蔣冬青

（華中師范大學(xué)武漢傳媒學(xué)院 文化管理學(xué)院，湖北 武漢 430205）

在民主政治的建設(shè)過程中，公民政策參與是一個重要的內(nèi)容。公民政策參與的程度如何也是衡量一個國家和地區(qū)民主政治建設(shè)情況的重要標準。為了促進公民政策參與，就必須構(gòu)建起政府與公民之間的良好信任和合作關(guān)系，而這種信任和合作關(guān)系的建立又依賴于社會資本的發(fā)展。所以，促進社會資本發(fā)展已經(jīng)成為推動公民政策參與的一項重要任務(wù)。改革開放以來，我國政府不斷深化市場經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，有效地推動了社會資本的發(fā)展，為公民政策參與提供了良好的外部環(huán)境。但是，我國的社會資本建設(shè)仍然存在許多不足，這些不足已經(jīng)成為制約公民政策參與甚至是我國民主政治建設(shè)的重大障礙。在此背景下，如何通過加強社會資本來促進公民政策參與，促進我國民主政治建設(shè)就成為政府所迫切需要面對和解決的難題。因此，研究社會資本視閾下我國公民政策參與問題就具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、社會資本與公民政策參與的理論闡釋

（一）社會資本概念界定

社會資本的概念最早是由法國社會學(xué)家皮埃爾·布迪厄所提出來的。后來由美國哈佛大學(xué)羅伯特·帕特南將其引入到政治學(xué)研究之中。目前關(guān)于社會資本的概念還缺乏統(tǒng)一的界定。關(guān)于社會資本的界定主要有三種：一是皮埃爾·布迪厄所認為的“社會資本就是一個具有或多或少制度化的、具有相互依存關(guān)系的社會網(wǎng)絡(luò)所擁有的現(xiàn)實的和潛在的資源總量，它為網(wǎng)絡(luò)中的每個成員提供集體所有資本的支持，并賦予他們相互信賴”。[1]二是科爾曼認為的“社會資本可以通過它的功能來界定，它不是一個單獨的實體，而是具有兩種特征的多個實體的組合，它既是社會結(jié)構(gòu)的組成部分，又能促進結(jié)構(gòu)中個人和團體的行為。”[2]三是帕特南認為的“社會資本指的是社會組織所具有的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等特征，具有這些特征的組織能通過合作行為提高社會效率?！盵3]本文借用帕特南的觀點，認為社會資本是“能夠推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)?！?/p>

（二）公民政策參與的內(nèi)涵

根據(jù)照戴維·伊斯頓的界定，公共政策是“對全社會的價值作權(quán)威的分配”。[4]在現(xiàn)代民主政治環(huán)境下，這種“權(quán)威性分配”必須讓公民參與其中，以更好地體現(xiàn)公共政策的民主性質(zhì)。因此，公民政策參與就是民眾及其團體根據(jù)法律的要求和程序，直接或間接參與到政策的制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)之中，以促進公共政策更加科學(xué)合理的行為。在民主社會中，公共政策的作用對象是公民。而公民政策參與時，公民又成為了公共政策的主體。所以公民就具有公共政策主體與客體的雙重身份。公民通過政策參與，對公共政策的制定、制定和評估等環(huán)節(jié)產(chǎn)生重要影響，這就為公民表達和實現(xiàn)自身的利益提供了途徑和渠道?？梢?，公民政策參與不僅有利于公民保障自身的權(quán)利，而且有利于強化民眾對公共政策的認同，保證公共政策的科學(xué)制定與順利執(zhí)行。更為重要的是，公民政策參與有利于凸顯公共政策的公共價值。正因為如此，公民政策參與成為現(xiàn)代民主政治建設(shè)的一個重要內(nèi)容。

二、社會資本對我國公民政策參與的意義

（一）社會資本有利于保障公民政策參與權(quán)利

在一個多元化社會機構(gòu)中，權(quán)利的救濟規(guī)范體系應(yīng)該包括正式的規(guī)則和非正式規(guī)則。正式的規(guī)則就是指法律，是社會資本的組成部分，而非正式規(guī)則也是社會資本的一個重要內(nèi)容?？梢姡鐣Y本的發(fā)展為保障公民政策參與權(quán)利提供了重要的非正式規(guī)則。社會資本的存在能夠影響人們的權(quán)利救濟的實現(xiàn)，它作為一種社會性交換資源對一部分人群來說能起到一定的“增權(quán)”作用，從而有助于他們利用這種嵌入性的社會網(wǎng)絡(luò)使他們可以利用一些他們本來不擁有的社會資源，最后達到維護權(quán)利的目的，為一部分人群提供一種新的利益表達方式，幫助他們實現(xiàn)權(quán)利救濟。具體來講，社會資本越發(fā)展，公民組織和團體的發(fā)展就越充分，這些組織和團體就會對國家政治活動產(chǎn)生重要影響，從而能夠切實保障公民政策參與的權(quán)利。

（二）社會資本有利于整合人力資本和智力資本

人力資本理論強調(diào)人作為個體的重要性，但是其忽略了人的社會性。人力資本要發(fā)揮作用必須要在社會整合機制的幫助下才能實現(xiàn)。即人力資本作用的發(fā)揮必須依賴于社會資本。具體而言，一是社會資本有利于解決公民政策參與中的“搭便車”現(xiàn)象。社會資本的凝聚和導(dǎo)向功能能夠使得不同個性的人具有共同的認同感，能夠引導(dǎo)他們一致行動，從而有效克服“搭便車”現(xiàn)象；二是社會資本有利于整合人力資本。社會資本能夠為人力資本創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，這樣有利于克服那些因為自身知識和能力不足而無法參與到公共政策中的現(xiàn)象，促進人力資本更好地參與到公共政策之中?？梢?，社會資本通過將不同的知識、能力的個體進行整合，所起到的效果要遠遠大于個體人力資源的簡單相加。因此，社會資本能夠把個體人力資本整合為總體人力資本，極大地增強了公民政策參與的效果。

（三）社會資本有利于提高公民政策參與效率

社會資本強調(diào)協(xié)同和合作，這種協(xié)同和合作能夠有效促進公民參與到公共政策的制定、執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)，從而提升公民政策參與效率。具體來看，一是通過培育公民的認同感來提高政策參與效率。信任是社會資本的一個重要內(nèi)容，信任社會資本的發(fā)展有利于及時地傳遞信息、溝通信息，消除民眾與政府之間的信息障礙，促進公民的政策參與；二是通過培育橫向社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來提高公民政策參與效率。根據(jù)帕特南的觀點，橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是平等地位和權(quán)力的行為者之間的網(wǎng)絡(luò)，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)比不平衡行為者之間構(gòu)成的垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作用要突出。橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有利于自治、寬容、合作精神的培育，而這些又有利于促進公民政策參與效率的提升。三是通過互惠規(guī)范來提高公民政策參與效率?；セ菀?guī)范社會資本是一種自發(fā)性的規(guī)范準則，有利于公民積極有序地參與到公共政策的各個環(huán)節(jié)。

（四）社會資本有利于增強政府回應(yīng)性

公民政策參與的效果不僅需要公民有積極參與的意識，而且需要政府積極主動地回應(yīng)民眾的訴求。這樣才能形成民眾與政府之間的良性互動，既能有利于民眾參與到公共政策的制定、執(zhí)行以及評估等過程中，也有利于政府及時了解公共政策的實施情況及存在問題，并及時加以調(diào)整，促進公共政策更加科學(xué)。而要增強政府對公民政策參與的回應(yīng)，就需要通過發(fā)展社會資本來實現(xiàn)。社會資本越發(fā)展，公共精神就會越凸顯。只有具有了公共精神，公民才清楚自身在公共事務(wù)中所承擔(dān)的責(zé)任，并積極履行自身責(zé)任，加強對政府行為的監(jiān)督。對于政府而言，社會資本發(fā)展后，公民將是政府績效的最權(quán)威評估群體。在這種情況下，政府必須切實做到以人為本，及時對公民的利益訴求做出回應(yīng)。這樣民眾與政府就處于良性互動關(guān)系之中。

三、我國社會資本對公民政策參與的阻滯分析

（一）社會誠信缺失使得公民與政府缺乏信任

如前所述，信任是社會資本的重要組成部分。只有健全的信任社會資本，才能為公民政策參與提供良好的保障。但是，由于我國正處于社會急劇變革的時期，各種矛盾、利益沖突盤根錯節(jié)、相互交叉，各種社會價值觀念并存，是非善惡觀念模糊，道德水平下滑等問題越來越突出。這種情況下，人與人之間變得越來越不信任，甚至相互猜疑，社會信任嚴重缺乏。社會信任的缺乏不僅阻礙了公民之間的認同、溝通、參與和合作，而且阻礙了公眾與政府之間的信任與合作。公民與政府之間不信任的表現(xiàn)之一是民眾對政府及政府官員的行為缺乏信任。由于政府管理過程中，存在著官僚主義、尋租、裙帶關(guān)系等問題，民眾對政府的信譽和公信力產(chǎn)生了很大的懷疑。公民與政府之間的不信任的表現(xiàn)之二是對公共政策的不信任，公共政策在制定時，缺乏公正性，在執(zhí)行的時候存在著執(zhí)行不公、徇私舞弊等現(xiàn)象直接導(dǎo)致公民對公共政策的信任下降。[5]這兩方面的不信任直接導(dǎo)致公民政策參與的不足。

（二）制度和規(guī)則不健全阻礙了公民政策參與

制度和規(guī)則也是社會資本的重要內(nèi)容，是公民政策參與的重要保障。但是，我國的制度和規(guī)則還不健全，已經(jīng)成為阻礙公民政策參與的重大障礙。具體表現(xiàn)為我國公民政策參與的法制保障嚴重不足。雖然我國大力倡導(dǎo)民眾參與到公共政策之中，但是在民眾政策參與的程序、形式、內(nèi)容以及約束等方面還沒有配套的法律法規(guī)，使得我國公民政策參與缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。這就嚴重影響了我國公民政策參與的效果，也導(dǎo)致民眾權(quán)利訴求表達不暢。另外，我國目前的法律法規(guī)中還缺乏對侵害公民政策參與權(quán)利行為懲戒的相關(guān)規(guī)定。不但我國公民政策參與權(quán)利缺乏具體規(guī)定，而且在實際運作過程中，很多利益集團及政府部門會人為地設(shè)置障礙，阻礙公民政策參與，使得公共政策失去公平公正。這種侵害公民政策參與權(quán)利的行為應(yīng)該受到法律的懲治，但是在目前的法律規(guī)范中還缺乏這樣的規(guī)定。因而無法對公民政策參與權(quán)利進行足夠的保障。

（三）社會治理不優(yōu)化使得公民政策參與薄弱

公民政策參與還要依賴于良好的社會治理結(jié)構(gòu)，只有建立良好的社會治理結(jié)構(gòu)才能保障各個主體之間的自主性和獨立性，才能為公民政策參與提供厚實的組織保證。但是我國社會治理結(jié)構(gòu)還不完善，公民政策參與的組織基礎(chǔ)還比較薄弱：一是我國公民政策參與的意識和能力還很欠缺。由于我國公民社會的發(fā)展還不夠成熟，公民還沒有正確認識到自身在公共政策各個環(huán)節(jié)中的地位和作用，仍然把自身定位于政府的附屬物，從而缺乏政策參與的積極性和主動性。二是我國民間組織發(fā)展滯后。個體參與和組織參與是公民政策參與的不同形式。在社會資本發(fā)達的情況下，民間組織發(fā)展比較成熟，公民政策參與的主要形式是組織參與。但是當前，我國社會資本發(fā)展并不成熟，民間組織也大都是在政府的管制下產(chǎn)生的。我國民間組織從產(chǎn)生開始就缺乏相應(yīng)的自主性和獨立性。再加之民間組織內(nèi)部管理和運行過程中，也存在著很多不規(guī)范的地方。由此導(dǎo)致我國民間組織的發(fā)展非常滯后，從而造成公民政策參與的組織基礎(chǔ)非常薄弱。

（四）傳統(tǒng)政策過程的路徑依賴制約社會資本

公民政策參與是現(xiàn)代政策過程中的一個重要內(nèi)容，是促進公共政策更加科學(xué)優(yōu)化和保障社會公共利益的重要舉措。但是，受管理體制的影響，我國傳統(tǒng)的政策過程中沒有重視公民政策參與。在當前我國推動公民政策參與過程中，仍然存在著傳統(tǒng)政策過程的路徑。一是官本位思想的影響。傳統(tǒng)政策過程中，存在著嚴重的官本位思想?，F(xiàn)代政策過程中，盡管我國加大了對行政倫理價值觀的重塑，但是官本位思想的影響仍然根深蒂固。受此思想的影響，公民普遍缺乏現(xiàn)代公民意識，在政府公共事務(wù)過程中，缺乏積極主動的參與精神，而只是被動地接受。長此以往，使得公民政策參與的意識變得非常淡薄。二是政策過程中政府的自利傾向。雖然政府是代表的公共利益，但是政府部門也存在著自身的利益。當政府自身利益與公共利益發(fā)生矛盾的時候，受傳統(tǒng)政策過程路徑依賴的影響，很多政府部門追求自身利益而侵害公共利益，加劇民眾對政府的不信任。

四、實現(xiàn)社會資本對公民政策參與積極作用的措施

（一）重建政府與公眾之間的信任關(guān)系

針對當前我國社會信任資本的不足，我國急需要重建政府與公眾之間的信任關(guān)系。而建立這種信任關(guān)系要做好兩個方面：一是要切實轉(zhuǎn)變政府觀念。傳統(tǒng)的政府觀念將政府定位于“統(tǒng)治者”、“控制者”，這是不利于公民政策參與的。各級政府部門及行政人員都必須樹立起“服務(wù)者”的意識，切實做到“為人民服務(wù)”，努力為公民政策參與提供良好的外部條件，以更好地讓民眾表達和實現(xiàn)自身的權(quán)利訴求。二是要進一步優(yōu)化政府行為。要按照服務(wù)型政府的要求，加大行政體制改革力度，在政府運行效率、公正透明、合理合法方面進行優(yōu)化政府行為，以塑造良好的政府形象，獲得民眾對政府的認可和信任。三是要大力加強公民教育。公民政策參與還很大程度上取決于公民的參與意識和能力。公民參與意識和能力的形成主要來源于公民教育。為此，我國要加大對公民意識以及相關(guān)政治知識和技能方面的教育，以進一步增強公民政策參與的有效性。

（二）加強公民政策參與的法制建設(shè)

針對我國規(guī)范社會資本存在的不足，我國急需要加強公民政策參與的法制建設(shè)，以推動公民政策參與的規(guī)范化和有序化。具體來看，要做好如下幾個方面：一是要完善人民代表大會等基本制度。通過完善人民代表大會制度更好地保障公民參與到公共政策過程之中。要進一步完善我國人民代表大會的選舉制度，切實保障公民的政治參與權(quán)。要進一步完善公民立法參與、人大會旁聽以及人大代表述職制度，進一步擴大公民政策參與。二是要進一步完善聽證制度。聽證制度是公民政策參與的主要途徑。完善聽證制度有利于更好地保護公民的切身利益。在具體的完善過程中，要對聽證的方式、程序進行進一步規(guī)范，還要進一步擴大聽證的適用范圍。三是要進一步完善信息公開制度。我國要進一步完善《政府信息公開條例》，并建立政府信息公開的相關(guān)配套措施，進一步推動政府信息公開，更好地滿足民眾的知情權(quán)。

（三）發(fā)展公民政策參與的組織載體

民間組織是公民政策參與的重要組織載體。為了促進公民政策參與，就需要大力促進民間組織的發(fā)展。具體來講，促進民間組織的發(fā)展要做好如下幾個方面：一是要正確認識民間組織。長期以來，我國政府及社會民眾對民間組織的認識還不夠準確。民間組織一直都是政府的附屬物。為此，要轉(zhuǎn)變對民間組織的認識，讓民間組織真正獨立，并承擔(dān)起部分社會管理職能。二是要樹立正確的價值取向。民間組織的發(fā)展過程中如果沒有正確的價值取向，民間組織是難擔(dān)大任的。民間組織要發(fā)展，就必須樹立正確的政治方向。在此基礎(chǔ)上，民間組織要大力加強自身的能力建設(shè)。民間組織既要解決對政府的過度依賴，又要完善自身的組織結(jié)構(gòu)，提高自身人員的素質(zhì)。這樣才能為公民政策參與提供組織載體。三是要加大對民間組織的監(jiān)督。民間組織發(fā)展過程中，也存在著貪污腐化、違法亂紀等問題。為了防止這些問題的發(fā)生，就必須加強對民間組織的監(jiān)督。

（四）促進社會資本與協(xié)商民主良性互動

社會資本與協(xié)商民主之間是相互作用、相互促進的關(guān)系。社會資本能夠促進政府、公眾以及民間組織之間的相互信任，有利于形成團結(jié)互助的公共精神。這樣，公民能夠以獨立的主體參與到與政府的對話和協(xié)商中。同樣，政府公務(wù)員也會傾聽民眾的心聲，及時回應(yīng)民眾的訴求，這樣有利于促進協(xié)商民主的形成。反過來，協(xié)商民主也有利于加強民眾與政府之間的信任和合作，有利于促進社會資本的形成。長期以來，我國社會資本與協(xié)商民主之間缺乏良好的互動，成為阻礙我國公民政策參與的重大障礙。為此，我國急需要進一步加強社會資本與協(xié)商民主之間的良性互動。我國政府應(yīng)該利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建構(gòu)起官民平等對話和協(xié)商的平臺，更好地實現(xiàn)民眾與政府之間的良性互動和協(xié)商。另外，我國還需要加強互聯(lián)網(wǎng)公共論壇的制度建設(shè)，以確保公民政策參與的規(guī)范性。

為了促進公民政策參與，就必須構(gòu)建起政府與公民之間的良好信任和合作關(guān)系，而這種信任和合作關(guān)系的建立又依賴于社會資本的發(fā)展。所以，促進社會資本發(fā)展已經(jīng)成為推動公民政策參與的一項重要任務(wù)。

[1] Pier re Bourdieu. The Form of Capital [M].Greenwood Press,New Yolk,1986:65-69.

[2]Coleman.J.S.Social Capital in the Creation of human Capital American[J].Journal of Sociology,1988(94).

[3]Putnam.D.Economics Growth and Social Capital in Italy[J].Easter Economics Journal,1995(21).

[4]伍啟元.公共政策[M].香港商務(wù)印書館,1989:4.

[5]李慶鈞.公共政策過程中公民參與的作用及其限制性因素分析[J].揚州大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版,2007(1).