盧曉明 譚 俊

發(fā)揮林區(qū)生態(tài)保護(hù)優(yōu)勢(shì)探索建立大興安嶺國(guó)家公園

盧曉明 譚 俊

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”，中國(guó)的生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制建設(shè)出現(xiàn)拐點(diǎn)。在此背景下，科學(xué)探索建立國(guó)家公園，將為大興安嶺生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展創(chuàng)造出有利契機(jī)。

一、大興安嶺林區(qū)國(guó)家公園建設(shè)的主要理念

自從1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石國(guó)家公園建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)140多年的發(fā)展，全世界已有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了3800多個(gè)國(guó)家公園，保護(hù)面積400多萬(wàn)平方公里，占全球保護(hù)地面積的23.6%，是目前世界各國(guó)使用面最廣的保護(hù)地模式。世界各國(guó)的國(guó)家公園管理制度總體上可以歸納為以美國(guó)為代表的中央集權(quán)型，以德國(guó)和澳大利亞為代表的地方自治型，以加拿大、日本等國(guó)為代表的綜合管理型三種模式。

國(guó)內(nèi)的國(guó)家公園與國(guó)外國(guó)家公園在管理理念、管理體制、資金機(jī)制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面存在顯著差異，主要是由景區(qū)管理部門(mén)負(fù)責(zé)資源保護(hù)、規(guī)劃開(kāi)發(fā)，由隸屬地方政府的國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的治理模式，在全國(guó)是一種較為普遍采取的模式，四川九寨溝、貴州黃果樹(shù)浙江烏鎮(zhèn)、江蘇周莊等都是屬于這種治理模式。目前，國(guó)內(nèi)一些地方政府之所以選擇建立國(guó)家公園，其初衷還不是世界國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)所追求的保護(hù)全民共有自然文化遺產(chǎn)，為人民提供游憩機(jī)會(huì)的公益理念，它是在地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、發(fā)展壓力巨大的背景下，地方政府為規(guī)避自然保護(hù)區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)的限制，通過(guò)塑造獨(dú)一無(wú)二的旅游品牌，發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行制度創(chuàng)新的結(jié)果。這顯然背離了建立國(guó)家公園的初衷，也不是大興安嶺林區(qū)建立國(guó)家公園體制的模仿對(duì)象和參照標(biāo)桿。我們所堅(jiān)持的理念應(yīng)該是在國(guó)家公園體制理念的指引下，探索一條打造生態(tài)品牌效應(yīng)、謀取轉(zhuǎn)型發(fā)展契機(jī)的國(guó)家公園建設(shè)之路。

二、大興安嶺林區(qū)建立國(guó)家公園的約束性和可行性分析

（一）大興安嶺林區(qū)建立國(guó)家公園的限制因素

1.法律法規(guī)不健全。完善的法律法規(guī)體系是世界各國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的共同成功經(jīng)驗(yàn)。但是，國(guó)家公園在我國(guó)還是一個(gè)新生事物，沒(méi)有成熟的體制機(jī)制為國(guó)家公園的設(shè)立、管理、經(jīng)營(yíng)提供依據(jù)和保障。這是大興安嶺林區(qū)國(guó)家公園建設(shè)的重要制約因素。

2.管理體制不順暢。機(jī)構(gòu)重疊、政出多門(mén)、體制不順是中國(guó)自然資源管理的現(xiàn)狀，其根本原因在于部門(mén)利益與地方利益之間的沖突。在中國(guó)特殊的管理體制背景下，破解這一困局尚需時(shí)日。由于統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的管理體制是國(guó)家公園設(shè)立的重要前提條件，因此這將對(duì)大興安嶺林區(qū)國(guó)家公園管理體制的構(gòu)建造成一定障礙。

3.比較優(yōu)勢(shì)不明顯。在大興安嶺林區(qū)，生態(tài)資源所在地往往也是礦產(chǎn)資源、林下資源富集區(qū)，這些產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的既得利益與生態(tài)保護(hù)發(fā)展獲利的長(zhǎng)期性和潛行性相比，往往使某些地方傾向于支持大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用自然資源，破壞保存完好的自然生態(tài)環(huán)境，從而制約了國(guó)家公園的設(shè)立、建設(shè)與發(fā)展。

（二）大興安嶺林區(qū)建立國(guó)家公園的可行性分析

1.大興安嶺林區(qū)生態(tài)環(huán)境符合國(guó)家公園設(shè)立的一般標(biāo)準(zhǔn)。大興安嶺林區(qū)生態(tài)資源分布廣、數(shù)量高、品質(zhì)好，不少自然生態(tài)資源規(guī)模大，集聚度高，科學(xué)、教育、游憩價(jià)值突出，受到的人為干擾相對(duì)較小，符合國(guó)家公園設(shè)立的一般標(biāo)準(zhǔn)。

2.大興安嶺林區(qū)特殊的政策優(yōu)勢(shì)有利于建設(shè)國(guó)家公園。自1998年大興安嶺林區(qū)實(shí)施天然林保護(hù)工程以來(lái)，享受“天?！惫こ痰膬?yōu)惠政策和特殊待遇。除了這些普遍性的優(yōu)惠政策外，大興安嶺被列入國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)示范試點(diǎn)名單，必將享受到更多的政策保護(hù)和機(jī)制扶持。這為設(shè)立國(guó)家公園試點(diǎn)、探索國(guó)家公園發(fā)展模式提供了較為寬松的政策和體制環(huán)境。

3.世界公園運(yùn)動(dòng)為大興安嶺林區(qū)國(guó)家公園建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)。一百多年來(lái)，國(guó)家公園的理念，逐漸為世界各國(guó)所接受，各國(guó)根據(jù)自己的特點(diǎn)和條件建立起自己的國(guó)家公園系統(tǒng)，為大興安嶺林區(qū)建設(shè)國(guó)家公園提供了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。

三、大興安嶺林區(qū)建立國(guó)家公園的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）重構(gòu)國(guó)家保護(hù)地體系

我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等保護(hù)地形式大多是在不同時(shí)期生物資源搶救性保護(hù)、生態(tài)安全屏障建設(shè)、風(fēng)景資源開(kāi)發(fā)利用等特殊的時(shí)代背景和應(yīng)急性政策措施調(diào)整的特殊條件下建立起來(lái)的，沒(méi)有從國(guó)家自然資源分類(lèi)保護(hù)與分級(jí)開(kāi)發(fā)利用的角度進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，致使“該保護(hù)好的沒(méi)保護(hù)好，該發(fā)展好的沒(méi)發(fā)展好”，出現(xiàn)同一個(gè)保護(hù)地?fù)碛卸鄠€(gè)名號(hào)，制度體系、行業(yè)監(jiān)管等“相互打架”的諸多問(wèn)題。全面引入世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)地體系，結(jié)合國(guó)情，重構(gòu)與世界各國(guó)共同理念與通行做法接軌的保護(hù)地體系，建立國(guó)家公園體系十分必要。

具體而言，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，除一部分可劃入嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和棲息地以外，大部分可以建成國(guó)家公園；國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園中的絕大部分也可以建成國(guó)家公園；森林公園、草原公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、海岸公園，凡屬?lài)?guó)家級(jí)的，都可建成國(guó)家公園的亞類(lèi)型。大興安嶺林區(qū)應(yīng)借助被列入國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)示范試點(diǎn)名單的有利契機(jī)，積極向上爭(zhēng)取，在已確立的自然保護(hù)區(qū)等的基礎(chǔ)之上，爭(zhēng)取通過(guò)國(guó)家審批，建立覆蓋全區(qū)范圍的大興安嶺國(guó)家公園示范試驗(yàn)區(qū)。

（二）建構(gòu)國(guó)家公園管理體系

我國(guó)自然資源的產(chǎn)權(quán)在法律上屬全民所有，而現(xiàn)實(shí)是各級(jí)行業(yè)管理部門(mén)和屬地政府都可以代表國(guó)家行使管轄權(quán)，其產(chǎn)權(quán)主體并不明確。國(guó)家缺少一個(gè)專(zhuān)門(mén)、穩(wěn)定、權(quán)威的機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使所有權(quán)職能，造成所有者的事實(shí)缺位和虛化。而分散管理、劃部門(mén)而治造成了管理目標(biāo)、績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等諸多不一致。

對(duì)于如何克服我國(guó)自然資源保護(hù)條塊分割、多頭代理、政出多門(mén)等治理效率低下的問(wèn)題，參照國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)情，建議建立三級(jí)治理模式的垂直化管理構(gòu)想，重塑?chē)?guó)家自然資源的條塊管理體系。首先，從國(guó)家層面設(shè)立直屬中央政府的國(guó)家公園管理局，把建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土等部門(mén)的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等的管理職能剝離出來(lái)交由國(guó)家公園管理局代表國(guó)家實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。由國(guó)家層面負(fù)責(zé)立法、監(jiān)管和撥款，地方層面負(fù)責(zé)按照自然資源的原始屬性，合理劃分管轄范圍。其次，成立地方國(guó)家公園管理分局，各個(gè)國(guó)家公園管理分局負(fù)責(zé)對(duì)所在區(qū)域的國(guó)家公園進(jìn)行區(qū)域化管理。第三，在每個(gè)國(guó)家公園保護(hù)地成立國(guó)家公園管理處，具體管理所在地的國(guó)家公園。

（三）確立合理高效的保障制度

在資金保障方面，我國(guó)的自然資源保護(hù)的財(cái)政撥款十分有限，國(guó)家對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園基本是“只給帽子，不給票子”。實(shí)踐中，中央財(cái)政在保護(hù)區(qū)的資金供給上還有提升的空間，而地方政府的財(cái)源狀況和政績(jī)考核體系決定了保護(hù)區(qū)管理也難享足夠的地方財(cái)政投入，致使一些自然保護(hù)區(qū)為自給自養(yǎng)而出現(xiàn)資源濫用和環(huán)境破壞。

從發(fā)展趨勢(shì)看，公益性必然是自然資源管理改革的方向。在施行國(guó)家公園體制的過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)逐步加大對(duì)國(guó)家公園的財(cái)政投入，分步實(shí)施，在改革的三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的全額財(cái)政撥款，同時(shí)實(shí)行免門(mén)票或低門(mén)票開(kāi)放，讓自然資源逐步回歸公益，保障國(guó)民公平游憩權(quán)。

“政府通過(guò)一些保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”，這是國(guó)家公園理念的創(chuàng)立者——喬治·卡特林1832年的構(gòu)想。180多年過(guò)去了，這一理想在世界上不少?lài)?guó)家變成了現(xiàn)實(shí)，并在實(shí)踐中形成了一套成熟的理念和管理制度。在新的形勢(shì)下，全面思考與規(guī)劃自然資源管理的國(guó)家戰(zhàn)略，精心進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，建構(gòu)國(guó)家公園體系及其管理制度，實(shí)現(xiàn)全民共享自然資源、維持自然資源的永續(xù)性，發(fā)揮自然資源在培育國(guó)家精神方面的作用，將是今后的目標(biāo)和努力方向。在這樣的趨勢(shì)下，大興安嶺林區(qū)全面探索建立國(guó)家公園，無(wú)疑將為國(guó)家生態(tài)文明體制改革提供一個(gè)可供參考和推廣的范本。

(作者盧曉明系中共大興安嶺地委黨校黨建教研室主任，副教授；譚俊系中共大興安嶺地委宣傳部副部長(zhǎng))

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