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首都人口調(diào)控背景下的居住證制度設(shè)計(jì)

2015-04-24 06:43陸杰華
北京觀察 2015年11期
關(guān)鍵詞:流動(dòng)人口落戶公共服務(wù)

文 陸杰華

作者系北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授

作為惠及流動(dòng)人口的一項(xiàng)重要舉措,北京市居住證制度自2009 年開(kāi)始就納入籌備之中。2009 年市綜治辦相關(guān)負(fù)責(zé)人就首次透露2010 年將啟動(dòng)推廣帶有信息、服務(wù)功能的居住證。2012 年,北京黨代會(huì)上提出“要積極探索實(shí)有人口服務(wù)管理措施,推行居住證制度”,北京市法制辦在2012 年也透露,居住證管理當(dāng)時(shí)已有一個(gè)大框架,具體制度等在研究之中。而此后又經(jīng)歷了三年的籌備工作。2015 年市政府法制辦表示將北京市《居住證管理辦法》列入力爭(zhēng)完成項(xiàng)目,市公安局人口管理總隊(duì)總隊(duì)長(zhǎng)也表示北京市居住證制度“預(yù)計(jì)應(yīng)該能在今年出臺(tái)”。在醞釀了6 年之后,北京市居住證制度十分有望今年底出臺(tái)。2015 年7 月,市發(fā)改委主任明確提出今年將出臺(tái)居住證制度。

不過(guò),我們必須看到,在首都人口調(diào)控宏觀背景下,目前北京市實(shí)施居住證制度仍面臨眾多問(wèn)題制約著其政策實(shí)施效果,對(duì)這些問(wèn)題的研究分析影響著居住證制度能否順利實(shí)施。其中主要包括:一是如何正確處理居住證制度實(shí)施與人口調(diào)控之間的矛盾沖突。從當(dāng)前的預(yù)期來(lái)看,隨著北京市居住證制度的實(shí)施,有可能會(huì)加大對(duì)流動(dòng)人口的吸引力,短期內(nèi)使北京市流動(dòng)人口規(guī)模增加。二是居住證的申領(lǐng)條件過(guò)高,對(duì)在京流動(dòng)人口的覆蓋面偏小。根據(jù)當(dāng)前制度設(shè)計(jì)安排,北京市將“在本市居住半年以上,符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一”作為申領(lǐng)居住證的條件。然而,從北京市流動(dòng)人口特點(diǎn)來(lái)看,這一申領(lǐng)條件很可能將一些流動(dòng)人口排除在居住證制度之外。三是積分落戶門(mén)檻過(guò)高,積分入戶政策可能流于形式。積分落戶是居住證制度的一大亮點(diǎn),該政策提供了一條從流動(dòng)人口轉(zhuǎn)為戶籍居民的途徑。然而,出于調(diào)控人口規(guī)模的考慮,北京市可能將積分落戶門(mén)檻設(shè)計(jì)過(guò)高,很可能每年只有極少數(shù)流動(dòng)人口能夠通過(guò)這一途徑成功“轉(zhuǎn)正”,真正惠及的流動(dòng)人口數(shù)量很少。四是國(guó)家居住證制度出臺(tái)相對(duì)滯后,如何實(shí)現(xiàn)北京市與國(guó)家制度銜接的問(wèn)題。市政府法制辦和市公安局相關(guān)人員均表示,預(yù)計(jì)北京市2015 年末將出臺(tái)《居住證管理辦法》,這必將是北京市在居住證制度實(shí)施歷程中邁出的關(guān)鍵一步。而另一方面,由于國(guó)家還未出臺(tái)正式的居住證管理辦法,因此北京市面臨著如何與國(guó)家相關(guān)制度做好銜接的問(wèn)題,這主要涉及上位法的問(wèn)題。五是居住證制度落實(shí)相應(yīng)的工作流程、配套設(shè)施的保證問(wèn)題。作為一項(xiàng)新的政策措施,居住證的實(shí)施需要牽涉眾多部門(mén)以及相應(yīng)的制度安排,做好相應(yīng)的人力、物力、制度措施的配備工作是居住證制度順利實(shí)施的重要保障。由于涉及眾多部門(mén)和單位,因此,做好相應(yīng)的政策落實(shí)保障工作十分必要。

居住證制度的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

針對(duì)上述居住證制度出臺(tái)面臨的主要困難,我認(rèn)為,首都人口調(diào)控宏觀背景下完善居住證制度的政策建議包括:

從更高一級(jí)政府部門(mén)統(tǒng)籌推進(jìn),打破部門(mén)利益的束縛。居住證制度是一項(xiàng)涉及多項(xiàng)福利措施、眾多相關(guān)部門(mén)的政策,如何有效調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各部門(mén)的作用是保障政策順利實(shí)施的重要前提。在居住證的設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中,出于各自利益的考量,部門(mén)之間很可能出現(xiàn)推諉責(zé)任、保護(hù)各自利益的現(xiàn)象。而當(dāng)前牽頭的綜合治理辦公室與其他部門(mén)屬于平級(jí)單位,在政策制定和推行過(guò)程中缺乏行政強(qiáng)制力,無(wú)法充分發(fā)揮各部門(mén)的作用,使得居住證制度的推進(jìn)面臨較大阻力。為打破部門(mén)利益的束縛,需要從全市的高度進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn),因此建議成立更高一級(jí)的政府部門(mén)牽頭推進(jìn)居住證制度的設(shè)計(jì)、籌備和實(shí)施,從而實(shí)現(xiàn)打破部門(mén)利益、有效整合公共服務(wù)資源的目的,保障流動(dòng)人口應(yīng)享受的各項(xiàng)公共服務(wù)能夠落到實(shí)處。

科學(xué)設(shè)計(jì)居住證制度,適當(dāng)降低居住證綁定的福利水平。當(dāng)前,眾多專(zhuān)家學(xué)者基本達(dá)成共識(shí),即居住證制度是戶籍制度改革的過(guò)渡階段。因此,在居住證制度的設(shè)計(jì)上,要避免僅著眼于當(dāng)前面臨的問(wèn)題,而應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮這一制度??茖W(xué)設(shè)計(jì)居住證制度,一方面既要使其發(fā)揮保障流動(dòng)人口享受基本公共服務(wù)和社會(huì)保障的權(quán)益,解決當(dāng)前流動(dòng)人口面臨的問(wèn)題;另一方面,也要適當(dāng)降低居住證承載的福利水平,避免其成為第二個(gè)戶籍制度。若其承載福利過(guò)多,很可能使流動(dòng)人口內(nèi)部出現(xiàn)再分化,成為未來(lái)另一個(gè)改革對(duì)象。當(dāng)前,如計(jì)劃生育、衛(wèi)生免疫等多項(xiàng)服務(wù)在我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)了人口的全覆蓋,即使沒(méi)有居住證,流動(dòng)人口也能在流入地享受這些基本公共服務(wù),因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)居住證制度逐步規(guī)劃這類(lèi)服務(wù)。此外,在未來(lái)相關(guān)服務(wù)的制定執(zhí)行過(guò)程中,也要避免眾多服務(wù)都以居住證為載體的思想,適當(dāng)降低其綁定的福利水平。

合理確定申領(lǐng)條件,擴(kuò)大制度覆蓋流動(dòng)人口的范圍。居住證制度的重要出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,因此,擴(kuò)大制度覆蓋的流動(dòng)人口范圍是其重要前提。若申領(lǐng)條件過(guò)高,很可能使流動(dòng)人口中的弱勢(shì)群體被排除在制度之外,且還可能導(dǎo)致原來(lái)流動(dòng)人口憑暫住證能享受的服務(wù),因?yàn)闊o(wú)法達(dá)到申領(lǐng)居住證的條件反而不能享受了。此外,隨著暫住證制度的廢除,居住證成為流動(dòng)人口服務(wù)管理的重要抓手,若申領(lǐng)條件較高,使部分流動(dòng)人口游離于制度之外,將無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效的動(dòng)態(tài)管理。因此,建議一方面合理制定申領(lǐng)條件,盡量覆蓋在北京市長(zhǎng)期居住的流動(dòng)人口。另一方面,在實(shí)行居住證的基礎(chǔ)上,建議實(shí)行居住登記制度,即對(duì)于來(lái)京六個(gè)月以下或不符合申領(lǐng)條件的流動(dòng)人口,只要在北京居住超過(guò)一定時(shí)間就應(yīng)進(jìn)行居住登記,一些公共服務(wù)也可憑居住登記享受。這一配套政策就覆蓋了無(wú)法達(dá)到申領(lǐng)居住證條件的人口,擴(kuò)大了流動(dòng)人口的覆蓋范圍。

加快完善居住證制度實(shí)施細(xì)則,有效推進(jìn)制度落地實(shí)施

總結(jié)其他地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在全市范圍內(nèi)推廣有益經(jīng)驗(yàn)。自2004年以來(lái),上海、廣州、深圳、成都等多地就已經(jīng)開(kāi)始探索實(shí)施居住證制度,且上海等地的積分落戶政策也開(kāi)始啟動(dòng)。多年來(lái),這些地區(qū)在居住證實(shí)施和積分落戶政策方面積累了眾多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),學(xué)習(xí)和借鑒這些地區(qū)尤其是特大城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)于北京市居住證制度的順利實(shí)施具有重要意義。此外,根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》,通州區(qū)成為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)之一,2015 年通州區(qū)將制定積分落戶試行管理辦法,推進(jìn)積分落戶政策。作為北京市區(qū)縣之一,通州區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更是為北京市提供了有益參考。居住證制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,且北京市因其自身特點(diǎn),面對(duì)的情況也更為復(fù)雜,因此,認(rèn)真總結(jié)和學(xué)習(xí)這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合北京市當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行梳理整合,加強(qiáng)在全市范圍內(nèi)的推廣工作,對(duì)居住證制度的順利實(shí)施具有重要意義。

加快完善居住證制度實(shí)施細(xì)則,有效推進(jìn)制度落地實(shí)施。在政策制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上,居住證制度的最終落地實(shí)施仍需針對(duì)眾多實(shí)踐操作層面的事項(xiàng)出臺(tái)相關(guān)的細(xì)則,包括如何制證、如何界定流動(dòng)人口申領(lǐng)條件、相關(guān)事項(xiàng)辦理流程如何等,這些實(shí)施細(xì)則都需要加以明確,才能讓政策真正落到實(shí)處。而這些實(shí)施細(xì)則的確定需要以完善的制度設(shè)計(jì)為前提。當(dāng)前,居住證制度有關(guān)政策以及涉及的一些標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題仍在討論階段,使得執(zhí)行部門(mén)的相關(guān)工作無(wú)法深入推進(jìn)。而從政策制定到真正落地實(shí)施必然要經(jīng)過(guò)將政策轉(zhuǎn)化為實(shí)踐操作的過(guò)程,但當(dāng)前距離預(yù)期北京市居住證出臺(tái)的時(shí)間已十分緊迫,因此,為實(shí)現(xiàn)居住證制度的如期出臺(tái),應(yīng)加快完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則,有效推進(jìn)制度落地實(shí)施。

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