劉愷

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

從組織認(rèn)可到法治調(diào)控：論警察槍支使⒚的規(guī)制

劉愷

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)重的暴力恐怖犯罪，警務(wù)用槍經(jīng)歷了從限制使用到鼓勵(lì)使用的巨大變遷，其背后存在一種權(quán)力運(yùn)行邏輯：組織認(rèn)可是規(guī)制槍支使用的主要方式。這種規(guī)制模式在社會(huì)維穩(wěn)、權(quán)力自我約束等方面展現(xiàn)出積極的效能，也帶來(lái)違背法律的重大缺陷。從法治化調(diào)控的理念出發(fā)，應(yīng)在立法和司法兩個(gè)層面進(jìn)行規(guī)制，將警察槍支使用納入法治范疇。

組織認(rèn)可；法治調(diào)控；槍支使用；規(guī)制

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前反恐形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，警察持槍擊斃暴恐嫌疑人的事件接連發(fā)生，此舉有效保護(hù)了廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，得到了社會(huì)輿論的褒揚(yáng)。值得注意的是，在北京“10·28”、昆明“3·1”等重大暴恐事件發(fā)生后，公安部下令要求各地公安機(jī)關(guān)強(qiáng)化立體化治安防控體系，做到巡邏武裝化和備勤動(dòng)態(tài)化，并建立快速反應(yīng)機(jī)制。對(duì)有重大社會(huì)危險(xiǎn)性、嚴(yán)重影響群眾安全感的極端暴力犯罪，要依法采取果斷措施予以打擊。警察武裝程度隨之進(jìn)一步提高，持槍執(zhí)勤的舉措一時(shí)在各地公安機(jī)關(guān)全面執(zhí)行。從2014年4月初開(kāi)始，全國(guó)公安機(jī)關(guān)又組織開(kāi)展了為期3個(gè)月的依法使用武器警械專項(xiàng)訓(xùn)練活動(dòng)，自上而下鼓勵(lì)一線警察合法用槍的信息正在逐層傳遞。

在此前相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，警察一直處于使用槍支的嚴(yán)格限制狀態(tài)，基層一線普遍存在“不讓用、不敢用、不愿用、不會(huì)用、不善用”等非正?，F(xiàn)象。基層曾經(jīng)流傳著這樣的順口溜——“帶著槍巡邏，好比提著炸藥包走鋼絲”，“開(kāi)槍前是警察，開(kāi)槍后淪為階下囚”，這反映出廣大民警在使用槍支時(shí)的消極態(tài)度和無(wú)助心理。［1］由于公安工作的特殊性、危險(xiǎn)性和不確定性，警察不能依法有效使用槍支，就難以及時(shí)震懾、制止違法犯罪活動(dòng)，也增加了遭遇暴力襲擊的傷亡風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于長(zhǎng)期不使用槍支，警察在緊急情況下使用槍支的意識(shí)和技能大大降低，執(zhí)法行為一旦失誤，很可能承擔(dān)司法審查和社會(huì)輿論的雙重高壓。例如，在2004年蘭州姜云春懷揣“炸藥包”討債被擊斃案、2007年珠江醫(yī)院副教授槍擊身亡案中，警察開(kāi)槍均遭到組織上級(jí)的否定評(píng)價(jià)。

警察槍支從限制使用到鼓勵(lì)使用的前后變遷，反映了警務(wù)用槍后果的不確定性。這種不確定性對(duì)警察執(zhí)法能力的影響極為深刻，容易出現(xiàn)兩種極端狀況：當(dāng)限制使用時(shí)，警察對(duì)開(kāi)槍持消極態(tài)度，很可能貽誤戰(zhàn)機(jī)；當(dāng)鼓勵(lì)使用時(shí)，警察對(duì)開(kāi)槍持積極態(tài)度，很可能濫用武力。更為重要的是，它關(guān)涉警察在使用槍支時(shí)是否擁有一個(gè)穩(wěn)定的心理預(yù)期。①昆明“3·1”暴恐事件中15秒擊倒5名暴徒的特警在接受央視采訪時(shí)說(shuō)：“當(dāng)時(shí)那個(gè)情況沒(méi)有時(shí)間考慮那么多，我將他們擊斃在地之后我還在考慮，我這個(gè)槍是不是開(kāi)對(duì)了，我還是有這種想法。但是看到從火車站方向一具一具的尸體抬出來(lái)的時(shí)候，我自己心里邊稍微有一點(diǎn)兒安慰。我認(rèn)為我還是挽救了好多無(wú)辜的生命，對(duì)得起昆明市的老百姓，對(duì)得起我手中的槍，對(duì)得起我頭上的國(guó)徽?！本煸趯?shí)戰(zhàn)中往往因吃不透內(nèi)部規(guī)則的松緊而產(chǎn)生困惑：在什么情況下使用槍支才是合法合理的？開(kāi)槍后能否獲取單位和領(lǐng)導(dǎo)的支持和認(rèn)可？是否存在違法或者濫用槍支的嫌疑？

當(dāng)然，我們能以當(dāng)前嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)來(lái)支持警察的槍支使用，但是，并非所有威脅公共安全和警察執(zhí)法安全的行為都屬于暴恐案件。因此，現(xiàn)在警察在普遍范圍內(nèi)使用槍支是不能僅僅用反恐形勢(shì)來(lái)解釋的，這背后還存在更深刻的權(quán)力運(yùn)行邏輯。

二、警察槍支使用的現(xiàn)實(shí)邏輯：組織認(rèn)可

在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)，組織化調(diào)控仍然是構(gòu)建社會(huì)治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)的核心主導(dǎo)機(jī)制。所謂組織化調(diào)控，就是通過(guò)黨的組織網(wǎng)絡(luò)和政府的組織體系，并在組織建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)滲透的過(guò)程中不斷建立和完善執(zhí)政黨主導(dǎo)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，使社會(huì)本身趨向高度的組織化，最終主要通過(guò)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目的的一種社會(huì)調(diào)控形式。［2］轉(zhuǎn)型中的中國(guó)組織化調(diào)控模式的延續(xù)意味著國(guó)家治理績(jī)效取決于組織功能發(fā)揮的程度。這種依靠和利用組織資源的治理模式自然也投射到了警政領(lǐng)域，在警務(wù)實(shí)踐中，特別是在處置重大暴力犯罪時(shí)，警察槍支使用并非基于法律法規(guī)而進(jìn)行一般性評(píng)估，而是基于個(gè)案的政治考量和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，形成了通過(guò)組織認(rèn)可來(lái)規(guī)制警務(wù)用槍的現(xiàn)實(shí)邏輯。

所謂組織認(rèn)可，是指警察管理組織通過(guò)內(nèi)部程序，對(duì)警察個(gè)體具體執(zhí)法行為的正當(dāng)性采取肯定或否定評(píng)價(jià)的模式。組織認(rèn)可模式具有三方面特征：一是行政化。組織決策和命令可以自上而下直接向成員布置行政工作。二是意識(shí)形態(tài)性。將政治的正確性置于行政的科學(xué)性之上，在具體執(zhí)行中注重政治組織的目標(biāo)和利益。三是人格化。組織領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志和觀念常常超越組織規(guī)則，直接作用于決策執(zhí)行過(guò)程。那么，這一規(guī)制模式是通過(guò)哪些途徑對(duì)警察開(kāi)槍執(zhí)法施加影響呢？第一，事前要求警察個(gè)體堅(jiān)決貫徹執(zhí)行請(qǐng)示匯報(bào)制度。對(duì)于案件性質(zhì)的認(rèn)定、執(zhí)法行為的選擇、行為實(shí)施的時(shí)機(jī)等裁量事項(xiàng)，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的警察必須實(shí)時(shí)向組織請(qǐng)示匯報(bào)，由上級(jí)研究判斷使用槍支的合法及合理性，并下達(dá)指令，要求警察個(gè)體服從執(zhí)行。這是警察使用武器的第一道緊箍咒，會(huì)對(duì)警察的執(zhí)法心理形成重要干預(yù)。第二，事后對(duì)警察個(gè)體的槍支使用情況進(jìn)行事件定性和組織確認(rèn)?！吨腥A人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第13條規(guī)定：“人民警察使用武器的，應(yīng)當(dāng)將使用武器的情況如實(shí)向所屬機(jī)關(guān)書面報(bào)告。”鑒于槍支使用造成的重大社會(huì)影響，地方一般會(huì)召開(kāi)黨政集體會(huì)議討論決定事件的處理結(jié)果。黨政會(huì)議人員組成結(jié)構(gòu)多元，不僅出自政法系統(tǒng)，還自來(lái)非政法系統(tǒng)，他們看待問(wèn)題角度不盡相同，形成論斷并非都以法律為基準(zhǔn)。此外，會(huì)議程序不透明，會(huì)議文件不對(duì)外公布，即使警察對(duì)會(huì)議決定結(jié)果存在異議，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)也無(wú)正式申訴渠道。如果警察自身使用武器的行為不被組織肯定，意味著很大可能承擔(dān)法律責(zé)任或者行政責(zé)任，并且會(huì)對(duì)自身的職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生難以挽回的損害。［3］

三、組織認(rèn)可模式產(chǎn)生的原因

警察的現(xiàn)代性無(wú)時(shí)不刻地展現(xiàn)出它的兩重性：時(shí)常在對(duì)社會(huì)的管控與服務(wù)中猶豫徘徊，時(shí)常在更多保護(hù)還是更多限制中搖擺不定。［4］從內(nèi)生的政治性來(lái)看，警察是依法維持秩序的強(qiáng)制性力量，會(huì)與公眾權(quán)利和自由產(chǎn)生矛盾沖突。但從當(dāng)下的政治表現(xiàn)來(lái)看，警察為維護(hù)政治合法性，把自己宣傳成有求必應(yīng)的“萬(wàn)能保護(hù)神”，過(guò)分強(qiáng)調(diào)服務(wù)社會(huì)和保護(hù)公眾的職能，刻意回避“國(guó)家合法暴力機(jī)器”的本質(zhì)，通過(guò)與社區(qū)和公眾進(jìn)行互動(dòng)合作以規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)。

警察槍支使用是國(guó)家法律賦予警察在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中一種最高形式的強(qiáng)制手段，其結(jié)果像是“不經(jīng)審判而執(zhí)行死刑”，會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的政治效果、社會(huì)效果和法律效果。但是，政治效果、社會(huì)效果存在不穩(wěn)定性，取決于具體的政治生態(tài)和民意風(fēng)向。當(dāng)開(kāi)槍引發(fā)政治效果與社會(huì)效果、法律效果之間產(chǎn)生沖突時(shí)，①譬如以下情形：從當(dāng)時(shí)的情境看，警察開(kāi)槍是合理的，但死傷者又是無(wú)辜的，這種被稱為“可寬恕的殺人”的執(zhí)法事件，其政治效果、社會(huì)效果與法律效果三者之間產(chǎn)生了分裂。組織上級(jí)很可能會(huì)優(yōu)先考慮事件的政治影響，把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定放在首位，往往采用事件定性的方式盡快平息事態(tài)。

由于警察組織對(duì)成員承擔(dān)政治領(lǐng)導(dǎo)和行政管理責(zé)任，不希望看到警察使用槍支出現(xiàn)不當(dāng)甚至違法的情況，所以組織上級(jí)牢牢掌握開(kāi)槍的批準(zhǔn)權(quán)，要求警察在槍支使用上嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示匯報(bào)制度，沒(méi)有命令不準(zhǔn)開(kāi)槍。同時(shí)，由于群眾滿意度和公眾安全感是警察組織和上級(jí)績(jī)效考核的重要指標(biāo)，顧及開(kāi)槍可能引發(fā)傳謠炒作、投訴控告甚至上訪鬧事等不良后果，上級(jí)會(huì)通過(guò)組織確認(rèn)的方式，及時(shí)為警察開(kāi)槍事件定性，以撫慰民心，防止事態(tài)擴(kuò)大惡化。

四、組織認(rèn)可模式的效能與局限

在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，受到組織化調(diào)控治理模式的示范輻射，組織認(rèn)可作為警務(wù)用槍的規(guī)制方式，在加強(qiáng)自我約束、保障社會(huì)秩序和規(guī)避警民沖突等方面展現(xiàn)出特定的效能。

（一）組織認(rèn)可模式的效能

1.增進(jìn)了槍支使用的“正當(dāng)性”。警察組織通過(guò)事前授權(quán)、過(guò)程監(jiān)督、事后確認(rèn)相結(jié)合的方式，一方面堅(jiān)持“慎用武器警械”的態(tài)度和原則，另一方面利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有效制止違法用槍行為，減少因違法而帶來(lái)社會(huì)安寧與秩序的嚴(yán)重?fù)p害。因此，在當(dāng)前絕大多數(shù)情況下，警察槍支使用的“正當(dāng)性”更多來(lái)源于組織認(rèn)可。

2.及時(shí)，便捷，高效。組織認(rèn)可這一規(guī)制方式貫穿于警務(wù)用槍執(zhí)法的全過(guò)程，具有及時(shí)性和針對(duì)性。警察個(gè)體能隨時(shí)根據(jù)組織下達(dá)的指令調(diào)整戰(zhàn)術(shù)策略，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。與司法規(guī)制的滯后性相比，組織認(rèn)可在規(guī)制效率上有著顯著的優(yōu)勢(shì)。

3.便于深層監(jiān)控。作為打擊違法犯罪的內(nèi)行與專家，警察組織比立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)更熟悉警務(wù)管理，更能發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題與不足。此外，警察權(quán)力在有些情況下是“低能見(jiàn)度”的權(quán)力，加上基層警察之間講義氣、彼此保密，很難為律師或法院監(jiān)控。［5］警察組織內(nèi)部有鮮明的上下級(jí)關(guān)系和嚴(yán)格的紀(jì)律要求，更容易形成一種基于服從的監(jiān)控。

4.減少了警民之間的對(duì)抗。在現(xiàn)實(shí)中，警察組織對(duì)武力使用往往采取克制態(tài)度，嚴(yán)格收緊開(kāi)槍的批準(zhǔn)權(quán)，在源頭上抑制了對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于開(kāi)槍可能產(chǎn)生的不良后果，組織也能提前預(yù)判事態(tài)發(fā)展，展開(kāi)高效的內(nèi)部調(diào)查，及時(shí)為事件定性下結(jié)論，以回應(yīng)公眾的訴求，力圖實(shí)現(xiàn)警察權(quán)和公民權(quán)的結(jié)構(gòu)性均衡。

（二）組織認(rèn)可模式的局限

組織認(rèn)可作為一種內(nèi)部規(guī)制，由組織通過(guò)決定命令的方式自上而下做出，因受到各方面不確定因素的影響，結(jié)果存在很大的不確定性。組織認(rèn)可是對(duì)執(zhí)法行為的自我評(píng)價(jià)，缺乏法律和規(guī)則支撐，更沒(méi)有外部力量參與監(jiān)督，與公正、透明的法治行政理念不符，因而導(dǎo)致諸多局限性。

1.非統(tǒng)一性。由于警務(wù)執(zhí)法的復(fù)雜性，不同的地方和警察組織對(duì)執(zhí)法情形的判斷、對(duì)法律規(guī)定的理解等存在差異，沒(méi)有規(guī)范性可言，與法治的統(tǒng)一性相違背。

2.非穩(wěn)定性。組織認(rèn)可很大程度上依賴警察組織上級(jí)的意志，因此缺乏穩(wěn)定性，不能長(zhǎng)期、持續(xù)地發(fā)揮效用。筆者亦擔(dān)憂，當(dāng)組織領(lǐng)導(dǎo)受錯(cuò)誤績(jī)效觀影響，片面追求政治、社會(huì)效果時(shí)，做出的決策是否科學(xué)是值得商榷的。

3.無(wú)法超越自身利益?！白缘恫荒芟髯园选保?dāng)槍支的使用涉及警察組織自身重大利益時(shí)，警察組織很難做出不利自身的結(jié)果認(rèn)定。就公眾而言，因?yàn)榻M織認(rèn)可的封閉性，民眾無(wú)法獲得知情權(quán)，極易產(chǎn)生警察自我包庇、袒護(hù)的誤解。就警察內(nèi)部而言，組織上級(jí)也可能會(huì)為了集體聲譽(yù)而犧牲警察個(gè)體權(quán)益，現(xiàn)實(shí)中不乏警察個(gè)體合法開(kāi)槍而組織不予支持或組織調(diào)查不公的個(gè)案，也使警察個(gè)體對(duì)組織有時(shí)產(chǎn)生不信任感。

4.執(zhí)法效果的不可控性。組織認(rèn)可方式是基于科層體系的上下級(jí)服從命令關(guān)系而產(chǎn)生的，缺乏法治理念的支撐，時(shí)常陷入于法無(wú)據(jù)的困境，很難給出具有公信力的法治論斷。由于司法救濟(jì)渠道的堵塞，民眾無(wú)法用法律保障自己的權(quán)益，往往被逼采取上訪鬧事等突破法律的行為以求獲得社會(huì)關(guān)注，引起政府的重視并回應(yīng)他們的訴求。

五、警察槍支使用的應(yīng)然邏輯：法治化調(diào)控

運(yùn)用組織認(rèn)可的方式來(lái)規(guī)制警察槍支的使用，已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)對(duì)行政法治的期待和需求?；貧w法治化調(diào)控，預(yù)防和控制槍支的不正當(dāng)使用，才是規(guī)制的應(yīng)然邏輯。從邏輯上來(lái)說(shuō)，理應(yīng)包括警察槍支使用前的立法控制和使用后的爭(zhēng)議解決。

（一）立法規(guī)制的完善

立法規(guī)制主要通過(guò)為執(zhí)法權(quán)設(shè)定行為準(zhǔn)則來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法權(quán)的規(guī)范，其重要功能在于為執(zhí)法者提供穩(wěn)定的心理預(yù)期和行為準(zhǔn)則。槍支使用的立法規(guī)制亟待明確兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：第一，什么情況下可以開(kāi)槍?！稐l例》第9條規(guī)定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行為的緊急情形之一，經(jīng)警告無(wú)效的，可以使用武器?！薄芭忻鳌备拍畈粔蛎魑懿粐?yán)謹(jǐn)且缺少操作性，加大了警察使用槍支的不確定性。對(duì)于開(kāi)槍的判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，美國(guó)司法政策通過(guò)確立“合理地確信”①原則對(duì)此予以有效解決，值得我們借鑒運(yùn)用?！昂侠淼卮_信”的標(biāo)準(zhǔn)，是指以現(xiàn)場(chǎng)的事實(shí)和情景為依據(jù)，具備一般理性的執(zhí)法人員能夠合理推斷出在當(dāng)時(shí)特定條件下使用致命武力的理由在很大程度上為真。這一標(biāo)準(zhǔn)意在強(qiáng)調(diào)，警察是在心理高度緊張、環(huán)境因素高度不確定性的情景里瞬間做出使用致命武力的決定，這是推論的出發(fā)點(diǎn)。［6］第二，開(kāi)槍之后的法律責(zé)任認(rèn)定。警察開(kāi)槍行為如果涉嫌違法，可能要承擔(dān)三種法律責(zé)任：行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。行政責(zé)任適用于警察違法使用槍支但尚未構(gòu)成犯罪的情形，行政處分的方式包括警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除或者降低警銜、取消警銜，必要時(shí)可以采取停止執(zhí)行職務(wù)、禁閉的措施。刑事責(zé)任適用于警察違法使用槍支且構(gòu)成犯罪的情形，按行為性質(zhì)不同可能涉及故意殺人罪、過(guò)失致人重傷罪、故意毀壞財(cái)物罪等罪名。關(guān)于民事賠償責(zé)任，對(duì)于警察違法使用槍支造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的情形，先由國(guó)家賠償，然后視情形對(duì)肇事警察個(gè)人進(jìn)行追償。

（二）司法審查的建立

司法規(guī)制方式的目的在于私權(quán)保障和權(quán)利救濟(jì)。司法規(guī)制方式的高效運(yùn)作依賴兩個(gè)重要前提：司法審查的普遍可獲得性和原告起訴資格的放開(kāi)。［7］筆者認(rèn)為，第一，關(guān)于公民權(quán)利的司法救濟(jì)，被執(zhí)法對(duì)象有權(quán)對(duì)警察使用槍支的行為進(jìn)行訴訟，應(yīng)將致命武器的使用納入行政訴訟受理范圍，放開(kāi)起訴資格，并把行政復(fù)議和行政訴訟有效銜接起來(lái)，用以有效化解警民之間法律糾紛，使矛盾在法治框架內(nèi)得以消解。第二，司法審查應(yīng)當(dāng)以訴訟的方式進(jìn)行，被執(zhí)法對(duì)象如果起訴該警察個(gè)體或警察組織，應(yīng)當(dāng)參照行政訴訟或民事訴訟的程序進(jìn)行，為此應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的證據(jù)規(guī)則和證明標(biāo)準(zhǔn)。第三，關(guān)于警察個(gè)體的司法救濟(jì)，警察個(gè)體若對(duì)組織決定持有異議，應(yīng)當(dāng)賦予其申訴或起訴的權(quán)利，將開(kāi)槍所引發(fā)的政治問(wèn)題法律化解決。

［1］高文英.警察使用槍支的若干法律思考［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（4）.

［2］唐皇鳳.社會(huì)轉(zhuǎn)型與組織化調(diào)控：中國(guó)社會(huì)治安綜合治理組織網(wǎng)絡(luò)研究［M］.武漢：武漢大學(xué)，2008.

［3］王珂.論警察使用武器中的裁量及其規(guī)制［J］.北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（1）.

［4］王智軍.警察的政治性研究論綱［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（5）.

［5］余凌云.警察使用槍支之程序研究［J］.浙江公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)（公安學(xué)刊），2002，（4）.

［6］常小龍，郭威.我國(guó)部分城市警察實(shí)戰(zhàn)用槍問(wèn)題調(diào)研及對(duì)策研究［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2011，（2）.

［7］徐維.論行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制［D］.中南大學(xué)，2012.

（責(zé)任編輯：孫秀娟）

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1671-0541（2015）01-0045-04

2014-09-25

劉愷（1989-），男，江蘇無(wú)錫人，中國(guó)人民公安大學(xué)治安學(xué)院2012級(jí)碩士研究生，主要研究方向：治安管理。