王艷峰

(沈陽工程學(xué)院 法律系,遼寧 沈陽 110136)

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民間組織介入日間照料站老年人服務(wù)的研究

王艷峰

(沈陽工程學(xué)院 法律系,遼寧 沈陽 110136)

社區(qū)老年日間照料是社區(qū)照顧的一種服務(wù)形式，是從機構(gòu)式照顧轉(zhuǎn)向社區(qū)照顧的重要中途站。通過運用問卷調(diào)查、訪問調(diào)查法等方法，對沈陽市四個社區(qū)進行了實地調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)日間照站主要依賴于政府管理，經(jīng)營主體單一，服務(wù)對象界定不清晰，經(jīng)費來源單一，工作人員少且缺乏專業(yè)服務(wù)等問題。根據(jù)上海羅山市民會館、沈陽市康利托老養(yǎng)護院等養(yǎng)老服務(wù)典型案例，論述了民間組織介入社區(qū)日間照料站提供服務(wù)的可行性，并從政府、高校、社工幾個方面提出了介入的措施。

日間照料站；民間組織；公建民營；社工介入

一、研究背景

據(jù)遼寧省老齡工作委員會辦公室編制的《遼寧省2011年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告》顯示，截至2011年末，我省戶籍60歲及以上老年人口已達724萬人，占總?cè)丝诘?6.96%。與全國老年人口占總?cè)丝诘?3.70%相比，高出3.26個百分點。預(yù)計到2015年，全省60歲以上老年人口將超過863萬，約占總?cè)丝诘?0.24%。

在解決人口老齡化問題的過程中，社區(qū)已經(jīng)成為一個不可或缺的關(guān)鍵因素。這不僅是因為社區(qū)是除家庭之外老年人活動的最主要場所，他們的生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化生活，都離不開社區(qū)；更主要的是在福利主體多元化的觀念下，社區(qū)已經(jīng)同政府、社會、市場、家庭、個人一樣，成為了解決老齡化問題的一個責(zé)任主體。尤其是在解決老年人的照料問題時，社區(qū)更是發(fā)揮著不可或缺的作用。

二、日間照料的特點

1.日間照料是人性化的照料方式

在世界各國，對老年人的照料有機構(gòu)照料、居家照料、社區(qū)日間照料等多種方式。目前，被公認的照料理念是應(yīng)盡量延長老年人在家庭和社區(qū)生活的時間，避免過早地進入養(yǎng)老機構(gòu)。

日間照料是社區(qū)照顧的一種服務(wù)形式。社區(qū)的日間照料服務(wù)與居家照料和護理最大的不同在于，它提供了團體的支持與互動，老年人既能保持家庭和社區(qū)的生活，又能在日間得到照料，能夠延遲或避免機構(gòu)化，并能讓家庭照顧者得到暫歇和喘息機會，緩解照顧壓力。日間照料也是老年人照料連續(xù)體中很重要的一個環(huán)節(jié)，它是從健康老人服務(wù)到養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的過渡區(qū)。因此，社區(qū)日間照料尤其適合正在或已經(jīng)喪失生活自理能力，但還沒必要或不愿進入養(yǎng)老機構(gòu)的老人。社區(qū)日間照顧是除護理之家和醫(yī)院外，比較符合“人性化”和“成本效率”的一種照顧方式。

2.日間照料是機構(gòu)式照顧轉(zhuǎn)向社區(qū)照顧的中途站

老年人日間照料中心最早起源于英國，早期是由醫(yī)院附設(shè)的一個服務(wù)項目，它以護理和治療為主線，隨后逐漸影響了西方國家日間照料的發(fā)展方向，所以大多偏向于采取以“醫(yī)療型”為主的服務(wù)模式。至1970年代，日間照料仍為一項不斷摸索與創(chuàng)新的社區(qū)照料服務(wù)工作，并未明確區(qū)分以醫(yī)療為取向或以社會服務(wù)為取向的日間照料模式，直到1970年代末期至1980年代末期，才逐漸分別朝向以醫(yī)療和社會兩種不同的模式發(fā)展。

近些年來，很多發(fā)達國家的老年照料服務(wù)大多采取“社區(qū)化”或“機構(gòu)小型化”的發(fā)展策略。這一發(fā)展策略就是要取代昔日由機構(gòu)照顧的模式，并將社區(qū)、鄰里及家庭的力量連接起來，形成一個堅強有力的社會資源網(wǎng)絡(luò)，其目的就是要使被照顧的老年人回歸到他熟悉的環(huán)境，使其能夠體會到幸福感，所以老年人日間照顧中心的服務(wù)設(shè)計，是從機構(gòu)式照顧轉(zhuǎn)向社區(qū)式照顧的重要中途站。

三、沈陽市社區(qū)日間照料站的現(xiàn)狀與問題

《遼寧省民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》指出，要通過各種方式把日間照料中心、托老所、星光老年之家、互助式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施納入小區(qū)配套建設(shè)規(guī)劃中。并提出到2015年，遼寧省將實現(xiàn)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的全面覆蓋，通過改建或擴建等方式，城市地區(qū)將完成1 500個750～1 600平方米的社區(qū)老年日間照料站的建設(shè)。

為了更深入地了解社區(qū)日間照料站運行的情況，深入挖掘日間照料中心存在的問題，課題組隨機實地走訪了沈陽三臺子街道百花社區(qū)、梅江東社區(qū)和沈北新區(qū)道義街道地雅新居社區(qū)、鑫欣社區(qū)這四個社區(qū)，并開展了深入的調(diào)研。

1.日間照料站運行的基本情況

(1)日間照料站的基本情況。由表1看出，新建小區(qū)在規(guī)劃設(shè)計中考慮到了老年人社區(qū)養(yǎng)老需求，所以建筑面積都較大，老舊小區(qū)的日間照料中心建筑面積相對較小。

(2)日間照料站開展的服務(wù)項目。在調(diào)查的四個社區(qū)中，梅江東社區(qū)的人口老齡化最為嚴重，達到了37.39%，在這個小區(qū)中急需日間照料等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

表1 日間照料站的基本情況

表2 社區(qū)老年人口的情況

在所調(diào)查的社區(qū)中，日間照料站開展的服務(wù)內(nèi)容有精神慰藉、娛樂、日常生活照料等服務(wù)，主要是針對身體健康、生活能夠自理的老年人，還沒有關(guān)注生活半自理、半失能的老年人。

(3)日間照料站物質(zhì)設(shè)施配備的情況。從調(diào)查結(jié)果看，日間照料中心的設(shè)施設(shè)備主要滿足的是身體健康老年人的需求。而對于生活不能完全自理的老年人，特別是需要康復(fù)服務(wù)的老年人并沒有配備相關(guān)的物質(zhì)設(shè)備，很少有購置輪椅等康復(fù)設(shè)施的，室內(nèi)外也沒有扶手等無障礙設(shè)施，老年人的膳食需求和交通陪伴等需求也得不到滿足。

表3 日間照料站開展的服務(wù)項目

表4 社區(qū)日間照料站的物質(zhì)設(shè)施配備情況

2.日間照料站存在的問題分析

(1)服務(wù)對象界定不清。在中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會2011年批準發(fā)布的《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標準》文件中，把社區(qū)日間照料中心(站)界定為是社區(qū)內(nèi)為老年人，尤其是生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人提供膳食供應(yīng)、個人照顧、保健康復(fù)、娛樂和交通接送等日間服務(wù)的場所。也就是說社區(qū)日間照料中心的服務(wù)對象是失能、半失能的老年人。但是，從調(diào)查結(jié)果顯示，在社區(qū)老年日間照料中心設(shè)施的配套、工作人員的配備等，都是按生活能夠自理的健康老年人的需求來建設(shè)和運作的。政府對日間照料站界定不清楚，也導(dǎo)致居民和服務(wù)對象認識的模糊。很多社區(qū)居民和老年人都不太清楚日間照料站到底是為哪些老年人服務(wù)的，中心開展哪些服務(wù)項目等事項。

(2)由街道社區(qū)管理，缺少民間組織參與。日間照料站帶有濃厚的行政管理色彩。日間照料中心的政策制定、規(guī)劃設(shè)計、人員配備、資金投入等所有事情都是由政府一手操辦，缺少民間組織、民間資源的注入。目前，絕大多數(shù)日間照料站都是由街道或社區(qū)居委會自辦自管，很少有民間組織參與管理運行日間照料站，這就造成日間照顧中心沒有發(fā)展的內(nèi)生動力。街居制下社區(qū)工作者們都有自己的工作職責(zé)，在政策中又沒有明確規(guī)定日間照料中心屬于哪個部門、哪個人的工作職責(zé)，因為職責(zé)崗位設(shè)置不清，沒有專人負責(zé)，根本就談不上管理。街道社區(qū)無暇顧及，民間組織想介入?yún)s缺乏政策制度保障，使得很多民間組織處于觀望狀態(tài)。

(3)經(jīng)費來源單一，可持續(xù)運行困難。經(jīng)費來源的局限性和不確定性極大地限制了日間照料服務(wù)的發(fā)展。該類服務(wù)無法進入社會保障及醫(yī)療保障支付體系，是問題的核心所在；沒有社保體系的支撐，日間照料成為了基層政府的負擔(dān)；上級政府投入配套經(jīng)費在完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后，便不再有動力進一步投入其運營。缺少經(jīng)費保障，就無法聘用有能力的服務(wù)團隊。眾所周知，日間照料服務(wù)的質(zhì)量好壞完全取決于服務(wù)團隊的專業(yè)化水平和能力。目前，大多數(shù)日間照料中心由于經(jīng)費局限，只有1～2名非正規(guī)就業(yè)的工作人員，完全無法開展有內(nèi)容的服務(wù)。日間照料中心因此進入惡性循環(huán)，甚至連存在的必要性都值得懷疑。

(4)雖投資較大，中心生活環(huán)境一般。在走訪的社區(qū)日間照料中心看到，絕大多數(shù)雖說是由購置或改擴建而成，居住環(huán)境確實比普通百姓家要好得多、漂亮得多，但是，布局欠合理。比如，室內(nèi)音箱過大且擺放在通道或電視柜上；電視是壁掛式的，雖人性化，可又購置了現(xiàn)代式的電視低柜，這些設(shè)施都有礙于老年人的行走，如不小心就有可能受傷。另外，只有少數(shù)的中心在室內(nèi)走道上設(shè)有老人手扶的欄桿，有老人休息的扶手座椅，多數(shù)中心配有沙發(fā)、棋牌麻將桌椅，室外的通道大多數(shù)還是階梯的，老人上下不方便，字畫或插花也過多。總之，社區(qū)老年日間照料中心整體環(huán)境還有待改進。

(5)工作人員少且缺乏專業(yè)服務(wù)，無法滿足老年人需求。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有48%的老年人最看重照料中心的服務(wù)質(zhì)量。但目前日間照料中心不是沒有專門的工作人員，就是社區(qū)工作者為兼職，服務(wù)人員的水平和能力有限，只能提供基礎(chǔ)性服務(wù)，主要是提供活動場所，形式是老年人自娛自樂，不能滿足老年人日益增長的精神慰藉、社會交往、自我發(fā)展等需求。中心還缺乏專業(yè)的工作人員、專業(yè)的社工、康復(fù)師等。

四、民間組織介入日間照料站開展服務(wù)的設(shè)想

1.民間組織介入日間照料中心的可行性

在現(xiàn)代社會，作為“第三部門”的民間組織是社會管理體制的重要組成部分，在政府與社會之間發(fā)揮橋梁與紐帶作用，它能彌補政府失靈和市場失靈的不足。當前在“小政府、大社會”的管理模式要求政府讓渡權(quán)利，在政府系統(tǒng)之外建立一個非政府的、非營利的、滿足不同利益訴求的組織，以協(xié)調(diào)政府與民眾的關(guān)系，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。因此，隨著社區(qū)各項服務(wù)的開展，特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的興起，為民間組織的發(fā)展獲得了一次難得的機遇和發(fā)展空間。

上海羅山市民會館采取的是公建民營的運行方式。會館中的養(yǎng)老服務(wù)不是由街道社區(qū)來提供的，而是由獨立的民間組織——基督教青年會來管理的。養(yǎng)老服務(wù)中心的資金籌集、服務(wù)開展都是由青年會來管理運營，政府負責(zé)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與評價。羅山會館的經(jīng)驗充分證明，民間組織能夠廣泛吸納國內(nèi)外社會養(yǎng)老資源，包括志愿者人力資源來抵償一部分有形的經(jīng)濟成本，能夠有效動員公民廣泛參與，可以大大降低養(yǎng)老問題的社會成本，有著政府、企業(yè)和個人行為都無法替代的優(yōu)勢。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公民意識的崛起，沈陽市的民間組織也得到了迅猛的發(fā)展，在調(diào)和社會矛盾、提供專業(yè)服務(wù)、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要的作用。特別是在養(yǎng)老服務(wù)中，作為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)排頭兵的沈陽市康利托老養(yǎng)護院成為沈陽市首個“公建民營”的民間組織。為緩解老齡化社會對養(yǎng)老機構(gòu)的巨大需求，2010年6月，鐵西區(qū)由政府出資9 000萬元建設(shè)了占地10 000平方米，建筑面積43 457平方米的養(yǎng)老中心。為使養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益雙贏的效果，鐵西區(qū)在全市首次探索“公建民營”的經(jīng)營模式，經(jīng)過激烈競價拍賣和實地考察，沈陽康利托老養(yǎng)護院院長朱麗艷在13家競拍者中最終勝出，獲得了鐵西區(qū)養(yǎng)老中心20年的租賃經(jīng)營權(quán)。鼓勵允許民間資本的注入，允許民間組織介入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)是未來的發(fā)展趨勢。既然民間組織可以介入到機構(gòu)養(yǎng)老中，也可以介入到社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)中。

2.民間組織介入的設(shè)想

雖然民間組織在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中取得了一些成績，但是依然存在很多問題，比如民間組織注冊難、沒有明確的服務(wù)定位、規(guī)模比較小、缺乏專業(yè)人員，以及政府對民間組織的發(fā)展不夠重視等。在這樣的背景下，政府、高校教師、社工等應(yīng)多方面通力合作，共同輔助民間組織的健康成長。

(1)推行公建民營的方式?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》于2003年9月13日正式對外公布，明確提出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。

在日間照料中心的管理中，可以仿照前面所說的上海羅山市民會館、沈陽市鐵西區(qū)養(yǎng)老院采取的公建民營的方式。政府負責(zé)日間照料中心的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、物質(zhì)設(shè)施設(shè)備配備等工作，后期的運營與管理可以借助民間機構(gòu)的專業(yè)團隊和管理技術(shù)，通過社會化運作，實現(xiàn)政府、社會、老人等多方共贏，“在合作中，政府扮演掌舵者的角色，負責(zé)公共服務(wù)的規(guī)劃和監(jiān)督；民間組織是劃槳者，主要輸送服務(wù)?！?/p>

政府要轉(zhuǎn)變角色，回歸到裁判員的角色，負責(zé)制定相關(guān)政策，對民間組織的服務(wù)進行評估，為民間組織提供良好的發(fā)展環(huán)境。比如，政府制定對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)免征有關(guān)行政事業(yè)性收費；制定和完善支持民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策；可以積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

(2)可以民建公助。對于民間組織興建的日間照料服務(wù)的設(shè)施，也可以采取民辦公助的方式，可以通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務(wù)等方式，支持社會力量參與到社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)中來，開展養(yǎng)老服務(wù)。對于民間組織自主尋找房源、投資裝修經(jīng)營，政府可以給予一定的建設(shè)和運營資金資助；如果是政府提供房源，由機構(gòu)自主投資裝修經(jīng)營，政府給予一定的建設(shè)和運營資金資。老人照料中心運營機構(gòu)可以通過公開招標的形式產(chǎn)生，政府給予一定的運營資金資助。還可以通過委托管理、合作經(jīng)營等方式鼓勵民間組織介入到社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)中。

(3)聘任專業(yè)社會工作者，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在民間組織的發(fā)展中，要自律，避免盈利性的傾向，與政府、居民、社區(qū)保持良好的伙伴關(guān)系。民間組織進入到日間照料中心，應(yīng)該以居民需求為導(dǎo)向和工作目標，設(shè)計符合老年人需求的服務(wù)方案，并充分調(diào)動各種社會資源，招募專業(yè)的社會工作者，運用專業(yè)方法為身體健康、生活自理以及不完全需要別人照料的半自理老年人提供專業(yè)、高質(zhì)量的服務(wù)，打造自己的品牌。應(yīng)該定期對專業(yè)社會工作者進行在職的教育與培訓(xùn)，提高他們的水平，保證服務(wù)的質(zhì)量與特色。

(4)高校助力民間組織的成長和發(fā)展。高校教師除了教學(xué)、科研之外，可以承擔(dān)起助力民間組織成長的重任。高校教師可以為民間組織的發(fā)展把握方向，可以充當民間組織的顧問，可以為民間組織在社區(qū)日間照料中心的服務(wù)提供專業(yè)的指導(dǎo)，可以幫助民間組織制定完善的規(guī)章制度，規(guī)范它們的管理。并可以與民間組織進行合作，與民間組織一起對日間照料中心進行調(diào)查研究，指導(dǎo)學(xué)生開展大學(xué)生實踐創(chuàng)新項目，與民間組織一起研究老年人需求，設(shè)計老年人服務(wù)方案，并在社區(qū)一起為老年人開展服務(wù)，并幫助評估民間組織的服務(wù)水平與質(zhì)量，為民間提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)保駕護航。

[1]田 青.老人社區(qū)照料服務(wù)：基于福利多元主義的比較研究[D].上海：華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院人口研究所，2010：109-112.

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(責(zé)任編輯 祁 剛 校對 伯 靈)

Study on Services of Community Day Care Centers from NGOs for the Elderly

WANG Yan-feng

(Department of Law,Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136,China)

Day care in community is a kind of community care services and an important stopover stations from institutional care to community care.Carrying out the questionnaire and interview survey on the on-the-spot investigation at four communities in Shenyang,the results were as follows:a day care center mainly relies on the government management,the singleness of operators,unclear definition of service objects and fewer staff etc.according to the cases such as Roshan citizens Hall,Shenyang Conley center,the research discusses the feasibility of the community care services,and proposes the intervention measures from the perspectives of government,universities and social workers.

day care centers;NGOs;public private partnership;Social Worker′s intervention

2014-12-12

王艷峰(1976-)，女，遼寧海城人，副教授，碩士。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2015.02.005

C913.6

A

1672-9617(2015)02-0160-05