劉 飛 孫中偉

問題的提出

近年來，中國社會發(fā)生了一系列食品安全丑聞。食品丑聞頻發(fā)不僅對消費者健康權(quán)益構(gòu)成嚴重威脅，也對政府的執(zhí)政合法性提出嚴峻挑戰(zhàn)。一時間，如何治理食品安全風(fēng)險成為全社會關(guān)注的焦點問題。從食品安全治理實踐來看，長期以來我國實行的是國家主導(dǎo)的“一元治理”模式。這一模式的特點是國家(及其代理人)力圖通過自上而下的封閉型方式，動員體制內(nèi)資源(包括法律、法規(guī)及行政監(jiān)管等)來約束企業(yè)的違法行為，以確保食品安全。在計劃經(jīng)濟時代和計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，由于經(jīng)濟—社會結(jié)構(gòu)相對單一，“一元治理”模式下的食品安全問題并未引起廣泛的關(guān)注。

但進入21世紀后，隨著經(jīng)濟—社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，中國食品安全形勢呈現(xiàn)出失控局面，“一元治理”模式的弊端逐步暴露出來。經(jīng)濟—社會結(jié)構(gòu)的新變化具體體現(xiàn)在:首先，隨著社會生活水平的提高，消費者對食品的關(guān)注從“吃飽”轉(zhuǎn)向“吃健康”與“吃安全”;其次，食品系統(tǒng)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式向現(xiàn)代工業(yè)模式的轉(zhuǎn)變，食品系統(tǒng)逐步工業(yè)化;第三，社會主體日益多元化，利益分化與整合潛藏著巨大風(fēng)險。為了應(yīng)對食品安全危機，“一元治理”模式內(nèi)部不斷擴張，并走向精細化。就法律、法規(guī)體系而言，2004年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》，2006年出臺《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，2009年又出臺了《中華人民共和國食品安全法》;就監(jiān)管機制而言，我國經(jīng)歷了從多段監(jiān)管、相互協(xié)調(diào)的“九龍治水”模式向“一龍治水”的大部制轉(zhuǎn)變。①

從治理績效上看，“一元治理”模式呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”趨勢，即內(nèi)部不斷擴張和精細化并未帶來治理績效的明顯改善。“政府失靈”與“市場失靈”成為“一元治理”模式下食品安全治理的常態(tài)。這種模式不僅成本高、效能低，而且與有限政府理念也是相悖的。如何打破食品安全治理“內(nèi)卷化”的困局，本文以為，十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”理念為此提供了可能性。因為，從本質(zhì)上講，當(dāng)前中國食品安全治理困局與群體性事件頻發(fā)、環(huán)境治理失靈等都受到傳統(tǒng)治理體系與治理能力的羈絆。②對于食品安全治理，國內(nèi)外學(xué)者已形成了基本共識，即要走食品安全社會共治之路。③所謂食品安全社會共治，是指發(fā)揮國家、市場與社會三大行為主體各自的積極性與主動性，通過相互協(xié)調(diào)的方式來消除食品安全風(fēng)險。對于食品安全社會共治，當(dāng)前學(xué)界的研究重點是如何實現(xiàn)社會共治。④與這一研究路徑不同，本文擬從食品安全社會共治何以可能與何以可為這一基本問題出發(fā)，并將食品安全治理納入到整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中來考察，以期為食品安全社會共治實踐提供理論指導(dǎo)。

國家釋放與再造:食品安全社會共治的前提

在傳統(tǒng)的食品安全治理框架中，國家是食品安全治理的唯一主體，市場是被規(guī)訓(xùn)的客體，社會則是缺席的“第三方”。這主要是因為:食品是一種信任品，即使消費者在消費之后也不能了解該商品的安全狀況;基于此，獨立運轉(zhuǎn)的市場幾乎徹底失靈，因而需要國家干預(yù)。但由于我國食品生產(chǎn)企業(yè)(尤其是中小企業(yè)和小生產(chǎn)者)眾多，食品產(chǎn)業(yè)鏈條長(包括從農(nóng)田到餐桌全過程)，食品生產(chǎn)與經(jīng)營分散;與此同時，食品監(jiān)管部門“人員少、裝備差、水平低，執(zhí)法辦案和監(jiān)管基礎(chǔ)能力建設(shè)經(jīng)費投入不足”。在繁重執(zhí)法負荷與稀缺公共資源的雙重約束下，期望僅通過國家進行食品安全治理顯然是不切實際的，食品安全治理機制亟待創(chuàng)新。⑤

上述分析啟示我們:新時期食品安全治理機制創(chuàng)新的著力點應(yīng)放在降低治理負荷、提高治理效能上。那么，如何降低治理負荷、提高治理效能呢?依據(jù)美國公共管理學(xué)家奧斯特諾姆的觀點，當(dāng)存在“政府失靈”和“市場失靈”的情況下，社會治理應(yīng)該充分發(fā)揮社會組織自身的治理功能，通過社會本身的自組織來治理社會，進行“多中心治理”⑥。聯(lián)系到中國實際，國家應(yīng)當(dāng)放棄食品安全治理中包打一切的“全能主義”幻想，理順國家與社會關(guān)系，劃清國家、市場與社會各自的權(quán)力(利)與行為邊界，以便為食品安全社會共治創(chuàng)造條件。⑦為此，國家必須釋放空間，以激活社會組織(個人)的主體性與能動性。

國家對社會組織的釋放主要循著兩大路徑展開:一是激活已有社會組織，二是扶持新型社會組織。改革開放三十多年來，我國各類社會組織發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底我國社會組織總數(shù)近50萬個，其中，許多組織(如消費者協(xié)會、與食品相關(guān)的商會和行業(yè)協(xié)會等)與食品安全治理有關(guān)。但總體來看這類組織大多缺乏自主性，依附于政府部門。以公眾熟知的消費者協(xié)會為例，1984年12月26日中國消費者協(xié)會成立，之后各省、自治區(qū)、直轄市和各區(qū)縣均設(shè)有消費者協(xié)會(委員會)。成立30年來，消費者協(xié)會在維護消費者權(quán)益方面做出了巨大貢獻。但由于該組織是政府部門的延伸(隸屬于各級工商行政部門)，僅代表政府履行事后監(jiān)督職能，不能應(yīng)對復(fù)雜的食品安全局面，也不能調(diào)動消費者參與食品安全治理的積極性。事實上，各類行業(yè)協(xié)會也面臨著同樣的處境。正如有學(xué)者所指出的，“一些社會組織仍是‘官辦、官管、官運作’，實際是把部分政府職能換個形式，形成了政府之間、政府與協(xié)會之間、協(xié)會與協(xié)會之間的‘權(quán)力轉(zhuǎn)圈’”⑧。

在新型社會組織建立方面，一直以來我國實行業(yè)務(wù)主管單位和登記機關(guān)雙重負責(zé)的管理體制，對社會組織成立與運作有較高的準入門檻。例如，《社會團體管理登記條例》第九條就規(guī)定成立社會團體，應(yīng)具備下列條件:(1)有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員;個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個;(2)有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機構(gòu);(3)有固定的住所;(4)有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的專職工作人員;(5)有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金;(6)有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。過高的準入門檻使新型社會組織難以建立起來，即使建立起來也大多缺乏自主性。

綜上，無論是現(xiàn)有社會組織運行中的困境，還是新型社會組織建立中的不暢都緣于社會組織政治與法律地位的缺失。因為在我國僅有《社會團體管理登記條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》三部行政法規(guī)規(guī)范社會組織運行，對于社會組織的法律與政治地位并無明確規(guī)定。有鑒于此，筆者認為，應(yīng)適時頒布一部《社會組織法》，以“母法”形式確立社會組織的自主性及與政府之間的平等地位;同時放寬社會組織準入門檻，規(guī)范社會組織運作。

除了釋放，國家還需要再造以滿足食品安全多元共治的需要。在韋伯筆下，國家授權(quán)成立的官僚組織是最有效率的，它們照章辦事、不偏不倚，是公眾利益的“守門人”。但官僚組織也有弊端，容易導(dǎo)致公權(quán)力的異化，這在政治結(jié)構(gòu)尚處于調(diào)適期的中國體現(xiàn)得尤為明顯。其中，飽受詬病的政府本位主義(包括權(quán)力本位和制度本位)便是公權(quán)力異化的集中體現(xiàn)。在政府本位主義的社會中，政府傾向于從自身偏好與利益出發(fā)來管控社會，將自身置于中心，而使市場和社會處于邊緣，甚至吸納市場與社會。

政府本位主義一方面使政府養(yǎng)成行政傲慢習(xí)性而不愿與其他主體進行合作，另一方面追求自身利益而罔顧社會公益。行政傲慢使政府形成僅會使用行政手段解決社會問題的路徑依賴，不傾聽也不接納其他行為主體的意見與建議，不利于國家、市場與社會之間展開協(xié)作。如張康之所言，“只要在政府中存在哪怕任何一種形式或任何一種程度的行政傲慢，都會對合作構(gòu)成巨大的威脅，都會妨礙政府與其他社會治理主體間的合作，即使有了合作的愿望，也會因為行政傲慢而受到破壞”⑨。另外，政府在追求自身利益時，行政越位、錯位和缺位同時存在。行政越位體現(xiàn)在政府過度干預(yù)市場，甚至與市場之間的關(guān)系曖昧不清。⑩例如，在河北“三鹿”事件中，地方政府便與企業(yè)站在一邊，盡力隱瞞、壓制信息。行政錯位體現(xiàn)在本應(yīng)履行食品監(jiān)督職能的地方政府發(fā)生了組織目標替代，以罰代管，一罰了之。行政缺位體現(xiàn)在地方政府為了本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，放任本轄區(qū)內(nèi)食品企業(yè)的不法行為。食品安全丑聞發(fā)生之前不進行風(fēng)險預(yù)警，對事后的風(fēng)險處置也持消極態(tài)度，甚至是行政不作為。

總之，無論是行政傲慢還是追求自身利益，都緣于政府公權(quán)力過大且不受制約。在合作治理背景下，理想的行政機關(guān)應(yīng)成為:權(quán)力的馴服者、公眾能力的建設(shè)者、敞開大門的傾聽者和實現(xiàn)合意的推動者。（11）為此，必須限制政府的權(quán)力，以實現(xiàn)“可信承諾”，讓需要市場調(diào)節(jié)的歸市場，需要社會調(diào)節(jié)的歸社會。與此同時，還應(yīng)當(dāng)將政府行為納入法治化的軌道，使其在憲法和法律框架下行使權(quán)力，并接受公眾監(jiān)督。一個可行的方案是真正確立憲法的最高法律權(quán)威，落實“以憲治國”，并以此為基礎(chǔ)推動政府職能轉(zhuǎn)變。

社會發(fā)育與成長:食品安全社會共治的基礎(chǔ)

社會的發(fā)育與成長有賴于社會組織的突圍，因為在國家與市場的雙重擠壓下社會已處于原子化狀態(tài)。社會原子化危機實質(zhì)在于中間組織的缺失，而社會組織能夠?qū)⒃踊膫€體依照地緣、業(yè)緣或趣緣重新團結(jié)起來。上文所述國家自上而下的釋放與再造為社會組織的成長提供了必要條件，但要打破“一管就死，一放就亂”的魔咒，社會組織還需倚重國家襄助與自身發(fā)力。

對于與食品安全有關(guān)的社會組織來說，他們不僅不會挑戰(zhàn)政府的執(zhí)政合法性，而且能提供社會亟需的公共物品。依據(jù)我國對社會組織“分類控制”的邏輯，政府對此類組織的發(fā)展是秉持積極態(tài)度的。（12）但現(xiàn)在關(guān)鍵的問題是，已建立起來的(與食品安全治理相關(guān)的)社會組織不僅自主性不強，而且社會信任度和社會參與度普遍不高?；诖耍紫葢?yīng)當(dāng)向社會組織放權(quán)，使其在自主性基礎(chǔ)上按照社會組織自身發(fā)展邏輯來運作。（13）

對于與食品安全有關(guān)的新型社會組織建設(shè)方面，學(xué)術(shù)界和普通公眾存在一種誤識，即只要放寬準入，社會組織就能運轉(zhuǎn)起來。筆者并不否認，放寬準入門檻是社會組織建立與發(fā)展的必要條件，但這還遠遠不夠。要想使社會組織成功運轉(zhuǎn)起來并具備可持續(xù)性，還需過資金、人才與治理結(jié)構(gòu)三道坎。資金方面，目前我國社會組織的運轉(zhuǎn)資金主要有四大來源:政府撥款、財政轉(zhuǎn)移支付、會員費及社會捐贈。在社會組織啟動階段，政府應(yīng)堅持責(zé)任轉(zhuǎn)移與資源轉(zhuǎn)移相對等的原則加大扶持力度，具體方式包括購買社會服務(wù)、項目轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠等。在社會組織進入成熟階段后，適度接納社會捐贈能夠擴大社會服務(wù)面、提高服務(wù)效能。人才方面，由于從事社會組織工作的社會成員大多為以業(yè)余或兼職為主的志愿者，社會組織運行與管理的專業(yè)知識匱乏。在此情況下，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起培訓(xùn)專業(yè)人才的使命，具體方式包括以“能人”培養(yǎng)帶動人才整體能力的提升等。治理結(jié)構(gòu)方面，社會組織應(yīng)當(dāng)擺脫“人治”色彩，逐步走向制度化、規(guī)范化和法制化。而針對公信力偏低的困境，社會組織應(yīng)加強行業(yè)自律，并主動接受法律監(jiān)督和公眾監(jiān)督。

在現(xiàn)階段，要重點培育的(與食品安全治理相關(guān)的)社會組織包括:生產(chǎn)者社會組織、消費者社會組織、生產(chǎn)者—消費者聯(lián)合型社會組織與媒體社會組織。食品安全問題的源頭關(guān)鍵在生產(chǎn)(包括初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品加工諸環(huán)節(jié))，因此使生產(chǎn)者走向聯(lián)合既能保證作為整體的生產(chǎn)者利益，又能一定程度上規(guī)避其機會主義行為。以初級農(nóng)產(chǎn)品市場為例，我國食品生產(chǎn)既多又散，單一的小農(nóng)生產(chǎn)無法抵擋市場價格波動，也沒有生產(chǎn)安全食品的積極性，從而導(dǎo)致化肥、農(nóng)藥和獸藥等的濫用。（14）倘若這些生產(chǎn)者能聯(lián)合起來，如成立農(nóng)民專業(yè)合作社，以集體方式來組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并與企業(yè)進行博弈以達致利益均衡，其生產(chǎn)安全食品的積極性必將獲得極大提升。食品加工環(huán)節(jié)企業(yè)應(yīng)依照“業(yè)必歸會”原則組建各類行業(yè)協(xié)會，規(guī)范添加劑等的使用。

消費者是食品安全最直接、最核心的利益相關(guān)者，食品安全與否不僅與他們的物質(zhì)利益相關(guān)，更事關(guān)消費者的健康權(quán)益。但原子化的消費者普遍將食品安全治理失敗歸咎于政府或企業(yè)，既看不到自身的潛能，也體現(xiàn)出普遍的道德冷漠。在日常食品消費實踐中，他們“強調(diào)自由貿(mào)易，忽視公平貿(mào)易;強調(diào)消費者權(quán)益，忽視消費者責(zé)任;強調(diào)消費者是受害者，忽視其‘有組織的不負責(zé)任’”（15）。在消費者協(xié)會無法將消費者組織起來的情況下，有必要開辟消費者聯(lián)合的“第二戰(zhàn)場”，在這方面歐美日等的經(jīng)驗尤其值得借鑒。例如，在日本存在大量的消費者組織，如日本消費者聯(lián)盟、家庭主婦聯(lián)盟及生協(xié)等。他們通過聯(lián)合購買、共同抵制等方式來發(fā)出自己的聲音，共同捍衛(wèi)餐桌安全。我國可依據(jù)消費者的現(xiàn)實條件與需要，組建相關(guān)社會組織，如嬰兒奶粉聯(lián)盟、社區(qū)共同購買聯(lián)盟等。

隨著食品系統(tǒng)逐步工業(yè)化與精細化，食品從農(nóng)田到餐桌的鏈條越來越長。過長的食品鏈條使小生產(chǎn)者遭受嚴重的利益盤剝，既無法維持生計，也失去保護生態(tài)環(huán)境和提供高品質(zhì)安全食品的內(nèi)在動力。對消費者來說，這種脫嵌的市場關(guān)系不僅使食品從“親密商品”變成冷冰冰的“工業(yè)商品”從而喪失本真性價值，而且過長的食品鏈條也意味著更大的食品安全風(fēng)險。由此，必須建立一種生產(chǎn)者—消費者聯(lián)合型社會組織。在西方社區(qū)支持農(nóng)業(yè)組織(Community Support Agriculture，簡稱CSA)便屬于這一類型的社會組織。例如，截至2007年美國的CSA型組織便達到12549個。近年來，我國大都市中蓬勃興起的“租地種菜”聯(lián)盟也是邁向生產(chǎn)者—消費者聯(lián)合的新嘗試。

之所以需要培育媒體社會組織，是因為在風(fēng)險社會中，食品安全不僅具有現(xiàn)實性的一面，也有建構(gòu)性的一面。在“媒介即訊息”的時代，消費者對食品安全的風(fēng)險感知主要由媒體所塑造。（16）但媒體是一個“場”，在利益與能力的雙重制約下，媒體報道存在以下問題:(1)內(nèi)容失實;(2)混淆關(guān)鍵概念;(3)夸大問題程度;(4)解釋說明不夠;(5)互設(shè)議程，以訛傳訛。（17）于是，不負責(zé)任(或無知)的媒體報道便對食品安全風(fēng)險進行了人為放大，從而引發(fā)消費者不必要的安全恐慌與焦慮。通過培育媒體社會組織，一方面能使媒體及其從業(yè)者不當(dāng)利益受到一定程度的約制，另一方面經(jīng)過社會組織專業(yè)化的培訓(xùn)，媒體從業(yè)者向社會傳遞正確食品安全信息的能力勢必進一步增強。

社會組織的健康發(fā)展意味著社會自我調(diào)節(jié)能力的提升，作為社會成員的個人承擔(dān)起更多的社會責(zé)任。這樣，社會組織的成功運轉(zhuǎn)既有效降低了政府的治理負荷，又通過價值引領(lǐng)與理念倡導(dǎo)的方式吸引更多公民參與到公共事務(wù)治理中來，并塑造新的公民意識。當(dāng)公民能夠以公民的勇氣將“能動社會”與“公民社會”同時生產(chǎn)出來時，社會便成長起來了。（18）社會成長起來的標志是公共性的生成。這種公共性不是計劃經(jīng)濟時代所宣揚的“大公無私”，而是建立在利益均衡基礎(chǔ)上的“公私兩顧”。正如日本學(xué)者今田高俊所言:“在個人主義也已普及的時代，如果我們無法提出一種能夠兼顧‘私利’的公共性理論，就無法實現(xiàn)公共性的再生?！保?9）

國家、市場與社會協(xié)調(diào):食品安全社會共治的關(guān)鍵

國家的釋放與再造，社會的發(fā)育與生長為國家、市場與社會共同治理食品安全風(fēng)險創(chuàng)造了基本條件。但食品系統(tǒng)的復(fù)雜性決定了必須將三大行為主體(即國家、市場與社會)協(xié)調(diào)起來、形成合力，才能產(chǎn)生“1+1＞2”的效果，食品市場才可能從無序走向有序。復(fù)雜系統(tǒng)理論也表明:越是復(fù)雜的系統(tǒng)，系統(tǒng)協(xié)調(diào)的要求越高，協(xié)同效應(yīng)也就越明顯。質(zhì)言之，國家、市場與社會的協(xié)調(diào)能力建設(shè)成為邁向食品安全社會共治的關(guān)鍵。

要建構(gòu)協(xié)調(diào)能力，必須在國家、市場與社會之間建立信任。因為信任是一種社會系統(tǒng)復(fù)雜性的簡化機制，信任機制的建構(gòu)有利于合作秩序的產(chǎn)生與維存。（20）但在我國，信任關(guān)系呈現(xiàn)出“差序格局”，即對熟人信任度高于陌生人，對中央政府信任度高于地方政府，政府信任、市場信任與社會信任的三重缺失及其疊加效應(yīng)導(dǎo)致合作秩序難于建立。而且，在現(xiàn)代社會中公眾信任感極為脆弱，不信任的發(fā)展比建立信任來得快，信任一經(jīng)破壞便難以在短期內(nèi)修復(fù)。信任機制的建立與維系有賴于制度支撐。除了上文提及的限制政府權(quán)力，加強社會組織監(jiān)督外，還亟需:(1)加強制度化信用體系建設(shè);(2)建構(gòu)有效信息傳遞的風(fēng)險交流機制;(3)建立利益相關(guān)者參與食品安全治理的體制、機制。

在傳統(tǒng)社會中，人們由于熟悉而得到信任?！班l(xiāng)土社會的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時的可靠性?！保?1）隨著社會轉(zhuǎn)型，我們步入一個陌生人社會。陌生人社會中人們之間的互動具有匿名性，容易導(dǎo)致責(zé)任分散從而產(chǎn)生機會主義行為。故而，有必要建立一套制度化的信任體系以約束與懲戒失范行為。2014年6月27日發(fā)布的《社會信用體系規(guī)劃建設(shè)綱要(2014～2020年)》為重整社會信用體系提供了制度保障。例如，其中提到“政務(wù)誠信是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵”。因此，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是政策能否切實落地，并具備可操作性，而非僅僅停留在文本層次。事實上，對于制度化信任體系的建構(gòu)還有一種方案——組織化路向。這一思路的奠基人涂爾干認為，失范現(xiàn)象的產(chǎn)生緣于國家離個人太遠，社會整合機制不能有效發(fā)揮作用，通過在國家與個人之間的職業(yè)群體(即法人團體)所孕育的職業(yè)倫理(professional ethics)則能為現(xiàn)代社會的公民道德奠定基礎(chǔ)。（22）

與其他市場不同，食品市場存在嚴重的信息不對稱。如果不能提供有效信息，社會共治的目標便無法達成。因而，有學(xué)者提出以信息為基礎(chǔ)建立聲譽機制(即信用信息系統(tǒng))來打破信息鴻溝，以便對食品安全違法行為形成有效阻嚇。（23）這一理論的優(yōu)勢是看到了信息供給在食品安全治理中的基礎(chǔ)性作用，但所提供的解決方案卻有待商榷。因為，現(xiàn)代社會是一個脆弱的信息社會，這就決定了有效信息傳遞絕非建立一個信用信息系統(tǒng)所能達成的。事實上，2009年頒布的《食品安全法》中也未辟出專門章節(jié)來探討食品安全治理中的信息問題。在西方，食品安全治理是在風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險交流框架下展開的，風(fēng)險交流貫穿風(fēng)險評估與風(fēng)險管理全過程。與單向信息告知不同，風(fēng)險交流注重將與食品安全治理相關(guān)的利益相關(guān)者(包括政府、科學(xué)社群、生產(chǎn)者、消費者與相關(guān)社會組織等)都納入風(fēng)險交流框架中，在開放、透明、雙向與長期互動過程中重建公眾對食品安全的信任。為此，應(yīng)當(dāng)首先將食品安全風(fēng)險交流機制制度化，在即將修訂的《食品安全法》中以法律的形式確立下來，并以此為基礎(chǔ)展開常規(guī)性風(fēng)險交流和應(yīng)急性風(fēng)險交流。（24）

不信任問題的產(chǎn)生與公眾被排斥在食品安全治理機制之外也不無關(guān)系。這不僅不利于信任關(guān)系的建構(gòu)，也無法降低食品安全負荷、提高治理效能。與我國不同，歐美食品安全善治型國家普遍注重在公開、透明與平等的基礎(chǔ)上的參與機制建設(shè)。這要求我們重新審視公眾參與機制在食品安全治理中的作用。這一機制是公開和透明的，而非封閉的，因為封閉型治理既無益互信，也容易滋生私利;這一機制是平等的，各主體之間是平等的合作伙伴，他們之間的互動既不能流于形式，也不能“贏者通吃”。公民參與食品安全治理的方式有政治參與和社會參與，所使用的工具是“退出”、“呼吁”和“忠誠”。（25）政治參與方面，主要包括:對國家、市場及其他社會主體(如社會組織)的監(jiān)督，以及參與食品安全法律(如《食品安全法》)、法規(guī)和食品安全標準的修訂等。這要求國家能夠搭建一個具有廣泛包容性和代表性的制度化參與平臺，并完善相應(yīng)制度(如食品安全有獎舉報制度)。社會參與方面，公眾能夠通過共同購買、聯(lián)合抵制以及個體化消費實踐參與到食品安全治理中來。在公眾參與過程中，利益相關(guān)方應(yīng)以組織化為基礎(chǔ)展開利益表達與利益博弈，在此基礎(chǔ)上最終達致利益均衡。

以上只是對國家、市場與社會協(xié)調(diào)模式的理論建構(gòu)，屬于韋伯意義上的“理想類型”。在食品安全共治實踐中，治理也有可能失效。例如，作為維護行業(yè)整體利益的行業(yè)協(xié)會有可能追求自身利益從而產(chǎn)生負向外部性。又如，由于制度漏洞的存在，食品安全監(jiān)管部門可能行政不作為從而導(dǎo)致食品安全監(jiān)管局面失控。治理失靈呼喚元治理(meta governance)的興起。所謂元治理，即“治理的治理”，指對國家、市場與社會等治理形式或力量進行宏觀安排，重新協(xié)調(diào)各方行動的一種機制，包括內(nèi)部元治理和外部元治理?；谧陨淼奶攸c和優(yōu)勢，國家理應(yīng)成為“元治理”的唯一主體。（26）國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮頂層設(shè)計和兜底功能，在治理目標選擇、不同治理模式校準、治理資源配置以及治理過程中的內(nèi)耗和利益博弈等方面充當(dāng)“穩(wěn)定器”和“引導(dǎo)者”角色。但由于實踐具有模糊性、緊迫性及策略性等特性，元治理也可能失靈。因而，在元治理過程中要反對僵化，保持必要的靈活性、必要的多樣性和必要的反諷性。（27）具體做法是:將食品安全治理實踐看做一個不斷演化的過程，在動態(tài)協(xié)調(diào)中將食品安全社會共治逐步引向深入。

結(jié) 語

隨著經(jīng)濟—社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)國家主導(dǎo)下的食品安全“一元治理”模式呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的趨勢。在這一模式下，食品安全丑聞不斷出現(xiàn)，“政府失靈”和“市場失靈”不可避免。為此，必須重構(gòu)食品安全治理體系。新的治理體系應(yīng)當(dāng)圍繞降低治理負荷和提高治理效能來展開，十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”理念為此提供了可能性。

對于食品安全治理的未來走向，國內(nèi)外學(xué)界達成了基本共識，即要走一條國家、市場與社會相互合作與協(xié)調(diào)的食品安全社會共治之路。但對于社會共治的前提、基礎(chǔ)與關(guān)鍵這些核心要件，即食品安全社會共治何以可能與何以可為這一基本問題，國內(nèi)并無系統(tǒng)研究。本文認為，國家的釋放與再造是食品安全社會共治的前提。沒有國家向社會的釋放，社會就會陷入孤立的原子化狀態(tài)而毫無力量可言，國家向社會組織松綁的過程也是激活社會的過程。如果不再造政府，政府就會養(yǎng)成行政傲慢的習(xí)氣、只顧追求自身利益，不愿與市場和社會合作，甚至吸納市場和社會。社會的發(fā)育與成長是食品安全社會共治的基礎(chǔ)。這既需要國家的襄助，也要社會自身的發(fā)力。當(dāng)與食品安全治理相關(guān)的社會組織成功運作起來，吸引更多公民參與到公共事務(wù)治理中且孕育出“公共性”時，社會便成長起來了。而國家、市場與社會的協(xié)調(diào)則成為食品安全社會共治的關(guān)鍵。要建構(gòu)協(xié)調(diào)能力，需要在三大行為主體之間構(gòu)筑信任。這不僅需要建立制度化的信用體系，還要打造制度化的風(fēng)險交流模式，并在此基礎(chǔ)上，拓寬公眾制度化的參與渠道，共同治理食品安全風(fēng)險。

由于社會系統(tǒng)的復(fù)雜性與不確定性，食品安全社會共治機制可能暫時失靈。這要求國家擔(dān)負起元治理的重任，撥正或重新規(guī)劃食品安全治理的方向。在食品安全治理實踐中，國家不應(yīng)將社會共治僅僅作為一種緩解執(zhí)政合法性困境的權(quán)宜之計，而應(yīng)當(dāng)真誠地將市場與社會作為平等的合作伙伴，在不斷摸索與創(chuàng)新中完善體制、機制，在動態(tài)協(xié)調(diào)中推動食品安全的有效治理。

①王常偉、顧海英:《我國食品安全保障體系的沿革、現(xiàn)實與趨向》，《社會科學(xué)》2014年第5期。

②“為什么中國可以解決‘兩彈一星’和‘神十’上天等問題，卻對食品安全、煤礦安全生產(chǎn)和環(huán)境治理等問題束手無策?”周黎安認為，應(yīng)當(dāng)從國家治理模式中去尋找答案。他將中國行政體制中的“橫向晉升競爭”(A)和“縱向行政發(fā)包”(B)作為基本分析維度，以其高低區(qū)分類型化出一個2×2矩陣，高A—高B和低A—低B是現(xiàn)行治理模式的強項，而高A—低B成為這一模式的短板。其中，環(huán)境保護、食品安全以及安全監(jiān)督等便是國家治理短板的最集中體現(xiàn)。參見周黎安《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。

③參見楊小軍《社會共治，捍衛(wèi)食品安全》，《中國黨政干部論壇》2013年第7期;胡浩、崔清新《沒有社會共治，就沒有食品安全》，《新華網(wǎng)》2014年6月 23日;Martinez M．G．＆Fearne A．＆ Caswell J．A．＆ Henson S．“Co－regulation As a Possible Model For Food Safety Governance:Opportunies For Public － private Partnerships”， Food Policy， 32，2007，pp．299 ～314．

④參見丁煌、孫文《從行政監(jiān)管到社會共治:食品安全監(jiān)管的體制突破》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2014年第1期;張曼、唐曉純、普蓂喆、張璟、鄭風(fēng)田《食品安全社會共治:企業(yè)、政府與第三方監(jiān)管力量》，《食品科學(xué)》2014年第13期。

⑤周雪光:《國家治理規(guī)模及其負荷成本的思考》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2013年第1期。

⑥范如國:《復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范型下的社會治理協(xié)同創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》2014年第4期。

⑦任劍濤:《國家釋放是社會善治前提》，《中國社會科學(xué)報》2014年6月13日。

⑧宋曉梧:《用改革激發(fā)社會組織活力》，《人民日報》2013年10月29日。

⑨張康之:《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第2期。

⑩韓丹:《中國食品安全治理中的國家、市場與社會關(guān)系》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第8期。

（11）戚建剛、郭永良:《合作治理背景下行政機關(guān)法律角色之定位》，《江漢論壇》2014年第5期。

（12）康曉光、韓恒:《分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期。

（13）王詩宗、宋程成認為，在中國社會組織研究中，研究者混同了“獨立性”與“自主性”概念。在“制度復(fù)雜性”面前，社會組織總體上呈現(xiàn)出“依附性自主”的特征，對其獨立性的過度推崇是一種理想化的“迷思”。參見王詩宗、宋程成《獨立抑或自主:中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學(xué)》2013年第5期。

（14）冷元元:《“市場原教旨主義”神話的又一次破滅——以農(nóng)產(chǎn)品和食品市場為例》，《馬克思主義研究》2012年第5期。

（15）徐立成、周立:《食品安全威脅下“有組織的不負責(zé)任”——消費者行為分析與“一家兩制”調(diào)查》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第2期。

（16）胡悅:《食品風(fēng)險傳播的洞穴影像:網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置研究》，《廈門大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第4期。

（17）曾理、葉慧玨:《尷尬的食品安全報道——從不規(guī)范的媒體行為到不健全的信息傳播體系》，《新聞記者》2008年第1期。

（18）沈原:《社會的生產(chǎn)》，《社會》2007年第2期。

（19）今田高俊:《拓展新的公共性空間》，《社會科學(xué)》2007年第12期。

（20）陳華、丁宏:《社會治理路徑創(chuàng)新:信任與合作秩序的視角》，《江海學(xué)刊》2014年第4期。

（21）費孝通:《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第10頁。

（22）涂爾干:《社會分工論》，三聯(lián)書店2000年版，第13～44頁。

（23）吳元元:《信息基礎(chǔ)、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國社會科學(xué)》2012年第6期。

（24）劉飛:《風(fēng)險交流與食品安全軟治理》，《學(xué)術(shù)研究》2014年第11期。

（25）蔣傳光:《公民身份與公民參與:法治中國建設(shè)的關(guān)鍵要素》，《浙江社會科學(xué)》2014年第6期。

（26）熊節(jié)春、陶學(xué)榮:《公共事務(wù)管理中政府“元治理”的內(nèi)涵及其啟示》，《江西社會科學(xué)》2011年第8期。

（27）杰索普:《治理與元治理:必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性》，《國外理論動態(tài)》2014年第5期。