)濟上的引領(lǐng)作用，在利益上的調(diào)節(jié)作用，在治理上的主導(dǎo)作用，在穩(wěn)定上的維護作用，有效地實現(xiàn)社會整合，不斷擴大黨的基層組織在社會建設(shè)和治理中的工作覆蓋面，進而找到一條發(fā)揮黨的基層組織功能作用的最佳路徑。歷史表明，中國共產(chǎn)黨的先進性不僅體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)群眾，帶領(lǐng)群眾共同奮斗，而且體現(xiàn)為服務(wù)群眾、凝聚群眾。黨之所以由小變大，由弱到強，就在于通過服務(wù)群眾，凝聚群眾?；鶎狱h組織服務(wù)功能的實現(xiàn)程度，直接關(guān)系到黨在人民群眾中的公信力。黨的基層組織的服務(wù)功能體現(xiàn)在：一是黨聯(lián)系群眾、團結(jié)群眾的必備“橋梁”。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的一切工作都要落實到基層。黨的基層組織，一方面能及時準確地向上級黨組織反映群眾的愿望、要求和呼聲，為黨制定路線方針政策提供依據(jù)；另一方面，通過向群眾宣傳黨在深化改革和構(gòu)建和諧社會的重大舉措、黨的路線方針政策，解釋其理論依據(jù)、基本思路和現(xiàn)實意義，切實制定有利于促進和諧社會建設(shè)的各種措施，從而團結(jié)帶領(lǐng)群眾完成黨執(zhí)政的歷史使命，為黨聯(lián)系群眾和團結(jié)群眾提供了必備的橋梁和紐帶。二是黨化解矛盾、維護穩(wěn)定的首道“防線”。隨著我國改革發(fā)展進入關(guān)鍵時期，我國社會存在的一些人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)了多發(fā)多樣的狀況，妥善處理矛盾，維護社會穩(wěn)定，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，就成為黨的基層組織構(gòu)建和諧社會過程中的一項重要任務(wù)。黨的基層組織和黨的基層干部處在改革發(fā)展穩(wěn)定的工作第一線，在維護人民群眾利益，處理復(fù)雜的利益關(guān)系，化解利益糾紛和矛盾，救助困難群體這些方面有著自身的優(yōu)勢。他們是化解矛盾的“第一道防線”。三是黨服務(wù)群眾、凝聚人心的重要“窗口”。黨的基層組織能夠通過發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和黨的先鋒模范作用，積極地組織和參與社會活動，在社會活動中協(xié)調(diào)各方關(guān)系，推進城鄉(xiāng)基層的社會建設(shè)；通過示范引導(dǎo)、說服教育使群眾正確處理個人利益與整體利益，權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系；在生活上關(guān)心和愛護人民群眾，切實幫助他們解決生活就業(yè)問題。這樣黨的基層組織和黨員就自然而然地贏得了廣大群眾的擁護和社會的支持，從而真正把廣大群眾團結(jié)凝聚起來，建立起和諧的人際關(guān)系，實現(xiàn)社會的有效整合、治理。

綜上，基層黨組織必須注重發(fā)揮這四大功能，但不是說這就是基層組織的全部功能。而且，每項基本功能在實際運行中還會派生出相應(yīng)的功能，各項功能在組織運行中即沒有先后順序之別，也沒有截然的界限。就是說，功能與功能之間不是孤立的，不是獨立出現(xiàn)的，而是“你中有我，我中有你”，相互聯(lián)系。比如，服務(wù)群眾的同時往往伴隨著政治動員，利益綜合的同時滲透著政治錄用。同時，功能在不同時期，其基本內(nèi)涵相對穩(wěn)定，但具體特征可以多樣化。隨著環(huán)境的變化，各項功能需要相應(yīng)轉(zhuǎn)換。比如，革命時期的“沖突功能”在執(zhí)政時期應(yīng)轉(zhuǎn)換為“整合功能”。顯然，要發(fā)揮政黨功能的正效應(yīng)。

二、基層黨組織功能發(fā)揮面臨的挑戰(zhàn)與變化

回顧中國共產(chǎn)黨的成功歷史，可以發(fā)現(xiàn)政黨強大力量的重要源泉，來自于獨特的組織屬性，即基層組織與社會的密切聯(lián)系，使得基層黨組織功能發(fā)揮的淋漓盡致。這種模式有學(xué)者概括為嵌入式的基層建黨模式。組織嵌入表現(xiàn)在以下幾個方面：一是標準化的組織附著。標準化建立黨的基層組織，通過支部建在連上、村上，以及車間等基層單位，實現(xiàn)基層黨組織對社會空間的覆蓋；二是基層黨組織掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。黨組織不僅掌握了權(quán)力合法性資源，而且控制基層單位的生產(chǎn)和管理權(quán)力；三是嵌入與內(nèi)化?；鶎狱h組織已不能視為從社會外部介入的政治組織，而已經(jīng)深深嵌入和內(nèi)化到各類基層單位之中。這種嵌入式的組織建制方式，使政黨組織與政權(quán)組織、經(jīng)濟組織、軍事組織充分融合在一起?！澳阒杏形遥抑杏心恪?，互為表里。

建國以來基層黨組織通過這種組織嵌入的方式，與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和城市各類單位緊密附著?；鶎狱h組織和基層單位形成資源交換，使黨組織的活力和領(lǐng)導(dǎo)能力達到歷史高峰。改革開放前，中國的基層社會以單位組織或類似單位組織得以建立起來。無論是城市的單位，還是農(nóng)村的人民公社和生產(chǎn)隊等類單位組織，幾乎完全壟斷了單位成員獲取生產(chǎn)和生活資源的渠道，個人對單位形成了完全的“組織化依附”。在此情況下，基層黨組織依靠掌控單位的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就可以有效實現(xiàn)對基層社會的領(lǐng)導(dǎo)和整合。除此之外，意識形態(tài)的高度動員能力，領(lǐng)袖和黨組織在民眾心中的崇高形象都有利于增強黨對基層社會的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。20世紀70年代末，中國開始改革開放的歷程。改革所引起的社會變遷，極大地改變了執(zhí)政黨基層組織運作的社會環(huán)境。這表現(xiàn)在“單位社會”瓦解、社會流動性激增以及社會新空間出現(xiàn)，社會轉(zhuǎn)型使單元區(qū)隔的蜂窩狀社會模式逐漸消解，單位的資源分配功能和對個人的影響能力大幅下降，基層黨組織開始逐步顯現(xiàn)出一些問題。

在市場經(jīng)濟及其驅(qū)動的社會轉(zhuǎn)型過程中，基層治理的生態(tài)也發(fā)生了深刻改變，由此也對黨的基層組織功能的發(fā)揮帶來挑戰(zhàn)。首先，單位體制的改革，基層黨組織所依托的單位組織發(fā)生了重大變化?；鶎狱h組織無法像在傳統(tǒng)單位體制中，完全掌握基層單位的主要資源分配和決策權(quán)力，部分基層黨組織權(quán)威性和領(lǐng)導(dǎo)力下降，一些甚至陷入癱瘓和停頓狀態(tài)。其次，農(nóng)村和城市居民自治組織的出現(xiàn)不但在一定程度上稀釋了基層黨組織的權(quán)威，而且它們背后蘊藏的自下而上的民主選舉邏輯也對基層黨組織源于自上而下的授權(quán)而獲得的合法性帶來了挑戰(zhàn)。再次，大量涌現(xiàn)的新經(jīng)濟組織和新社會組織，在資源的分配和功能的提供上成為單位的重要替代者，從而打破了“組織化依附”的局面，加上，流動社會中個體與單位關(guān)系的重大改變，基層黨組織對普通黨員和群眾的影響力也明顯下降，部分黨員對基層黨組織的認同度不高。最后，伴隨著市場經(jīng)濟出現(xiàn)的自由、自主、權(quán)利等觀念或原則與黨的民主集中制所要求的紀律服從、義務(wù)奉獻等原則產(chǎn)生了一定程度的抵牾。在新出現(xiàn)的社會空間中，按照傳統(tǒng)的政黨基層組織建制方式，基層黨組織的建立和擴展遇到實際的困難。即使按照傳統(tǒng)建制方式建立起來的基層黨組織，其傳統(tǒng)的運作形式也與新社會空間的結(jié)構(gòu)和運作特征無法相容。

這些挑戰(zhàn)和變化意味著過去那種由基層黨組織為主體、以行政權(quán)力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來開展活動的傳統(tǒng)基層治理方式必須進行變革。目前基層黨組織建設(shè)工作創(chuàng)新的根本目標就是提高基層黨組織的活力，而提高黨組織活力的基本途徑又在于加強組織與個體，即基層黨組織與黨員和群眾之間的各種聯(lián)系?？墒?，在強化基層黨組織與黨員和群眾之間聯(lián)系過程中，仍然常常落入傳統(tǒng)模式的窠臼，即組織與個人的聯(lián)系往往依賴對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和資源的控制。在改革后的社會背景下，完全依靠這種傳統(tǒng)模式來施加對個體的影響力，已經(jīng)顯得不合時宜?；鶎狱h組織需要開發(fā)新的政治資源，創(chuàng)造新的聯(lián)系渠道，重建和強化與黨員和群眾的聯(lián)系。

基層治理方式的創(chuàng)新，黨中央一直高度重視。如何在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)發(fā)揮基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)功能，保持黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)地位問題，并為此采取了多樣的措施。如果作一簡單分類，這些措施主要涉及如何增強黨組織自身的能力與如何重構(gòu)黨組織與基層社會的關(guān)系兩個方面的內(nèi)容。前者包括擴大黨的組織覆蓋、創(chuàng)新和完善黨的活動方式、強化黨組織的服務(wù)功能、提高基層干部隊伍素質(zhì)、加大對基層黨組織的資源保障力度等等，后者則大體可以用基層治理創(chuàng)新來概括，因為在以黨和政府主導(dǎo)或規(guī)范下的基層治理創(chuàng)新，其最終的目標指向無疑是確保執(zhí)政黨能夠?qū)⑿鲁霈F(xiàn)的社會力量、社會要素、社會組織、社會機制、社會規(guī)范等進行有效地吸納或融合，并最終在經(jīng)濟社會的巨大轉(zhuǎn)型中提高黨的執(zhí)政能力。在此意義上，基層治理創(chuàng)新與增強黨在基層的執(zhí)政能力是一體兩面、互為因果的。

在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，“市場能夠解決的由市場解決”，“政府退出社會”有其必然性和合理性；然而，作為國家權(quán)力與社會民眾之間橋梁，并置身于社會的執(zhí)政黨基層黨組織卻必須并且要融入社會。但從現(xiàn)實來看，黨組織在進入某些社會領(lǐng)域時出現(xiàn)了像有的研究者所描述的那種“外部嵌入與內(nèi)部排斥”、“黨建覆蓋與組織空轉(zhuǎn)”的尷尬局面。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，究其根源在于黨組織并沒有真正以社會代表的身份融入社會或回歸社會，而是試圖繼續(xù)像過去那樣以國家權(quán)力代表的身份管控社會。如果說這種邏輯在黨、國家、社會合一的體制下能夠發(fā)揮作用的話，那么在國家權(quán)力日益收縮、社會自主性日益擴大的新環(huán)境中，這種邏輯只能導(dǎo)致政黨與社會之間愈益走向疏離，最終使政黨像國家那樣成為“自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”。因此，基層黨組織功能作用的創(chuàng)新將是不二的選擇。

三、創(chuàng)新基層黨組織功能，實現(xiàn)基層社會有效治理

改革以來，社會基層結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，民眾與國家的聯(lián)系方式必將發(fā)生變化。在這種背景下，必然對政黨基層組織的功能提出新的要求。在中國的現(xiàn)代化進程中，共產(chǎn)黨基層組織曾經(jīng)是有效的動員和組織工具。在全面深化改革、新的社會背景下提高基層黨組織活力，需要結(jié)合動員、組織、利益聚合與協(xié)調(diào)多重政治功能，尤其需要政黨組織履行利益聚合與協(xié)調(diào)的功能。政黨基層組織應(yīng)當更充分地扮演利益聚合的角色，搭建公民參與公共決策的橋梁；在各種利益沖突的復(fù)雜的社會環(huán)境中，基層組織可以更多地發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；在利益協(xié)調(diào)中建設(shè)社會和諧，為執(zhí)政黨謀求政治支持。十八屆三中全會的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》在創(chuàng)新社會治理體系中提出“加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。可以期待的是，一種黨與社會共生共強、強政黨與強社會并存的基層治理格局將是未來基層治理創(chuàng)新的一個方向。而作為黨在基層的組織主體的基層黨組織，適應(yīng)基層社會的變化、厘清基層黨組織的功能定位，調(diào)整創(chuàng)新組織功能、讓基層黨組織在構(gòu)建和諧社會中精力集中有效發(fā)揮作用，并與社會其他自治組織良性互動。這是引領(lǐng)社會發(fā)展方向、實現(xiàn)基層社會治理的重要方面。

第一，創(chuàng)新基層組織功能。“在新的歷史條件下，基層組織的功能轉(zhuǎn)變是一種結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，即從以組織或動員革命與生產(chǎn)為軸心的功能結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣P(guān)懷和利益協(xié)調(diào)為軸心的功能結(jié)構(gòu)?！奔せ铧h的基層組織的關(guān)鍵就是創(chuàng)新基層組織功能，使黨的基層組織在新的社會結(jié)構(gòu)背景下有更為廣闊的空間。社會關(guān)懷包括方方面面，有精神關(guān)懷（思想工作）、利益關(guān)懷（弱勢關(guān)懷）、政治關(guān)懷（參與自治）、生活關(guān)懷（參與社會生活）等，黨應(yīng)該有意識地通過這些關(guān)懷來把握和占領(lǐng)社會空間，從而在新的社會結(jié)構(gòu)和新的社會生活中實現(xiàn)對社會的有效整合。利益協(xié)調(diào)主要包括協(xié)調(diào)國家、市場和社會的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)不同階層和群體的利益關(guān)系，在這種協(xié)調(diào)中，基層組織承擔的具體功能是：表達利益、溝通信息、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、促進科學(xué)發(fā)展。在傳統(tǒng)的政治領(lǐng)導(dǎo)、動員和整合的政黨功能之外，如何開發(fā)新的政黨功能，成為提高基層黨組織活力和戰(zhàn)斗力的重要手段。在功能調(diào)整中基于社會關(guān)懷和利益協(xié)調(diào)，最具影響的創(chuàng)新是強調(diào)基層黨組織的服務(wù)職能?！吧厦媲l線，下面一根針”。只有把發(fā)展的目光投向基層，把治理的重心放在基層，使頂層的關(guān)注變成基層黨組織的關(guān)切，使頂層的設(shè)計變成基層黨組織的自覺，我們才能真正把握一個真實的“微觀中國”，進而保持黨的路線方針政策的暢通、實現(xiàn)社會和諧、科學(xué)發(fā)展。政黨基層組織為普通黨員提供各類服務(wù)，其目的在于關(guān)心黨員、群眾的社會、經(jīng)濟和政治需求，加強群眾、個體黨員和基層黨組織的日常聯(lián)系，進而提高基層黨組織的運作能力。各地建立的“黨員服務(wù)中心”等組織和工作機制的創(chuàng)新，不僅對基層黨組織功能調(diào)整產(chǎn)生了重大影響，也將影響到基層黨組織功能的實現(xiàn)。

第二，拓展組織建設(shè)空間。改變過去基層社會由黨政力量唱“獨角戲”的單一治理結(jié)構(gòu)，開放為由基層黨組織、居民自治組織、村級自治組織、社會組織、居民代表、村民議事會等多個主體共同參與的多元治理結(jié)構(gòu)。盡管在這種多元治理結(jié)構(gòu)中，黨組織仍然處于主導(dǎo)地位，但社會力量的參與可以將社會的訴求更多地輸入基層治理系統(tǒng)，從而增強黨與社會之間的互動。當然這也要求基層黨組織的建制擴展，擴大基層黨組織覆蓋面。可以按照“地域相鄰、行業(yè)相近、就近組建、便于管理”的原則，努力構(gòu)建“上下貫通、縱橫交錯、橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)化的組織格局，實現(xiàn)社會空間全覆蓋，不斷拓寬構(gòu)建和諧社會的組織基礎(chǔ)。對于改革所造就的新社會空間，基層黨組織要成為他們的依托，具備條件的要及時建、暫不具備條件的要創(chuàng)造條件盡快建、可以就近掛靠的共同建。具體形式上，在各類公司聚集的商業(yè)大樓中設(shè)立樓宇黨支部；在集貿(mào)市場、建設(shè)工地等設(shè)立黨支部；在非公企業(yè)、民間組織中成立黨組織等等。由于新社會空間不同于單位分割的社會領(lǐng)域，基層黨組織的傳統(tǒng)工作機制無法與新經(jīng)濟組織、新社會組織的特點完全相容。在“組織全覆蓋”的基礎(chǔ)上，充分運用互聯(lián)網(wǎng)著手實現(xiàn)更具靈活性的“工作全覆蓋”機制。

第三，擴大民主政治要素?？梢栽诨鶎幼畲笙薅鹊匚彰裰鬟x舉要素。本世紀以來，農(nóng)村和城市社區(qū)引入的民主選舉機制，盡管有很多不盡人意的地方，但既推動了基層民主的發(fā)育，也推進了黨內(nèi)民主的發(fā)展。目前許多地方在推選黨組織書記時采用的“兩票制”“公推直選”，是對自上而下的“黨管干部”原則與自下而上的代議民主原則進行相互融合的結(jié)果，凸顯了基層黨組織在塑造其權(quán)威的過程中對民意的重視。當然，如何進一步把民主選舉貫穿進基層黨組織中，還要進行進一步探索。實際上在基層黨委會、黨支部進行直選已經(jīng)可行。黨內(nèi)民主是黨的生命，黨內(nèi)民主已成為全黨的共識，并且應(yīng)當帶動社會民主，推進中國的民主政治建設(shè)。同時，從黨建的角度看，黨內(nèi)民主的開展也改變了基層黨組織工作機制，激發(fā)黨員參與和工作的積極性，進而提高基層黨組織凝聚力和工作活力。

第四，促進社會組織發(fā)育。隨著時代的發(fā)展，要給社會留出自主發(fā)展的必要空間，從而形成國家與社會合作治理的良性局面。改革開放以來的中國社會發(fā)展，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，為這種良性局面的出現(xiàn)提供了豐厚的現(xiàn)實基礎(chǔ)。在市場化、全球化以及網(wǎng)絡(luò)化的時代，社會的自治能力已日益成為國家穩(wěn)定發(fā)展的重要前提，成為國家綜合能力的重要組成部份。中國作為一個單一制權(quán)力高度集中的國家，不同層級政權(quán)的運行方式具有高度一致性，或者用有的學(xué)者的話說“職責同構(gòu)”，因此見一木，如見森林。通過從層級低的社會組織入手，更具有操作性，這種“以小見大”的治理更切合實際?；鶎狱h組織和基層政府機關(guān)發(fā)揮自身的權(quán)力功能之外，對社會組織不應(yīng)采取簡單的防范與控制策略，而是采取主動創(chuàng)辦社會組織孵化機構(gòu)、搭建社會組織溝通平臺、購買服務(wù)等更加符合時代要求的方式，一方面規(guī)范社會組織的發(fā)展，另一方面引導(dǎo)社會組織發(fā)揮公共服務(wù)職能，力求影響乃至塑造中國基層社會組織的發(fā)展路徑。

第五，改變權(quán)力運行方式。雖然基層黨組織仍是農(nóng)村和城市社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，但與過去主要依靠行政權(quán)力實施領(lǐng)導(dǎo)不同的是，現(xiàn)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)更多的是通過說服、對話、協(xié)商等方式完成，各種聯(lián)席會議、協(xié)商議事組織成為基層黨組織發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的平臺。例如，在構(gòu)建新型村級治理機制中，堅持實行政府行政職能與村民自治職能分離、村一級的公共事務(wù)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離、農(nóng)村經(jīng)濟組織與農(nóng)村社會組織分離等，使村級事務(wù)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，擴大村民的民主議事、民主參與、民主監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上形成村黨支部領(lǐng)導(dǎo)(引導(dǎo))、村民議事會決策、村委會執(zhí)行、村監(jiān)事會監(jiān)督的新型治理機制，做到民事民決、民辦、民管、民監(jiān)，有效地化解了黨在農(nóng)村工作中的一些難題，使村黨組織獲得了開展工作的新的廣闊空間，促進了黨支部與農(nóng)民群眾的密切聯(lián)系。亨廷頓認為，有力的政黨組織往往與工會、農(nóng)協(xié)等社會、經(jīng)濟組織的聯(lián)系十分緊密，因此具有較強的動員和領(lǐng)導(dǎo)能力。基層組織的狀況和發(fā)展方向，不僅關(guān)系到執(zhí)政黨的生命力，也是影響中國政治發(fā)展的重要因素。

總之，基層黨組織的功能創(chuàng)新，一方面提高了黨在基層執(zhí)政的合法性，增強了其執(zhí)政能力；另一方面則回應(yīng)了社會的訴求，賦予了社會一定的成長空間，推動了政黨與社會向共生共強方向發(fā)展的趨勢，實現(xiàn)基層社會治理的實現(xiàn)。

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