姚永超

一、引言

1978年十一屆三中全會(huì)決定改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)走向開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。作為國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的海關(guān)，它的設(shè)立和空間布局，既是開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要窗口，更是開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史見(jiàn)證。總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)海關(guān)發(fā)展的時(shí)間特征和空間趨勢(shì)，以體系化的思維來(lái)優(yōu)化今后中國(guó)海關(guān)布局，對(duì)未來(lái)國(guó)家的發(fā)展具有重要意義。學(xué)界迄今在中國(guó)海關(guān)組織架構(gòu)、中外海關(guān)管理對(duì)比等方面研究成果較多，而對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)海關(guān)的時(shí)空過(guò)程、驅(qū)動(dòng)因素還缺乏實(shí)證性和深入性的研究。本文根據(jù)中國(guó)海關(guān)通志、部分海關(guān)關(guān)志以及海關(guān)總署、各地海關(guān)的官方網(wǎng)站，提取了中國(guó)42個(gè)直屬海關(guān)、486個(gè)隸屬海關(guān)及派駐機(jī)構(gòu)等的關(guān)名、關(guān)址、開(kāi)關(guān)時(shí)間、行政層級(jí)、關(guān)區(qū)范圍、海關(guān)區(qū)位屬性等信息，嘗試運(yùn)用GIS技術(shù)對(duì)1978年改革開(kāi)放35年來(lái)中國(guó)海關(guān)的發(fā)展做一總結(jié)，在實(shí)證基礎(chǔ)上提出優(yōu)化未來(lái)中國(guó)海關(guān)布局的建議。

二、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)海關(guān)機(jī)構(gòu)增設(shè)的時(shí)間特征

1978年底全國(guó)共設(shè)海關(guān)機(jī)構(gòu)92個(gè)，其中海關(guān)35個(gè)，分關(guān)18個(gè)，支關(guān)39個(gè)。①《中國(guó)海關(guān)通志資料長(zhǎng)編》當(dāng)代卷機(jī)構(gòu)設(shè)置篇。1979年國(guó)家實(shí)施改革開(kāi)放政策，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，中國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、科技、文化交流日趨頻繁，原有的海關(guān)格局顯然不能滿(mǎn)足需要，海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和建設(shè)開(kāi)始提上議事日程。隨著改革不斷深化和開(kāi)放不斷向內(nèi)地延伸，截止2013年，中國(guó)直屬海關(guān)共有42個(gè)，隸屬海關(guān)337個(gè)，各直屬關(guān)派出辦事處等機(jī)構(gòu)共有149個(gè)，如果與1978年底的海關(guān)、分關(guān)和直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)數(shù)相比較，數(shù)量上增加了近6倍。

在1978至2013年的35年，年度海關(guān)機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)并不均衡，在時(shí)間上有波動(dòng)性。從直屬海關(guān)來(lái)看，1978年全國(guó)雖有35個(gè)海關(guān)，但其中丹東、集安、圖們、綏芬河、秦皇島、二連、連云港、溫州、防城、聶拉木、吉隆11個(gè)關(guān)后被調(diào)整為隸屬海關(guān)，因此1978至2012年，全國(guó)直屬海關(guān)實(shí)際上是從24個(gè)增加到42個(gè)，新增了18個(gè)直屬海關(guān)。其中又以改革開(kāi)放初期即1978至1992年間，直屬關(guān)的設(shè)置增加最快，這段時(shí)間新增了15個(gè)直屬海關(guān);1992年黨的十四大召開(kāi)至2001年加入WTO即改革開(kāi)放的新時(shí)期，增設(shè)速度明顯回落，僅增設(shè)太原、銀川兩個(gè)海關(guān);2001年至今即改革開(kāi)放新時(shí)期的新階段，僅在2012年把濟(jì)南海關(guān)升格為直屬海關(guān)，它也是最后一個(gè)在省會(huì)城市設(shè)立的直屬海關(guān)。從42個(gè)直屬海關(guān)的行政層級(jí)來(lái)看，目前它們均是正廳局級(jí)機(jī)構(gòu)，但也有一個(gè)緩慢發(fā)展的過(guò)程。1980年恢復(fù)垂直管理體制之時(shí)，僅北京、天津、上海、廣州、九龍、大連、青島、昆明、南寧等9個(gè)海關(guān)為正局級(jí)機(jī)構(gòu)，1984年將哈爾濱、長(zhǎng)春、南京、武漢、杭州、福州、烏魯木齊、拉薩、廈門(mén)、拱北、汕頭、?？?、重慶等13個(gè)海關(guān)調(diào)整為廳局級(jí)機(jī)構(gòu)，鄭州、長(zhǎng)沙海關(guān)在1986年升格為局級(jí)機(jī)構(gòu)，其余18個(gè)海關(guān)均在2001年后陸續(xù)升格為局級(jí)機(jī)構(gòu)。因此直屬海關(guān)的發(fā)展，一是20世紀(jì)80年代數(shù)量大發(fā)展，二是2000年之后機(jī)構(gòu)規(guī)格快速升級(jí)兩個(gè)時(shí)期。

從隸屬海關(guān)來(lái)看，1978年前分關(guān)18個(gè)，再加1980年代初期由總署直屬海關(guān)降格的11個(gè)關(guān)，實(shí)際共有29關(guān)。至2013年，隸屬海關(guān)增長(zhǎng)至341處。其中1979至1992年增加了102處，1993至2001年增加了127處，2002年至2013年增加了85處。從隸屬海關(guān)的行政層級(jí)來(lái)看，除15個(gè)為副廳局級(jí)，2處為副處級(jí)，1處為科級(jí)外，其余均為正處級(jí)機(jī)構(gòu)。15個(gè)副廳局級(jí)機(jī)構(gòu)，13個(gè)為上世紀(jì)八、九十年代所設(shè)。從隸屬海關(guān)的增長(zhǎng)來(lái)看，1992至2001年為最快速增長(zhǎng)時(shí)期;新世紀(jì)以來(lái)，則進(jìn)入高位平穩(wěn)增長(zhǎng)階段。

三、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)海關(guān)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展的空間過(guò)程

自新中國(guó)建立以來(lái)，海關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)1950年12月政務(wù)院的《關(guān)于設(shè)立海關(guān)的原則和調(diào)整全國(guó)海關(guān)機(jī)構(gòu)的指示》，主要在沿海省市和一些邊界孔道開(kāi)放對(duì)外貿(mào)易的地方設(shè)關(guān)，內(nèi)陸省區(qū)不設(shè)海關(guān)。②《中國(guó)海關(guān)通志》，當(dāng)代卷第一篇建制概述，方志出版社2013年版。至1978年底，這種格局幾十年基本未變。1985年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議正式提出了調(diào)整設(shè)關(guān)原則的議題。會(huì)議認(rèn)為:在改革不斷深化，開(kāi)放不斷向內(nèi)地延伸的情況下，為適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放和做好海關(guān)監(jiān)管工作，必須對(duì)1950年確定的海關(guān)設(shè)關(guān)原則予以調(diào)整，在內(nèi)地增設(shè)海關(guān)機(jī)構(gòu)。調(diào)整后海關(guān)設(shè)關(guān)原則為:根據(jù)對(duì)外開(kāi)放的需要，從有利于對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和國(guó)際交往的開(kāi)展和海關(guān)的監(jiān)督管理出發(fā)，在對(duì)外開(kāi)放口岸和進(jìn)出口業(yè)務(wù)比較集中的地點(diǎn)設(shè)立海關(guān)機(jī)構(gòu)。1985年調(diào)整后的設(shè)關(guān)原則在1987年7月1日施行的《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》中以法律形式確定了下來(lái)。該法第三條規(guī)定:“國(guó)家在對(duì)外開(kāi)放的口岸和海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)集中的地點(diǎn)設(shè)立海關(guān)。海關(guān)的隸屬關(guān)系，不受行政區(qū)劃的限制?！雹邸吨袊?guó)海關(guān)通志》，當(dāng)代卷第一篇建制概述，方志出版社2013年版。2000年修訂《海關(guān)法》時(shí)，上述設(shè)關(guān)原則再次以法律的形式予以確認(rèn)。根據(jù)內(nèi)地可以設(shè)立海關(guān)的原則調(diào)整，1978至2012年經(jīng)歷了一個(gè)怎樣具體的空間擴(kuò)展過(guò)程呢?

直屬海關(guān)的空間變動(dòng)表現(xiàn)有二:一是原沿海省份的省會(huì)城市增設(shè)或調(diào)整為直屬海關(guān)，原沿海、沿邊其他海關(guān)調(diào)整為省份城市海關(guān)的隸屬海關(guān)，如1979年新設(shè)杭州海關(guān)，溫州海關(guān)改為其隸屬海關(guān);1989年設(shè)石家莊海關(guān)，秦皇島海關(guān)改為其隸屬海關(guān);1991年設(shè)呼和浩特海關(guān)，二連海關(guān)調(diào)整為其隸屬海關(guān);調(diào)整圖們、集安關(guān)隸屬長(zhǎng)春海關(guān);連云港海關(guān)調(diào)整隸屬于南京海關(guān);在廣州海關(guān)分設(shè)出黃埔海關(guān)等。二是在內(nèi)陸及沿江省份增設(shè)省會(huì)城市直屬海關(guān)，并且經(jīng)歷了一個(gè)由中部到西部、由南部到北部的過(guò)程，西北內(nèi)陸省份最晚增設(shè)直屬海關(guān)。如1980至1992年，先后增設(shè)南昌、武漢、重慶、西安、長(zhǎng)沙、鄭州、貴陽(yáng)、合肥、成都、蘭州、太原等海關(guān)，1997和1998年增設(shè)銀川和西寧海關(guān)。目前全國(guó)42個(gè)直屬海關(guān)，除廣東一省有廣州、拱北、江門(mén)、湛江、深圳、黃埔、汕頭七個(gè)直屬海關(guān)外，基本形成在沿海、沿邊大省以省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃單列市兩個(gè)直屬海關(guān)，其余省份均在省會(huì)城市設(shè)直屬海關(guān)的空間格局。

隸屬海關(guān)的空間變動(dòng)，1992年以前以沿海各關(guān)隸屬海關(guān)的增長(zhǎng)為主，主要集中在深圳、?？凇⒄拷?、江門(mén)、黃埔、廣州、汕頭、南寧、廈門(mén)、福州、杭州、寧波、上海、青島、大連、天津等沿海直屬海關(guān)，它們共增設(shè)隸屬海關(guān)69處，沿邊各關(guān)如昆明、拉薩、烏魯木齊、滿(mǎn)洲里、哈爾濱等直屬海關(guān)略添隸屬海關(guān)16處，沿江南京直屬海關(guān)增添5處隸屬海關(guān)，其余北京、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、濟(jì)南、合肥、石家莊、長(zhǎng)沙等內(nèi)陸直屬海關(guān)僅增添11處隸屬海關(guān)，有些中西部?jī)?nèi)陸省份無(wú)任何隸屬海關(guān)增長(zhǎng)。1992至2001年增設(shè)的127處海關(guān)中，仍以沿海直屬海關(guān)增長(zhǎng)最快，它們共增設(shè)53處隸屬海關(guān)，沿邊和內(nèi)陸直屬海關(guān)也進(jìn)步顯著，它們分別增設(shè)了29處隸屬海關(guān)，沿江的重慶、武漢和南京三直屬海關(guān)增設(shè)了16處隸屬海關(guān)，但中西部的一些省份如貴陽(yáng)及西北內(nèi)陸的甘肅、青海、寧夏等省份仍無(wú)任何變化。2001年入世以來(lái)，至2012年增設(shè)的84處隸屬海關(guān)中，沿江和內(nèi)陸直屬海關(guān)的隸屬海關(guān)增設(shè)最多，如南昌、長(zhǎng)沙、鄭州、太原、西安、成都等直屬海關(guān)共增設(shè)了40處隸屬海關(guān);沿邊各直屬海關(guān)的隸屬海關(guān)增設(shè)11處，數(shù)量不多;沿海各直屬海關(guān)增設(shè)34處隸屬海關(guān)，其增加數(shù)量已小于內(nèi)陸和沿江直屬海關(guān)增加數(shù)量，且地市級(jí)城市的屬地性隸屬海關(guān)即面上的布局不再有大的擴(kuò)展，主要是省會(huì)城市的機(jī)場(chǎng)、港口、火車(chē)站等現(xiàn)場(chǎng)通關(guān)型的隸屬海關(guān)以及保稅區(qū)、保稅港區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)有新的增加。

截止到2013年底的隸屬海關(guān)布局來(lái)看，東部沿海省份的地級(jí)市大多設(shè)立了隸屬海關(guān)，中部對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的省份地級(jí)市也設(shè)立了不少隸屬海關(guān)，但中西部的部分省份，如青海、寧夏仍未布設(shè)隸屬海關(guān)，貴州、甘肅等省份僅有一個(gè)隸屬海關(guān)，總體上西北部省份的隸屬海關(guān)在空間上仍然過(guò)于稀少。

四、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)海關(guān)時(shí)空格局的成因與不足

1978年以來(lái)中國(guó)海關(guān)從東南沿海到內(nèi)陸腹地逐次傳導(dǎo)的布局過(guò)程，首先與整個(gè)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放政策的確立和發(fā)展息息相關(guān)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)作為對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，同時(shí)基于沿海地區(qū)在地理位置、交通條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外交往歷史等方面的優(yōu)勢(shì)，首先開(kāi)放沿海地區(qū)，1979年中央先批準(zhǔn)設(shè)立深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1984年進(jìn)一步宣布開(kāi)放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺(tái)、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個(gè)沿海港口城市，1985年開(kāi)辟長(zhǎng)江、珠江三角洲和閩南3個(gè)沿海開(kāi)放經(jīng)濟(jì)區(qū)，1988年設(shè)立建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，中國(guó)沿海地區(qū)開(kāi)放由點(diǎn)到線(xiàn)、進(jìn)而到面的戰(zhàn)略推進(jìn)。20世紀(jì)90年代初，根據(jù)我國(guó)各地區(qū)發(fā)展客觀(guān)條件和增長(zhǎng)潛力，中央做出擴(kuò)大開(kāi)放地域，從沿海向沿江及內(nèi)陸推進(jìn)的戰(zhàn)略舉措。1990年中央決定開(kāi)放長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)龍頭上海浦東新區(qū)，繼而蕪湖、九江、武漢、岳陽(yáng)、宜昌、萬(wàn)縣、重慶等沿江城市開(kāi)放。1992年在鄧小平南方談話(huà)精神的鼓舞下，合肥、南昌、長(zhǎng)沙、鄭州、石家莊、太原、呼和浩特、長(zhǎng)春、哈爾濱、西安、蘭州、銀川、烏魯木齊、成都、貴陽(yáng)等內(nèi)陸省會(huì)城市開(kāi)放，2000年實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。三十余年來(lái)中國(guó)海關(guān)機(jī)構(gòu)從東南沿海到西北內(nèi)陸的漸次布局傳導(dǎo)，從根本上來(lái)說(shuō)與國(guó)家開(kāi)放和開(kāi)發(fā)地區(qū)的先后密切相關(guān)。

中國(guó)沿邊海關(guān)的創(chuàng)設(shè)和布局，與周邊國(guó)家及國(guó)際形勢(shì)也有著密切關(guān)系。中國(guó)與周邊國(guó)家開(kāi)展邊境貿(mào)易的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，但自20世紀(jì)60年代以來(lái)，由于多種原因?qū)е逻吘迟Q(mào)易大多限于中斷，沿邊海關(guān)機(jī)構(gòu)一度萎縮。改革開(kāi)放初期，我國(guó)積極創(chuàng)造條件，1982至1986年，相繼恢復(fù)黑龍江、新疆、內(nèi)蒙古地區(qū)同蘇聯(lián)和蒙古國(guó)的邊境貿(mào)易。20世紀(jì)90年代初，中國(guó)周邊地區(qū)有了新的緩和局勢(shì)，中國(guó)確定了沿邊開(kāi)放的政策，1991至1992年，相繼開(kāi)放琿春、綏芬河、黑河、滿(mǎn)洲里、二連浩特、伊寧、塔城、博樂(lè)、瑞麗、畹町、河口、憑祥、東興共13個(gè)沿邊城市。隨著沿邊地區(qū)大規(guī)模對(duì)外開(kāi)放，中國(guó)沿邊省份海關(guān)也得到快速發(fā)展，目前形成東北、西北和西南三大沿邊海關(guān)集中地帶。

中國(guó)海關(guān)機(jī)構(gòu)總體上遵循由沿海、沿邊向內(nèi)地，由南向北、由東到西的擴(kuò)展趨勢(shì)，但其中也不乏個(gè)別內(nèi)陸地區(qū)的跳躍式突進(jìn)發(fā)展。這和地方政府主動(dòng)創(chuàng)造開(kāi)放性條件，積極發(fā)展海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的政策和措施有關(guān)例如重慶地處西南腹地，對(duì)外開(kāi)放的區(qū)位條件并不優(yōu)越，但1997年以來(lái)，伴隨著重慶直轄市的設(shè)立及對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大，重慶口岸已形成了“水、陸、空、郵”四路齊通的良性架構(gòu)，尤其是2009年以來(lái)積極推進(jìn)兩路寸灘保稅港區(qū)和西永海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)建設(shè)，重慶作為長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)中心的地位和作用日益突出。④http://chongqing.customs.gov.cn/publish/portal153/tab63941/

由上可見(jiàn)，改革開(kāi)放三十余年來(lái)，伴隨中國(guó)所形成的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)——沿海港口城市——經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)——沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)——內(nèi)地”這樣一個(gè)多層次、有重點(diǎn)、點(diǎn)面結(jié)合的對(duì)外開(kāi)放格局，中國(guó)海關(guān)也成了從沿海到內(nèi)地的梯度布局，但也存在著東密西疏、重沿海沿邊口岸海關(guān)，輕內(nèi)陸屬地海關(guān)等明顯不足。此外，雖然中國(guó)海關(guān)自新世紀(jì)以來(lái)，大力推行現(xiàn)代海關(guān)制度改革，積極推行屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放等措施，但跨關(guān)區(qū)海關(guān)合作與溝通體制和機(jī)制問(wèn)題仍待研究和改革。

五、未來(lái)中國(guó)海關(guān)體系化布局展望

改革開(kāi)放三十五年來(lái)，中國(guó)海關(guān)固然在重新恢復(fù)垂直行政管理體制、機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)數(shù)量和空間布局上有歷史性的飛躍、極大促進(jìn)了中國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重大成績(jī)，但目前隨著中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入新的時(shí)期和階段，海關(guān)布局與中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要之間又出現(xiàn)了許多新問(wèn)題和新矛盾。通過(guò)上文所總結(jié)的改革開(kāi)放三五年來(lái)的中國(guó)海關(guān)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我們也看到了以往發(fā)展的不足和缺點(diǎn)。以史為鑒，筆者最后對(duì)未來(lái)中國(guó)海關(guān)體系化布局建設(shè)提出一些建議。

第一，整合目前越來(lái)越碎片化型的直屬海關(guān)布局，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)型新“關(guān)區(qū)”模式的構(gòu)建改革。開(kāi)放以來(lái)中國(guó)直屬海關(guān)，目前在省會(huì)及計(jì)劃單列城市已形成全覆蓋布局，它主要是根據(jù)國(guó)家在不同階段開(kāi)放和開(kāi)放地區(qū)的需求而布設(shè)的，但也造成關(guān)區(qū)不斷增加的新局面。關(guān)區(qū)的不斷細(xì)化，既方便本關(guān)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)又可能為跨關(guān)區(qū)的貨物流動(dòng)增加壁壘。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，從國(guó)際和國(guó)內(nèi)全局高度出發(fā)，提出了21世紀(jì)海上絲綢之路、陸上新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等發(fā)展戰(zhàn)略，而實(shí)際上海關(guān)關(guān)區(qū)的不斷細(xì)化有悖于上述經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略。今后應(yīng)該跳出碎片化型“關(guān)區(qū)”思維的局限，積極探索“兩帶一路”及其他跨區(qū)域的海關(guān)并聯(lián)管理體制試點(diǎn)改革。最高目標(biāo)是建立以直屬海關(guān)為依托，以統(tǒng)一的作業(yè)系統(tǒng)為平臺(tái)，建立總署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)域分片牽頭實(shí)施，口岸與內(nèi)陸海關(guān)分工明確，對(duì)全國(guó)500余個(gè)隸屬海關(guān)及派出機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行并聯(lián)管理的區(qū)域海關(guān)管理格局。當(dāng)今珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀等三個(gè)沿海發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)正著力進(jìn)行區(qū)域通關(guān)一體化，但東北、中部、西北、西南地區(qū)改革仍然遲緩。譬如從目前西北地區(qū)海關(guān)布設(shè)的角度來(lái)看，數(shù)量不但稀少，連通機(jī)制更不健全。整個(gè)西北新疆、陜西、青海、寧夏、甘肅五省目前有5個(gè)直屬海關(guān)，但下屬僅有14個(gè)隸屬海關(guān)，頭重腳輕，新陸上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的構(gòu)建就是西北地區(qū)海關(guān)發(fā)展的重要契機(jī)，今后不妨圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化來(lái)重新審視和調(diào)整西北地區(qū)的直屬和隸屬海關(guān)布局。

第二，以特殊區(qū)域?yàn)樵圏c(diǎn)，突破紡錘型的中國(guó)海關(guān)三級(jí)垂直管理行政體制，創(chuàng)建虛實(shí)相間、靈活多樣的新行政管理體制。目前全國(guó)實(shí)行海關(guān)總署、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)的三級(jí)管理體制，但其總署決策和隸屬海關(guān)辦事兩頭小、中間直屬海關(guān)大且職責(zé)不清晰暨紡錘型的管理體制弊端，長(zhǎng)期以來(lái)是大家議論改革的熱點(diǎn)。中國(guó)地域遼闊，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境各不相同，對(duì)海關(guān)布設(shè)的需求差異較大，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)情來(lái)采取更有針對(duì)性的管理方式。今后可根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，不妨嘗試海關(guān)總署直轄某些特殊隸屬海關(guān)，組建虛擬經(jīng)濟(jì)區(qū)型關(guān)區(qū)海關(guān)中心等改革。例如新疆地區(qū)在省會(huì)城市烏魯木齊設(shè)立直屬海關(guān)，但南疆和北疆地區(qū)過(guò)于遼闊，對(duì)南疆的隸屬海關(guān)目前是委托喀什海關(guān)代為管理，因此新疆自治區(qū)海關(guān)管轄層級(jí)實(shí)為四級(jí)管理，行政管理層級(jí)的過(guò)多不利于地區(qū)發(fā)展。從民族團(tuán)結(jié)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略高度，現(xiàn)今中央做出了全力扶持新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定，尤其是對(duì)南疆發(fā)展，從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)行特殊政策，打破常規(guī)，特事特辦。⑤http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/30/c_126567931.htm中國(guó)海關(guān)可積極配合國(guó)家戰(zhàn)略，籌劃進(jìn)一步提升喀什海關(guān)層級(jí)，直接受海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化喀什海關(guān)在維護(hù)國(guó)家安全中的重要地位。

第三，改變目前墨跡傳導(dǎo)式的海關(guān)空間發(fā)展進(jìn)程，有規(guī)劃性、預(yù)見(jiàn)性地選擇內(nèi)陸有潛力城市，進(jìn)行跳躍式的海關(guān)新布局建設(shè)。改革開(kāi)放三十五年來(lái)，中國(guó)海關(guān)發(fā)展基本遵循從南向北、從東到西的墨跡傳導(dǎo)式路徑。新世紀(jì)以來(lái)，隨著信息化技術(shù)和現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展，內(nèi)陸與沿海的交通區(qū)位條件差距在不斷縮小。今后中國(guó)海關(guān)的布設(shè)，也可根據(jù)深化開(kāi)放的需要，鼓勵(lì)內(nèi)地海關(guān)高起點(diǎn)的創(chuàng)設(shè)和發(fā)展。例如義烏地處浙中地區(qū)，三面群山環(huán)繞，和浙東沿海地區(qū)城市相比，無(wú)便利水運(yùn)交通條件。但近年來(lái)其小商品批發(fā)業(yè)的發(fā)展讓人刮目相看，是全球最大的小商品集散中心。伴隨著義烏外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，2009年7月15日，義烏海關(guān)成立并開(kāi)展對(duì)外辦理業(yè)務(wù)，成為杭州關(guān)區(qū)首個(gè)設(shè)在縣級(jí)市的隸屬海關(guān)。⑥http://baike.baidu.com/view/10656712.htm?fr=aladdin從義烏隸屬海關(guān)設(shè)置事例來(lái)看，未來(lái)中國(guó)海關(guān)要根據(jù)各地區(qū)或不同產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的深度，選取一定潛力城市，積極支持和調(diào)整隸屬海關(guān)布局建設(shè)，進(jìn)行空間跳躍式的發(fā)展路徑創(chuàng)新。

綜上所述，海關(guān)是中國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的窗口，同時(shí)也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名片，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)海關(guān)的設(shè)置和布局，總體上與國(guó)家區(qū)域開(kāi)放次序和重點(diǎn)息息相關(guān)，但今后中國(guó)海關(guān)面臨著更高經(jīng)濟(jì)開(kāi)放層次、更多地區(qū)特點(diǎn)和信息化時(shí)代等方面的沖擊要求，未來(lái)中國(guó)海關(guān)需要突破越來(lái)越碎片化型的關(guān)區(qū)分割、紡錘型的三級(jí)行政管理體制、循規(guī)蹈矩的墨跡傳導(dǎo)式發(fā)展路徑等弊端，前瞻性和系統(tǒng)性地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)區(qū)型新關(guān)區(qū)的構(gòu)建、虛實(shí)相間的新型行政管理體制、跳躍式的海關(guān)發(fā)展新路徑等改革和建設(shè)。