侯彩虹

引言

中國(guó)改革開放30年來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得極大的發(fā)展。入世之后，中國(guó)與國(guó)際的經(jīng)貿(mào)往來愈加頻繁深入，外向型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略推動(dòng)中國(guó)更快地融入經(jīng)濟(jì)一體化和全球化。反過來，經(jīng)濟(jì)一體化和全球化又持續(xù)推動(dòng)中國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。伴隨著政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，貿(mào)易運(yùn)行方式和企業(yè)運(yùn)作模式也發(fā)生了巨大的變化，由此對(duì)包括海關(guān)在內(nèi)的行政部門提出了新的挑戰(zhàn)。

國(guó)際上，世界發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛對(duì)其行政管理方式進(jìn)行改革以滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求。例如，美國(guó)根據(jù)貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)需求來確定需要參與的政府部門，再根據(jù)系統(tǒng)需要的職能對(duì)政府部門進(jìn)行分工。英國(guó)政府采用整合政府部門的做法，推進(jìn)“整體性”政府的建立。

中國(guó)海關(guān)在踐行“依法行政，為國(guó)把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展”的工作方針中，積極改革管理方式，完善海關(guān)業(yè)務(wù)制度，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)國(guó)際海關(guān)合作，旨在推進(jìn)貿(mào)易安全與貿(mào)易便利化戰(zhàn)略。2014年海關(guān)總署印發(fā)了《海關(guān)全面深化改革總體方案》，方案進(jìn)一步明確了要推進(jìn)管理資源的集約管理和統(tǒng)籌配置，第一次提出協(xié)同治理理念并要求堅(jiān)持開放合作，加強(qiáng)海關(guān)內(nèi)外部協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)構(gòu)建與管理活動(dòng)中不同主體的新型合作伙伴關(guān)系，拓展管理時(shí)空，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)共享，從關(guān)注單一貨物或單一企業(yè)向更加注重物流鏈及供應(yīng)鏈管理轉(zhuǎn)變，從單向垂直管理向多元綜合治理轉(zhuǎn)變。

對(duì)海關(guān)管理模式的改革和創(chuàng)新離不開對(duì)行政管理方式和海關(guān)改革發(fā)展趨勢(shì)的考察。從行政發(fā)展的角度探討海關(guān)行政改革模式的選擇，有助于在行政管理方式演進(jìn)的宏觀背景下明確海關(guān)改革的發(fā)展趨勢(shì)，加深對(duì)現(xiàn)有改革方式的思考和改進(jìn)，也有助于對(duì)海關(guān)管理工作中一些全局性、規(guī)律性、前瞻性的問題進(jìn)行認(rèn)識(shí)和把握。

一、行政模式轉(zhuǎn)變中的海關(guān)改革

“行政發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的過程，它追求一個(gè)國(guó)家在特定社會(huì)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等社會(huì)各方面的協(xié)調(diào)共進(jìn)?！雹袤们?《公共行政學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011版。行政發(fā)展的結(jié)果必然催生行政管理方式的嬗變式遞進(jìn)，從哲學(xué)角度可以理解為行政發(fā)展的螺旋式路徑。行政的發(fā)展路徑遵循發(fā)展的一般要素，社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的適應(yīng)問題，以及管理內(nèi)外部環(huán)境的適應(yīng)問題引起的變革問題。

現(xiàn)代意義上的西方行政管理理論的發(fā)展較為復(fù)雜，大致分為三個(gè)時(shí)期:傳統(tǒng)管理、科學(xué)管理與系統(tǒng)管理。與之相應(yīng)的理論基礎(chǔ)各有不同，表現(xiàn)出來的行政方式和特點(diǎn)也有顯著差別:以官僚制和科層制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政府行政的職責(zé)，提出政府履行全職能的“守夜人”角色;新公共管理理論把企業(yè)管理的方法和價(jià)值觀引入到政府管理理論中，提出政府的“掌舵人”角色;新公共服務(wù)理論從民生需求角度闡述政府最重要的“服務(wù)”職能。②張康之:《走向服務(wù)型政府的“大部制”改革》，《中國(guó)行政管理》2012年第5期。上述三種公共行政管理方式循環(huán)演進(jìn)，但其核心理念以追求效率、重視民主為主，從發(fā)展路徑上更加趨向于公共行政的服務(wù)這一本質(zhì)。

從公共管理角度來看，世界海關(guān)發(fā)展改革的歷史與過程，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:作為國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志為主的“稅收人”;維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治要求，以管理為主兼顧公民服務(wù)的“守門人”角色;考慮公民需要，實(shí)現(xiàn)有效的公共服務(wù)，承擔(dān)“公仆”的角色。③王斌、劉忠燕:《新時(shí)期社會(huì)管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第17期。從海關(guān)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用來看，中國(guó)海關(guān)也基本經(jīng)歷了這幾個(gè)發(fā)展階段。開放以來，隨著社會(huì)秩序的逐步規(guī)范，公民意識(shí)的覺醒，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求，社會(huì)呼喚依法行政、服務(wù)社會(huì)的管理模式。

世界海關(guān)改革的發(fā)展趨勢(shì)表明，選擇“客戶導(dǎo)向”的公共服務(wù)模式，既是社會(huì)發(fā)展的需要，也是社會(huì)發(fā)展的必然方向。為了適應(yīng)這一發(fā)展需求，各國(guó)海關(guān)積極推行多項(xiàng)改革舉措，美國(guó)海關(guān)和澳大利亞海關(guān)積極推行風(fēng)險(xiǎn)管理，以信用管理改革客戶服務(wù)的重點(diǎn)，以信用評(píng)價(jià)區(qū)分客戶并配置管理資源。荷蘭海關(guān)和澳大利亞海關(guān)在推行客戶導(dǎo)向改革中一直走在前列，推出了客戶協(xié)調(diào)員 (Customer’s Coordinator)制度，在內(nèi)部控制和設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)引入社會(huì)管理資源來適應(yīng)客戶需求。④張帆:《試述海關(guān)新型管理模式——“客戶協(xié)調(diào)員”制度》，《中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)》2008年第2期。除此以外，經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者 (Authorized Economic Operation，簡(jiǎn)寫為AEO)，⑤陳蘇明:《國(guó)際海關(guān)AEO互認(rèn):供應(yīng)鏈安全與便利的路徑選擇》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。海關(guān)與商界合作伙伴關(guān)系，不僅因?yàn)閲?guó)際貿(mào)易界與運(yùn)輸界具有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，能幫助海關(guān)更好地履行便利和安全管理方面的職責(zé)，也因?yàn)橐揽可虡I(yè)伙伴對(duì)貿(mào)易環(huán)節(jié)中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行自我評(píng)估與控制，大大降低了海關(guān)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，減輕了海關(guān)人力物力的負(fù)擔(dān)。新加坡和日本海關(guān)在推進(jìn)電子政務(wù)中以國(guó)際貿(mào)易單一窗口實(shí)現(xiàn)了一站式服務(wù)和多部門聯(lián)動(dòng)。⑥參見段麗萍:《新加坡的“單一窗口”》，《中國(guó)海關(guān)》2006年第5期;朱秋沅:《日本單一窗口的構(gòu)建及其制度性啟示》，《外國(guó)問題研究》2011年第3期。

中國(guó)海關(guān)也推出了一些改革舉措，包括企業(yè)分類管理、信用管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、無紙化通關(guān)、區(qū)域一體化等一系列改革。這些改革彰顯出了公共服務(wù)的特色，也符合我國(guó)建設(shè)公共服務(wù)型政府和建設(shè)和諧社會(huì)的要求，同時(shí)也對(duì)海關(guān)的未來發(fā)展設(shè)立了新目標(biāo)。

中外海關(guān)的現(xiàn)代化改革無不圍繞著通過資源合理有效的配置來優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管的效果這一核心主題。

二、中國(guó)海關(guān)協(xié)同治理現(xiàn)狀

貿(mào)易安全和便利是國(guó)際海關(guān)發(fā)展的共同框架，簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)化是其基本內(nèi)容。簡(jiǎn)化即簡(jiǎn)化進(jìn)出境手續(xù)和貿(mào)易程序;協(xié)調(diào)包括不同政府部門、貿(mào)易參與方及政府與企業(yè)之間的協(xié)調(diào);標(biāo)準(zhǔn)化即對(duì)單證、數(shù)據(jù)格式和程序的標(biāo)準(zhǔn)化。而其中，協(xié)調(diào)是組合多方資源最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

為了推進(jìn)貿(mào)易便利和安全，中國(guó)海關(guān)積極思考當(dāng)前行政管理中集中存在的職能交叉、政出多門、相互扯皮、效率低下、行政成本居高不下等問題，探究其形成的原因，并尋找有效的改革路徑。從行政管理體制來看，原因在于“科層制”管理模式導(dǎo)致的管理?xiàng)l塊分割，及由此帶來的部門協(xié)同乏力。具體而言，從內(nèi)部來看，各層級(jí)、部門、關(guān)區(qū)間協(xié)同不足;從外部來看，海關(guān)與其他行政管理部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)協(xié)同有限。要破解管理困局，實(shí)現(xiàn)管理能力的提升，海關(guān)有必要從職能整合、業(yè)務(wù)整合基礎(chǔ)之上的部門協(xié)同入手改革。

(一)區(qū)域通關(guān)一體化模式中的海關(guān)內(nèi)部協(xié)作

由于我國(guó)歷史、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展等多方面的因素，在一些區(qū)域存在著一些經(jīng)濟(jì)體，這些經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部逐漸趨同，但區(qū)域間行政管理模式存在差異。當(dāng)資源被需要跨越地域和空間的限制而進(jìn)行流通時(shí)，部門壁壘導(dǎo)致的執(zhí)法不統(tǒng)一和執(zhí)法不公正就阻礙了這一發(fā)展趨勢(shì)。

針對(duì)這種情況，海關(guān)總署2014年發(fā)布第65號(hào)公告，旨在落實(shí)區(qū)域協(xié)同發(fā)展重要國(guó)家戰(zhàn)略，加快經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系地區(qū)區(qū)域通關(guān)一體化改革步伐，為進(jìn)出口企業(yè)創(chuàng)造更加公平、公正的進(jìn)出口環(huán)境，切實(shí)提高通關(guān)效率，有力促進(jìn)貿(mào)易便利。自2014年9月22日起，首先在以上海、浙江、江蘇、安徽為代表的長(zhǎng)三角地區(qū)海關(guān)啟用區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)方式，2014年12月1日起該通關(guān)方式拓展至長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶所有海關(guān)。

在區(qū)域一體化進(jìn)程推進(jìn)過程中，海關(guān)也已從內(nèi)部協(xié)同入手進(jìn)行了一系列的改革。區(qū)域?qū)弳沃行闹懈鱾€(gè)海關(guān)將互認(rèn)商品預(yù)歸類、價(jià)格預(yù)審核、原產(chǎn)地預(yù)確定和許可證件、歸類、價(jià)格等專業(yè)認(rèn)定結(jié)果以及暫時(shí)進(jìn)出境等行政許可決定。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了京津冀、長(zhǎng)江流域、廣東這三個(gè)區(qū)域?qū)弳沃行?。區(qū)域?qū)弳沃行牡慕椤翱深A(yù)見、低成本、高效便利”的通關(guān)環(huán)境探路。從海關(guān)內(nèi)部整合來看，在這個(gè)“大海關(guān)”關(guān)區(qū)內(nèi)，海關(guān)按照統(tǒng)一操作規(guī)范、統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)辦理通關(guān)，使企業(yè)無論在哪個(gè)海關(guān)都能得到同樣的待遇和標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)“多地通關(guān)，如同一關(guān)”。

目前，區(qū)域通關(guān)還在探索階段，范圍局限在幾個(gè)關(guān)區(qū)之間。但是，海關(guān)區(qū)域一體化的探索之路為打破海關(guān)內(nèi)部基于地域、關(guān)區(qū)、部門、層級(jí)之間行政條塊限制的困局找到了一條突破之路，對(duì)未來海關(guān)改革以點(diǎn)帶面，進(jìn)而帶動(dòng)海關(guān)全局，并最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)海關(guān)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)具有積極意義。

(二)基于單一窗口的海關(guān)與口岸部門外部協(xié)作

單一窗口 (Single Window)是指參與國(guó)際貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)母鞣?，通過單一的平臺(tái)提交標(biāo)準(zhǔn)化的信息和單證以滿足相關(guān)法律法規(guī)及管理的要求。⑦參見聯(lián)合國(guó)貿(mào)易便利化和電子商務(wù)中心33號(hào)建議書。單一窗口發(fā)揮作用的前提是一國(guó)不同對(duì)外貿(mào)易管理部門之間的協(xié)同管理，無論是單一型準(zhǔn)入的實(shí)現(xiàn)、數(shù)據(jù)信息的共享還是配套措施的落實(shí)，都是以政府部門之間的協(xié)同管理為先導(dǎo)。

我國(guó)在借鑒國(guó)外“單一窗口”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立了電子口岸，這也是在國(guó)內(nèi)實(shí)施的一項(xiàng)推動(dòng)貿(mào)易便利化的舉措。其優(yōu)勢(shì)在于其依托各個(gè)政府部門的專用內(nèi)網(wǎng)與企業(yè)使用的外網(wǎng)相連，讓信息通過電子口岸專網(wǎng)實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府部門之間信息的互通。提升政府中對(duì)外貿(mào)易管理部門之間的協(xié)同管理水平是保障單一窗口制度運(yùn)行效果的基礎(chǔ)，也是單一窗口建設(shè)中的關(guān)鍵所在。在國(guó)際范圍內(nèi)推行的電子口岸實(shí)行效果多囿于管理的聯(lián)動(dòng)性使得其應(yīng)用深度受限。據(jù)世界銀行的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在其調(diào)查的150個(gè)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，49個(gè)引入了單一窗口制度，而其中只有20個(gè)單一窗口系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了本國(guó)所有管理部門的對(duì)接。美國(guó)、新加坡、日本等國(guó)在這個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展和管理具有領(lǐng)先地位。⑧參見World Bank:Trading Across Border，2012.

目前，在我國(guó)海關(guān)的單一窗口實(shí)現(xiàn)了海關(guān)、商檢、海事、邊檢四部門的試運(yùn)行，且已有一定規(guī)模的企業(yè)客戶。為了突破各政府部門“權(quán)力壁壘”，完善整體“單一窗口”的制度，還應(yīng)充分發(fā)揮口岸管理辦公室設(shè)在海關(guān)總署的優(yōu)勢(shì)，注重口岸綜合管理，積極開展與其他執(zhí)法部門的深入合作，并在此基礎(chǔ)上細(xì)化制度條例，明確職能的分工與各機(jī)關(guān)、部門的權(quán)力、相關(guān)政府部門自身的管理區(qū)域。⑨楊奕群:《關(guān)于新時(shí)期中國(guó)海關(guān)職能與定位的若干思考——以“五環(huán)式改革”為實(shí)現(xiàn)路徑》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2014年第3期。通過加強(qiáng)信息、情報(bào)、數(shù)據(jù)交換，構(gòu)建多模式、多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域、全過程的監(jiān)管模式。由此，從信息管理角度積累部門協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)，迎接海關(guān)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)和云計(jì)算，并促進(jìn)我國(guó)海關(guān)的整體性管理。

(三)公共服務(wù)外包框架下的海關(guān)企業(yè)協(xié)作模式

進(jìn)入21世紀(jì)后，公共服務(wù)外包作為新生事物出現(xiàn)。作為服務(wù)外包在公共領(lǐng)域的應(yīng)用，公共服務(wù)外包推進(jìn)了公共服務(wù)提供主體的多元化和層次化，從而提升了政府管理領(lǐng)域的效率，降低了公共服務(wù)成本，并明確提出“要研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。海關(guān)也在多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域探索服務(wù)外包模式的應(yīng)用”。

2008年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議提出“稽查部門要研究借助中介機(jī)構(gòu)審計(jì)力量，積極開展常規(guī)稽查、專項(xiàng)稽查和驗(yàn)證稽查”的要求。此后，稽查部門一直在研究探索借助中介機(jī)構(gòu)審計(jì)力量，積極開展常規(guī)稽查、專項(xiàng)稽查和驗(yàn)證稽查，以解決稽查人力資源緊缺，稽查力量專業(yè)素養(yǎng)不足的現(xiàn)實(shí)矛盾。[10]李文科:《對(duì)AA類企業(yè)的稽查社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和海關(guān)服務(wù)外包——一項(xiàng)以中國(guó)地方海關(guān)稽查服務(wù)改革試點(diǎn)為對(duì)象的研究》，復(fù)旦大學(xué)2011年碩士論文。

海關(guān)對(duì)企業(yè)的信用管理源于企業(yè)分類管理，是指導(dǎo)海關(guān)進(jìn)行資源配置的有力手段。長(zhǎng)期以來，國(guó)內(nèi)的社會(huì)信用評(píng)價(jià)部門多、評(píng)價(jià)指標(biāo)多樣、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)互不關(guān)聯(lián)[11]參見《海關(guān)全面深化改革總體方案》，2014年11月6日。。目前，中國(guó)海關(guān)一直希望以信用評(píng)價(jià)搭載“由企及物”理念來推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理水平的提高，然而在推進(jìn)中受到了各機(jī)構(gòu)組織的信用評(píng)價(jià)各成一派的限制。只有在一定程度上破解“部門壁壘”，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間信息流通和共享，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)信息采集的完整性、實(shí)時(shí)性、全面性，也才有可能對(duì)企業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，并推進(jìn)以信用評(píng)估為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)管理。

中國(guó)的中小企業(yè)數(shù)量眾多、分布范圍廣、進(jìn)出口業(yè)務(wù)多而數(shù)量有限，海關(guān)一直在探索一種有效的監(jiān)管方式，使之可以解決資源與效率之間的矛盾。近年來，我國(guó)出現(xiàn)了一些新型外貿(mào)代理服務(wù)企業(yè)，如深圳“一達(dá)通”，該類企業(yè)可以為中小外貿(mào)企業(yè)提供基礎(chǔ)服務(wù) (通關(guān)、外匯、退稅)和增值服務(wù) (物流服務(wù)和金融服務(wù))等出口外貿(mào)綜合服務(wù)。這類企業(yè)在一定程度上整合了對(duì)中小型外貿(mào)企業(yè)的需求，因此海關(guān)可以嘗試將管理業(yè)務(wù)中事務(wù)性、技術(shù)性的服務(wù)以契約的方式委托外貿(mào)代理企業(yè)來提供，而實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的間接管理。

三、“客戶導(dǎo)向”下的海關(guān)協(xié)同治理PDCA模型

協(xié)同治理的概念來源于新公共管理領(lǐng)域的整體性治理理論。協(xié)同是為了在更大范圍內(nèi)對(duì)資源優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)升級(jí)。海關(guān)的協(xié)同治理既包括內(nèi)部協(xié)同，也包括外部協(xié)同。內(nèi)部協(xié)同要求在層級(jí)、地域、部門基礎(chǔ)上的協(xié)同;外部協(xié)同由海關(guān)發(fā)起，對(duì)象包括其他行政管理部門、行業(yè)管理機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織和企業(yè)代理?？蛻魧?dǎo)向下的協(xié)同治理模式，意指管理系統(tǒng)在“客戶需求”輸入狀態(tài)下開啟協(xié)作改革，并以反饋型方式逐步調(diào)整，在調(diào)整中以“協(xié)同”來構(gòu)建系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)組織關(guān)系，增強(qiáng)組織活力。該模式以客戶需求為主線，以協(xié)同治理為紐帶，以電子治理為平臺(tái)和工具，實(shí)現(xiàn)以合作發(fā)展為主的治理體系。體系包括治理主體內(nèi)涵和外延的調(diào)整，治理主體的豐富和擴(kuò)大，主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等形成的具有關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)的整體性組織。

在商業(yè)環(huán)境中，權(quán)威的“客戶導(dǎo)向”來自ISO(International Organization for Standardization)。該組織公布的ISO9000標(biāo)準(zhǔn)中，解釋了客戶和客戶導(dǎo)向，并提出客戶是關(guān)注中心，是組織發(fā)展的源動(dòng)力。組織以滿足客戶基本需求為要旨，并持續(xù)提高服務(wù)能力來適應(yīng)變化的客戶要求。企業(yè)是指提供商品或服務(wù)的組織，客戶是接受商品或服務(wù)的組織或個(gè)人。

按照這個(gè)定義來理解，對(duì)于社會(huì)公共管理系統(tǒng)來說，客戶就是接受公共服務(wù)和產(chǎn)品的個(gè)人和組織，公務(wù)員就是內(nèi)部客戶，社會(huì)企業(yè)、組織和公民就是外部客戶，公共組織需要持續(xù)了解并深入挖掘客戶的需求并結(jié)合自身資源和能力來改善其服務(wù)能力，并采取有效的方法落實(shí)。借助ISO9000體系中的PDCA循環(huán)圖 (P:Plan，D:Do，C:Check，A:Action)來說明公共管理部門管理能力持續(xù)改進(jìn)，動(dòng)態(tài)適應(yīng)的客戶需求的原理。同時(shí)引入可持續(xù)發(fā)展理論中的利益相關(guān)者概念進(jìn)行分析，利益相關(guān)者的需求共同組成了組織發(fā)展的“外部環(huán)境”，組織在了解了外部需求之后，結(jié)合自身的資源進(jìn)行能力比對(duì)，提出創(chuàng)新性的舉措，并跟蹤改革的執(zhí)行效果與期望值進(jìn)行比較和評(píng)估，發(fā)現(xiàn)可能存在的問題并改進(jìn)，進(jìn)而推動(dòng)改革并繼續(xù)挖掘客戶滿意度和需求，由此往復(fù)形成組織發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程。

圖①中，按照顧客和相關(guān)方的要求，在符合法律法規(guī)等情況下提取有效的客戶需求，并轉(zhuǎn)化為海關(guān)系統(tǒng)的輸入，通過海關(guān)內(nèi)部管理改革系統(tǒng)的一系列流程:能力比對(duì)、協(xié)作下的初步方案、方案評(píng)估等轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的輸出。輸出服務(wù)并提供給顧客以取得顧客滿意，連續(xù)追蹤客戶需求，持續(xù)改進(jìn)，推動(dòng)海關(guān)管理不斷適應(yīng)客戶需求。其中有“管理職責(zé)”、“管理資源”、“創(chuàng)新方式”和“結(jié)果評(píng)價(jià)”代表了系統(tǒng)的四大模塊，四大模塊通過箭頭形成閉環(huán)。在外部需求的拉動(dòng)下，內(nèi)部管理體系不斷循環(huán)上升，持續(xù)改進(jìn)。海關(guān)管理以顧客導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)形成良性循環(huán)，將提升其對(duì)社會(huì)服務(wù)的響應(yīng)速度。

圖1 “客戶導(dǎo)向”下的海關(guān)PDCA協(xié)同管理模型

四、“客戶導(dǎo)向”下的海關(guān)協(xié)同治理模式解構(gòu)

(一)以豐富治理主體為基礎(chǔ)

海關(guān)管理內(nèi)部的專業(yè)化和部門化分工強(qiáng)化了專業(yè)的管理能力，但同時(shí)帶來“部門政治”，條塊分割和多頭管理引出了新的問題，并對(duì)管理提出了更高的要求。海關(guān)以外，在對(duì)社會(huì)主體管理的過程中，不同行政部門之間同樣存在著部門政治。部門之間的“行政壁壘”導(dǎo)致信息不通暢，為了減少對(duì)社會(huì)管理資源的浪費(fèi)，可以嘗試將若干行政管理部門協(xié)同起來，包括公民、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織、企業(yè)等等，廣泛收集信息，建立基本的企業(yè)信息庫(kù)，互通有無實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，可以從海關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)的共管角度探索對(duì)企業(yè)的管理新模式。

(二)以行政系統(tǒng)間協(xié)作治理為方向

海關(guān)服務(wù)于國(guó)家的社會(huì)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，與其他行政管理部門一樣在各自職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)揮著不同的作用，同時(shí)相互之間又相互影響。為了使整個(gè)系統(tǒng)發(fā)揮出最大效力，各行政子系統(tǒng)之間必須相互協(xié)作。只有實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)層面的信息共享機(jī)制，才有可能打破部門條塊限制，并在更高管理層級(jí)上優(yōu)化資源配置。同時(shí)，在面向客戶層面，才能建立政府和其他的參與主體在一個(gè)平等的平臺(tái)上對(duì)話的機(jī)制，助推共同治理。以海關(guān)企業(yè)分類管理來看，如能突破企業(yè)信息來源渠道狹窄、企業(yè)評(píng)價(jià)結(jié)果與信息的關(guān)聯(lián)度和整合度不夠的限制，則高資信企業(yè)評(píng)定經(jīng)營(yíng)規(guī)模門檻高與中小微企業(yè)的資信評(píng)定缺乏的問題有望得到解決。

(三)以協(xié)作系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)響應(yīng)為手段

協(xié)作系統(tǒng)是為了當(dāng)前社會(huì)快速的變化為海關(guān)管理提出新要求，提出新業(yè)務(wù)的同時(shí)，需要注重治理的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。在具體管理過程中，海關(guān)要在了解自身并滿足“客戶需求”的基礎(chǔ)上，開闊視野，關(guān)注社會(huì)其它行政管理系統(tǒng)變革的進(jìn)程和舉措，有效利用外部資源實(shí)現(xiàn)不同參與主體的協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)、共同協(xié)作的權(quán)力運(yùn)作方式，遵循動(dòng)態(tài)和權(quán)變的原則。例如，目前在絕大多數(shù)海關(guān)上線運(yùn)行的綜評(píng)系統(tǒng)，借助于一個(gè)完整的平臺(tái)及時(shí)收集分布于不同部門的信息，分析并及時(shí)處理，形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的快速反應(yīng)。同時(shí)，對(duì)于一些重點(diǎn)問題，還積極推行聯(lián)合研判機(jī)制，對(duì)涉及到環(huán)境、安全、貿(mào)易等重大領(lǐng)域的問題進(jìn)行協(xié)同治理，提高信息的及時(shí)反饋能力。

(四)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)

海關(guān)與其他行政部門在明確了“客戶導(dǎo)向”作為行政職能的根本發(fā)展方式之后，也就進(jìn)一步明確了海關(guān)圍繞客戶需求組織開展具體行政管理活動(dòng)的原則。改革中注意調(diào)整內(nèi)部管理程序方式和內(nèi)容，同時(shí)在加強(qiáng)協(xié)作方面還需要盡量避免部門本位主義，注重實(shí)現(xiàn)海關(guān)、社會(huì)的客戶需求的最大化滿足。在工作開展中，區(qū)分出客戶需求的合理性，同時(shí)注重社會(huì)整體需求，來選擇出最適合的改革方式和方法才能保證公共利益的最大化。

(五)以服務(wù)效果導(dǎo)向下的績(jī)效評(píng)價(jià)為約束

我國(guó)海關(guān)的公共服務(wù)職能整體上落后于社會(huì)企業(yè)和個(gè)體的需求，因此出現(xiàn)了公共服務(wù)能力不足的現(xiàn)象。雖然海關(guān)已開始著力建設(shè)服務(wù)型海關(guān)，但是實(shí)踐效果仍待改善。為了改善這一問題，需要在整個(gè)管理過程中，強(qiáng)化基于服務(wù)意識(shí)和服務(wù)行為的績(jī)效考評(píng)。同時(shí)，調(diào)整海關(guān)對(duì)社會(huì)組織的作用，擴(kuò)大海關(guān)對(duì)社會(huì)服務(wù)組織的授權(quán)范圍，同時(shí)增加其對(duì)信息收集和處理方面的要求，并將其對(duì)海關(guān)的服務(wù)納入海關(guān)的服務(wù)水平評(píng)價(jià)體系中。廣泛發(fā)動(dòng)基層執(zhí)行層面的服務(wù)參與度，提高全員參與式海關(guān)服務(wù)效率，以此拓寬基層關(guān)員在現(xiàn)有管理?xiàng)l塊分割困境下的服務(wù)范圍，突破服務(wù)權(quán)利限制，以基于服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)推動(dòng)海關(guān)行政管理系統(tǒng)的深入改革。

現(xiàn)在乃至未來，海關(guān)在對(duì)內(nèi)管理和對(duì)外服務(wù)中都需要承擔(dān)起更多的服務(wù)職責(zé)。協(xié)同治理既是指導(dǎo)我國(guó)海關(guān)改革的主要理論，也是解決目前公共服務(wù)領(lǐng)域中需求與供給矛盾的必然選擇。另外，尤其要關(guān)注的是“客戶導(dǎo)向”理論，該理論所強(qiáng)調(diào)的服務(wù)公眾、追求公共利益為中國(guó)海關(guān)探討構(gòu)建新型服務(wù)模式提供了新的視角。因此，需要在一定程度上兼顧社會(huì)其他公共管理部門行政改革的程度和深度，改革地適時(shí)適度才有助于實(shí)現(xiàn)互相借鑒，協(xié)同并舉。