[收稿日期]2015-05-15

[基金項(xiàng)目]司法部項(xiàng)目“自然法傳統(tǒng)與法治的道德基礎(chǔ)”（項(xiàng)目編號(hào)：14SFB2003）。

[作者簡(jiǎn)介]崔永東（1963—），男，山東樂(lè)陵人， 華東政法大學(xué)司法學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。

[摘要]在西方國(guó)家，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督主要包括審判監(jiān)督、院庭長(zhǎng)監(jiān)督及司法官行為調(diào)查委員會(huì)或司法官懲戒委員會(huì)對(duì)司法官行為的監(jiān)督等等。目前，在我國(guó)推進(jìn)司法改革的背景下，中央決策部門(mén)和中央司法機(jī)關(guān)都非常關(guān)注司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題，因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督的好壞直接關(guān)系到司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的成敗，并影響到司法公正能否實(shí)現(xiàn)及司法公信力能否提升這樣的大問(wèn)題。中國(guó)要建立司法官監(jiān)督制度既要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也要結(jié)合中國(guó)司法實(shí)際。鑒于彈劾制度成本較高，中國(guó)可不采用該制度。構(gòu)建中國(guó)司法官監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)以司法官懲戒制度為主，通過(guò)建立嚴(yán)格的司法官行為準(zhǔn)則和規(guī)范的司法官懲戒程序來(lái)完善中國(guó)的法官監(jiān)督制度。

[關(guān)鍵詞]司法機(jī)關(guān); 內(nèi)部監(jiān)督; 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D926.4[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1672-4917（2015）03-0061-06

一、改善司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作有助于實(shí)現(xiàn)司法公正

在目前我國(guó)進(jìn)行新一輪司法改革的背景下，健全司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制也被提上了日程。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出：“明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件，建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)?！绷硗?，該《決定》還提到了審級(jí)監(jiān)督問(wèn)題：“完善審級(jí)制度，一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用，二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯(cuò)、維護(hù)審判權(quán)威?！盵1]

應(yīng)當(dāng)指出，我國(guó)憲法和法律均有法院內(nèi)部監(jiān)督工作的規(guī)定。如《憲法》第127條第2款規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。”《人民法院組織法》第16條第2款規(guī)定：“下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院監(jiān)督?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》第1條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督指導(dǎo)地方各級(jí)人民法院的審判業(yè)務(wù)工作。監(jiān)督指導(dǎo)的范圍、方式和程序應(yīng)當(dāng)符合法院規(guī)定?！?/p>

最高人民法院最近公布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四五改革綱要”）積極貫徹黨的四中全會(huì)精神，將四中全會(huì)決定中有關(guān)加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的要求具體化了。如提出“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”，要求“按照權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，明確主審法官、合議庭及其成員的辦案責(zé)任與免責(zé)條件，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、懲戒機(jī)制、退出機(jī)制與保障機(jī)制的有效銜接。主審法官作為審判長(zhǎng)參與合議時(shí)，與其他合議庭權(quán)力平等，但負(fù)有主持庭審活動(dòng)、控制審判流程、組織案件合議、避免程序瑕疵等崗位責(zé)任?？茖W(xué)界定合議庭成員的責(zé)任，既要確保其獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，也要明確其個(gè)人意見(jiàn)、履職行為在案件處理結(jié)果中的責(zé)任?！?/p>

“四五改革綱要”又提出“健全院、庭長(zhǎng)審判監(jiān)督機(jī)制”，要求“明確院庭長(zhǎng)與其職務(wù)相適應(yīng)的審判監(jiān)督職責(zé)，健全內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制。完善主審法官會(huì)議、專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議機(jī)制，規(guī)范院庭長(zhǎng)對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的監(jiān)督機(jī)制，建立院庭長(zhǎng)在監(jiān)督活動(dòng)中形成的全部文書(shū)入卷存檔制度。依托現(xiàn)代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權(quán)與院庭長(zhǎng)行使監(jiān)督權(quán)的全程留痕、相互監(jiān)督、相互制約機(jī)制，確保監(jiān)督不缺位、監(jiān)督不越位、監(jiān)督必留痕、失職必?fù)?dān)責(zé)?！?/p>

“四五改革綱要“還提出了“完善司法廉政監(jiān)督機(jī)制”的要求，指出：“改進(jìn)和加強(qiáng)司法巡查、審務(wù)督察和廉政監(jiān)察員工作。建立上級(jí)紀(jì)委和上級(jí)法院為主、下級(jí)法院協(xié)同配合的違紀(jì)案件查處機(jī)制，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察程序與法官懲戒程序的有序銜接。建立法院內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。依法規(guī)范法院人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為?！?/p>

之所以不厭其煩地引用上述規(guī)范性文件的內(nèi)容，主要是想強(qiáng)調(diào)目前中央決策部門(mén)和中央司法機(jī)關(guān)都非常關(guān)注司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題，因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督的好壞直接關(guān)系到司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的成敗，并影響到司法公正能否實(shí)現(xiàn)及司法公信力能否提升的問(wèn)題。

第13卷第3期崔永東：關(guān)于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題的探索與思考

北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）2015年7月

按“四五改革綱要”的表述：“建立中國(guó)特色社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，必須嚴(yán)格遵循司法規(guī)律，完善以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)審判責(zé)任制，做到讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)。到2015年底，健全完善權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制?！?/p>

這就是說(shuō)，審判監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)、審判管理權(quán)等權(quán)力一樣，都是社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系里邊的重要內(nèi)容，三權(quán)之間的合理配置有助于司法責(zé)任制的落實(shí)，有助于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然也有利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。只有在達(dá)成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本目標(biāo)后，才最有可能實(shí)現(xiàn)司法公正這一終極的司法價(jià)值。

二、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

在西方國(guó)家，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督主要包括審判監(jiān)督、院庭長(zhǎng)監(jiān)督及法官行為調(diào)查委員會(huì)或法官懲戒委員會(huì)對(duì)法官行為的監(jiān)督等等。

審判監(jiān)督制度是指檢察院對(duì)審判工作進(jìn)行監(jiān)督、各級(jí)法院對(duì)本院審判工作進(jìn)行監(jiān)督、上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判工作進(jìn)行監(jiān)督的制度。

法院的審判監(jiān)督專(zhuān)指各級(jí)法院院長(zhǎng)對(duì)本院的審判活動(dòng)、上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的審判活動(dòng)、最高法院對(duì)地方各級(jí)法院和專(zhuān)門(mén)法院實(shí)行的審判監(jiān)督。

審判監(jiān)督制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容是再審制度，它是指法院、檢察院對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，發(fā)現(xiàn)在認(rèn)定事實(shí)或者適用法律方面確有錯(cuò)誤，依職權(quán)提起并由法院對(duì)案件進(jìn)行重新審判的一種特別審判制度。

西方國(guó)家的審判監(jiān)督制度，其目的之一即在于通過(guò)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力但又確有錯(cuò)誤的判決和裁定加以糾正，借以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)司法公正。

我國(guó)審判監(jiān)督制度也是旨在糾正錯(cuò)案、促成司法公正，但在具體設(shè)計(jì)上與西方國(guó)家有所不同。比如，提起再審的主體不同，西方國(guó)家規(guī)定提起再審的主體僅限于當(dāng)事人及案件判決效力所涉及的人，而我國(guó)則規(guī)定有權(quán)提起申訴的主體是上級(jí)人民法院以及各級(jí)人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院或上級(jí)人民檢察院，當(dāng)事人無(wú)權(quán)提起再審;又如，再審的法院不盡相同，西方國(guó)家的再審法院是原審法院，而我國(guó)的再審法院既可以是原審法院，也可以是上一級(jí)法院。

西方國(guó)家法院一般由初審法院、上訴法院、終審法院（最高法院）構(gòu)成金字塔形的審級(jí)結(jié)構(gòu)。這種縱向組織結(jié)構(gòu)多層性設(shè)置的理由是：“通過(guò)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的審判監(jiān)督保證法律實(shí)施的統(tǒng)一性;第二，避免把沖突的最后處置權(quán)一次性地委托給了某一法官，最大限度地減少錯(cuò)判發(fā)生的可能性?！盵2]163正是這種縱向組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置才使上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的審判監(jiān)督成為可能，而且更有權(quán)威性。

關(guān)于院庭長(zhǎng)監(jiān)督，西方國(guó)家特別是大陸法系國(guó)家普遍存在該制度?！懊恳粋€(gè)法院都有相應(yīng)的審判機(jī)構(gòu)和審判人員，這些機(jī)構(gòu)和人員之間存在著分工和制約，從而形成與法院外部結(jié)構(gòu)相似的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。這種內(nèi)部結(jié)構(gòu)仍然帶有等級(jí)色彩，其目的仍然是通過(guò)監(jiān)督和制約保證法律適用的統(tǒng)一性，其實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是法官之間級(jí)別的差異?！诖箨懛ㄏ祰?guó)家不僅上下級(jí)法官之間存在著級(jí)別差異，就是在同一個(gè)法院的法官之間也存在著明顯的等級(jí)差異。級(jí)別不同權(quán)力也不同的原則，不僅適用于上下級(jí)法院的法官之間，同樣也適用于同一級(jí)法院的法官之間。比如，組成合議庭的法官中間就存在著權(quán)力差異，審判長(zhǎng)有某些特定的權(quán)力，另外的權(quán)力則賦予合議庭的其他成員。大陸法系國(guó)家的法院內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)是通過(guò)承審法院（院長(zhǎng)）、審判庭（庭長(zhǎng)）、合議庭（審判長(zhǎng)）、承審法官這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)控制的?！盵2]166這說(shuō)明，西方國(guó)家法院的院庭長(zhǎng)也如同中國(guó)法院的院庭長(zhǎng)一樣擔(dān)負(fù)著監(jiān)督審判活動(dòng)的職責(zé)。

關(guān)于司法委員會(huì)或法官行為調(diào)查委員會(huì)，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，如美國(guó)，在聯(lián)邦和州法院系統(tǒng)均設(shè)立了司法委員會(huì)（Judicial Council of the Circuit）或法官行為調(diào)查委員會(huì)，作為對(duì)法官行使職權(quán)行為的監(jiān)督主體，有權(quán)處理法官的行為不端和違法違紀(jì)行為。

有關(guān)材料在介紹美國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“在美國(guó)，13個(gè)聯(lián)邦司法巡回上訴法院均設(shè)有巡回法院司法委員會(huì)。司法委員會(huì)由巡回上訴法院首席法官以及相同數(shù)量的上訴法院法官和聯(lián)邦地區(qū)法院的法官組成，上訴法院的首席法官主持該委員會(huì)的會(huì)議。巡回法院司法委員會(huì)的主要職能是制定巡回上訴法院管轄區(qū)內(nèi)的司法管理政策，依據(jù)聯(lián)邦法律的有關(guān)規(guī)定對(duì)相關(guān)錯(cuò)誤案件或者不合格案件的申訴進(jìn)行審查或聽(tīng)證，對(duì)法官瀆職、貪污、違反司法道德的行為以及因酗酒、精神健康問(wèn)題是否勝任審判工作等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查并做出決定。”[3]

另有材料指出，在美國(guó)，聯(lián)邦和州都設(shè)有法官行為調(diào)查委員會(huì)、法官懲戒委員會(huì)或者類(lèi)似的組織，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)調(diào)查處理法官行為不端及違法違紀(jì)事件。懲戒委員會(huì)一般由數(shù)名法官組成，或者由法官、律師、平民三者組成。委員會(huì)負(fù)責(zé)聽(tīng)取對(duì)法官的指控，有權(quán)在調(diào)查核實(shí)后對(duì)違法違紀(jì)者進(jìn)行制裁。制裁的方法包括警告、短期停止工作、撤銷(xiāo)法官資格等等[4]。對(duì)聯(lián)邦法院法官的制裁則另有一套方法，由國(guó)會(huì)一個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。每個(gè)巡回上訴法院都有一個(gè)委員會(huì)負(fù)責(zé)處理法官行為不端和違法違紀(jì)事件。上訴法院的首席法官可以決定指控是否有根據(jù)，以確定是否處理。被指控的法官如果對(duì)委員會(huì)做出的決定不服，可以上訴到聯(lián)邦司法會(huì)議。委員會(huì)可以對(duì)被指控的法官給予警告或停止工作的處分，但不能剝奪其法官資格。按照美國(guó)憲法規(guī)定，聯(lián)邦法院法官只能因訴訟原因，而且必須經(jīng)過(guò)彈劾程序，由參、眾兩院通過(guò)，才能剝奪其法官資格[5]232。

可見(jiàn)，在奉行“司法獨(dú)立”的美國(guó)，也有一套行之有效的司法權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，因此，任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督制約，司法權(quán)也不例外。正如有學(xué)者所言：“司法有著自己的客觀規(guī)律，司法權(quán)力也要受到制約，在中國(guó)是如此，在美國(guó)也是如此。美國(guó)是奉行三權(quán)分立的聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)法院處處彰顯著司法獨(dú)立的精神，包括美國(guó)國(guó)會(huì)在聯(lián)邦司法會(huì)議的提議下，設(shè)立聯(lián)邦法院行政管理辦公室，掌管聯(lián)邦法院的預(yù)算和行政管理，也是司法機(jī)關(guān)不受其他機(jī)關(guān)制約這一司法獨(dú)立精髓的體現(xiàn)。但是，司法獨(dú)立不是司法不受制約，更不是法官不受制約。”[3]

大陸法系國(guó)家法院系統(tǒng)也設(shè)立了“紀(jì)律法庭”或“司法委員會(huì)”之類(lèi)的機(jī)構(gòu)，作為對(duì)法官、檢察官行為的監(jiān)督和懲戒機(jī)構(gòu)。根據(jù)《德國(guó)法官法》規(guī)定，法院院長(zhǎng)雖享有一定的監(jiān)督權(quán)，但這種權(quán)力很有限，只能對(duì)違紀(jì)法官做出最輕一級(jí)的處分，即警告處分，其他處分由法官紀(jì)律法庭做出。根據(jù)《德國(guó)法官法》第26條的規(guī)定：法官所屬法院的院長(zhǎng)和法官紀(jì)律法庭行使職務(wù)監(jiān)督權(quán)，并對(duì)法官的違紀(jì)行為采取相應(yīng)的懲戒措施，具體懲戒措施包括：警告、罰款、減薪、降職、開(kāi)除公職等。

根據(jù)德國(guó)法律，違法違紀(jì)的聯(lián)邦檢察官由聯(lián)邦最高法院紀(jì)律法庭進(jìn)行審判，違法違紀(jì)的州檢察官由州高等法院紀(jì)律法庭進(jìn)行審判。法國(guó)法律規(guī)定，對(duì)違法違紀(jì)的檢察官的懲處由司法部部長(zhǎng)提起或由上訴法院院長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)提起，而處罰決定由最高司法委員會(huì)做出。對(duì)違法違紀(jì)檢察官的處罰方式主要有：警告、記錄在檔、調(diào)離、降薪、降低職務(wù)等級(jí)、解除職務(wù)、強(qiáng)迫退休、降低或剝奪退休金。

《日本國(guó)憲法》規(guī)定，對(duì)法官的失職或?yàn)^職等行為，由高等法院或最高法院進(jìn)行懲戒處分。日本《檢察廳法》規(guī)定，檢察官有下列行為之一的，將視情節(jié)輕重分別給予免職、停職、減薪或訓(xùn)誡的處分：（1）違反國(guó)家公務(wù)員法;（2）違反職務(wù)方面的義務(wù)或玩忽職守;（3）有與作為全體國(guó)民的服務(wù)者不相稱(chēng)的違法行為。

從各國(guó)對(duì)法官的監(jiān)督制度看，主要是彈劾制度和懲戒制度。彈劾制度實(shí)際上是指立法機(jī)構(gòu)對(duì)法官行為行使監(jiān)督權(quán)，美國(guó)對(duì)法官的彈劾事由包括刑事犯罪、濫用職權(quán)、執(zhí)行公務(wù)中的重大疏忽、不敬的舉止及淫穢行為和濫用自由裁量權(quán)的行為等等。由于彈劾制度程序復(fù)雜，費(fèi)用昂貴，法官懲戒制度于是取而代之在西方各國(guó)發(fā)展起來(lái)。

1960年，美國(guó)加州建立了以懲戒委員會(huì)為中心的法官懲戒體制。懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)法官的懲戒事由進(jìn)行認(rèn)定，提起正式指控并舉行聽(tīng)證。懲戒委員會(huì)認(rèn)為有必要對(duì)法官提出指控，必須向州最高法院提交懲戒建議，最終由州最高法院做出懲戒決定。美國(guó)法官懲戒制度規(guī)定的應(yīng)受懲戒行為很廣，不僅包括違法犯罪行為，還包括不雅觀、不道德的行為，如不道德的性行為，粗野無(wú)禮的行為，在公眾場(chǎng)合打架的行為等等。禁止法官及其家屬接受其審理案件之利害關(guān)系人提供的禮物、宴請(qǐng)、好處或貸款，法官與其審理案件有利害關(guān)系卻不自行回避的，或者與當(dāng)事人單方接觸的，法官在審理案件時(shí)習(xí)慣性拖延的，法官在庭審時(shí)以一方當(dāng)事人角度詢問(wèn)證人的，法官粗暴對(duì)待當(dāng)事人及律師的，都要受到懲戒。法官道德敗壞、不誠(chéng)實(shí)且有腐敗行為的，一律免職，故意枉法裁判者也一律免職。

至于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題，我們可以考察一下德國(guó)的情況?！霸谥輽z察系統(tǒng)內(nèi)，州檢察院檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本州的檢察工作。州檢察院的人數(shù)不多，一般不直接處理案件，其主要職能是監(jiān)督下屬的地方檢察院是否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是否存在執(zhí)法錯(cuò)誤，監(jiān)督檢察官是否依法履行職責(zé)?！薄霸跈z察機(jī)關(guān)內(nèi)部，檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)根據(jù)當(dāng)事人名字的字母分配案件;監(jiān)督本院檢察官履行職責(zé)?！盵6]可見(jiàn)，德國(guó)檢察院的檢察長(zhǎng)負(fù)有監(jiān)督下屬檢察官依法履職的責(zé)任。

法國(guó)對(duì)檢察官的懲處可以由上訴法院院長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)或司法部部長(zhǎng)在權(quán)限范圍內(nèi)提起，對(duì)檢察官違紀(jì)的處罰決定由司法部長(zhǎng)根據(jù)最高司法委員會(huì)的意見(jiàn)做出。對(duì)檢察官違紀(jì)的懲處方式主要是：警告、記錄在檔、調(diào)離、降低工資級(jí)別、降低職務(wù)等級(jí)、解除職務(wù)、強(qiáng)迫退休、降低甚至剝奪退休金等等。如果檢察官對(duì)違紀(jì)處分決定不服，可向行政法院提起行政訴訟。檢察官犯罪則按普通刑事訴訟程序追究其法律責(zé)任。

三、關(guān)于改進(jìn)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作的思考

中國(guó)建立司法官監(jiān)督制度既要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也要結(jié)合中國(guó)司法實(shí)際。鑒于彈劾制度成本較高，中國(guó)可不采用該制度。構(gòu)建中國(guó)司法官監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)以法官懲戒制度為主，通過(guò)建立嚴(yán)格的司法官行為準(zhǔn)則和規(guī)范的司法官懲戒程序來(lái)完善中國(guó)的司法官監(jiān)督制度。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可考慮在全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的司法官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理最高人民法院和部分高級(jí)人民法院法官、最高人民檢察院和部分省級(jí)人民檢察院的懲戒工作;在各省人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的司法官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)本省高級(jí)人民法院法官及以下法院法官、省級(jí)及以下檢察院檢察官的懲戒工作。司法官懲戒委員會(huì)有權(quán)向最高人民法院或高級(jí)人民法院、最高人民檢察院或省級(jí)人民檢察院提出懲戒建議，而后者行使裁決權(quán)。

另有學(xué)者指出：“中國(guó)的法官監(jiān)督制度應(yīng)該主要以法官懲戒制度為主，通過(guò)建立嚴(yán)格的法官行為準(zhǔn)則和規(guī)范的法官懲戒程序，完善中國(guó)的法官監(jiān)督制度。司法體制改革后，中國(guó)必須建立適用于法官的懲戒制度，對(duì)法官的要求應(yīng)該高于一般的公務(wù)員，除法官貪污、瀆職等刑事犯罪應(yīng)該受到懲戒外，法官故意違法裁判的行為也應(yīng)該受到懲戒，對(duì)于法官非故意違法裁判數(shù)量較多的應(yīng)按不勝任予以懲戒。還應(yīng)該建立中國(guó)法官的行為規(guī)范準(zhǔn)則，將法官不道德的行為以及違反法官行為規(guī)范準(zhǔn)則的行為納入懲戒的范疇，建立規(guī)范法官及其家庭成員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、禮物申報(bào)制度，將申報(bào)不實(shí)的行為納入懲戒的范疇?！盵7]

筆者認(rèn)為，也可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在法院內(nèi)部設(shè)立司法委員會(huì)，以便對(duì)法官行為進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)有關(guān)材料介紹，在美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)，13個(gè)巡回上訴法院都有巡回法院司法委員會(huì)，其主要職責(zé)是：（1）對(duì)錯(cuò)案或瑕疵案件的申訴進(jìn)行懲戒;（2）負(fù)責(zé)對(duì)法官瀆職、貪污以及違反司法道德的行為進(jìn)行懲戒。我國(guó)可考慮在省級(jí)法院建立司法委員會(huì)，對(duì)法官不當(dāng)行為進(jìn)行懲戒。

建立完善的法官監(jiān)督體制是司法體制改革的重要環(huán)節(jié)，是防止司法腐敗的必要保障措施。在司法體制改革后，法官獨(dú)立審判的權(quán)力大大增強(qiáng)，若無(wú)法官監(jiān)督制度配套保障，則無(wú)法規(guī)范法官的審判行為。建立嚴(yán)格的法官行為規(guī)范，制定法官家庭財(cái)產(chǎn)、收入及收受的禮品進(jìn)行申報(bào)的制度，可以抑制法官腐敗。建立專(zhuān)門(mén)的法官懲戒機(jī)構(gòu)，完善法官懲戒程序，不僅可以有效監(jiān)督法官行為，還可以保證法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)。

其實(shí)，在法院系統(tǒng)內(nèi)，通過(guò)改善審判管理工作，亦可以深化內(nèi)部監(jiān)督。我們認(rèn)為，審判監(jiān)督權(quán)理應(yīng)屬于廣義的審判管理權(quán)的一部分，但對(duì)此學(xué)界仍有爭(zhēng)議。如有人指出：“廣義審判管理權(quán)的概念將模糊審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的司法屬性。上級(jí)法院、審委會(huì)或院庭長(zhǎng)的審判指導(dǎo)監(jiān)督，體現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系;既充分尊重審判組織或?qū)徏?jí)的獨(dú)立裁判權(quán)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)獨(dú)立裁判，又嚴(yán)格按照合理規(guī)范的程序及方式指導(dǎo)監(jiān)督案件裁判;并不是行政命令式的服從，具有鮮明的司法性。審判管理權(quán)就文義而言是以‘管理為中心的權(quán)力，而管理與行政化、行政屬性總有斬不斷、理還亂的聯(lián)系。只要是管理，就有自上而下的命令與服從，就不可能真正洗凈行政化的色彩，審判管理也不能逃脫這個(gè)定律?！盵8]171

其實(shí)，審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)并非沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的“管理”意味，上級(jí)法院、審委會(huì)及院庭長(zhǎng)的“指導(dǎo)監(jiān)督”難道不是表現(xiàn)為對(duì)審判活動(dòng)的一種管理嗎？當(dāng)然，是管理就會(huì)有一定的行政屬性，但正如有人群的地方就會(huì)有管理一樣，司法機(jī)關(guān)也同樣存在著管理問(wèn)題，管理的行政屬性當(dāng)然也不可能完全被根除?！叭バ姓毙枰鉀Q的是不合理的“行政化”的管理權(quán)，因其對(duì)審判權(quán)的獨(dú)立行使構(gòu)成了窒礙，而合理化的審判管理權(quán)當(dāng)然不在根除之列。因此，不必對(duì)審判管理權(quán)或?qū)徟兄笇?dǎo)監(jiān)督權(quán)的“行政”屬性做出過(guò)敏反應(yīng)，而是敢于直面真相，坦然接受審判管理權(quán)及其涵蓋的審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)的合理行政屬性的必要性。

上引書(shū)中還指出：“審判事務(wù)管理的基本功能在于監(jiān)督審判組織或法官是否嚴(yán)格依據(jù)法定程序和要求從事審判活動(dòng)。通過(guò)對(duì)審判過(guò)程和效果的控制、管理，提高審判質(zhì)量效率。審判事務(wù)管理權(quán)既是制約，也是服務(wù)?！盵8]173我們認(rèn)為，無(wú)論是審判事務(wù)管理權(quán)還是審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)，都具有“監(jiān)督”的功能，對(duì)審判活動(dòng)起著監(jiān)督制約的作用，但問(wèn)題是，監(jiān)督不能越位為“干預(yù)”，妨礙審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。因此，改進(jìn)審判管理工作，對(duì)理順管理與監(jiān)督的關(guān)系以及使監(jiān)督如何到位等等均有重要的意義。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的改革，有的論者從以下幾個(gè)方面提出了建議：“首先要完善立法和相關(guān)制度，使監(jiān)督制約有章可循;其次要以信息化建設(shè)為依托，細(xì)化辦案流程，實(shí)行規(guī)范化管理，嚴(yán)格過(guò)程控制，實(shí)現(xiàn)全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督;再次是加強(qiáng)案件質(zhì)量考評(píng)，深化績(jī)效考核，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制?！盵9]該論者還就如何拓展檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部民主監(jiān)督渠道問(wèn)題提出了如下建議：“大力推行黨務(wù)檢務(wù)公開(kāi)制度，是強(qiáng)化檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約的有效途徑。具體包括：一是公開(kāi)議事規(guī)則。公開(kāi)黨組會(huì)議、辦公會(huì)議、檢察委員會(huì)議事規(guī)則，使全體干警明白各類(lèi)會(huì)議的議事范圍和決策程序，掌握監(jiān)督的途徑和方式方法，增強(qiáng)監(jiān)督的主動(dòng)性和積極性。二是公開(kāi)重大決策過(guò)程。凡涉及檢察機(jī)關(guān)建設(shè)的重大事項(xiàng)、重要干部任免、重要建設(shè)項(xiàng)目安排和大額資金使用等方面的決策，在經(jīng)過(guò)必要的保密審查后，實(shí)行網(wǎng)上公示，廣泛征求干警意見(jiàn);黨組會(huì)（或辦公會(huì)、檢委會(huì)）形成初步?jīng)Q定或意見(jiàn)后，再次上網(wǎng)征求意見(jiàn)，最后根據(jù)反饋回來(lái)的意見(jiàn)進(jìn)行修改，形成最后決定。三是公開(kāi)民主集中制原則落實(shí)的情況。凡屬檢察機(jī)關(guān)建設(shè)的重大事項(xiàng)的決策應(yīng)記名表決并記錄在案，對(duì)重要人事安排的決策應(yīng)無(wú)記名投票表決，并將民主決策的過(guò)程和實(shí)行票決制的結(jié)果在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)。四是公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制落實(shí)的情況。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)出現(xiàn)決策不當(dāng)或發(fā)生重大政策失誤時(shí)，有關(guān)決策不當(dāng)和失誤的原因、調(diào)查處理結(jié)果、責(zé)任承擔(dān)等方面的情況應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)。五是探索建立檢務(wù)內(nèi)部公開(kāi)的機(jī)制。對(duì)重大工程建設(shè)審計(jì)情況、大額資金使用情況、有關(guān)具體案件的查處進(jìn)展、案件基本情況、案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)、案件社會(huì)影響、各階段法律文書(shū)等內(nèi)容，都可以在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)，接受全體干警監(jiān)督。”[9]上述有關(guān)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部民主監(jiān)督的建議是有見(jiàn)地的，也是可行的。

目前，我國(guó)法院系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督主體主要是院庭長(zhǎng)、上級(jí)法院、審委會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等等，負(fù)責(zé)對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)等權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督;檢察院系統(tǒng)的監(jiān)督主體主要是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察委員會(huì)、檢務(wù)督察委員會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等等，負(fù)責(zé)對(duì)檢察權(quán)的運(yùn)行監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)，上述監(jiān)督主體在法院、檢察院內(nèi)部監(jiān)督方面還是發(fā)揮了一定的作用，但仍有進(jìn)一步完善的必要。例如，關(guān)于如何加強(qiáng)法院、檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的民主監(jiān)督問(wèn)題的建議就值得進(jìn)一步思考，特別是應(yīng)當(dāng)在決策公開(kāi)與群眾監(jiān)督方面多下些功夫，采取一些可行的措施。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，作為我國(guó)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度之一的司法官懲戒制度存在嚴(yán)重弊端，主要表現(xiàn)在：（1）懲戒事由的規(guī)定過(guò)于原則，缺乏可操作性;（2）無(wú)專(zhuān)門(mén)的司法官懲戒機(jī)構(gòu)，設(shè)于內(nèi)部的懲戒機(jī)構(gòu)難以充分發(fā)揮懲戒制度的功能;（3）無(wú)專(zhuān)門(mén)的司法官懲戒程序;（4）懲戒手段“行政化”。因此，有必要從如下幾個(gè)方面完善我國(guó)司法官懲戒制度：（1）將懲戒事由法定化、規(guī)范化，切實(shí)發(fā)揮懲戒制度監(jiān)督和規(guī)范司法官行為的作用;（2）建立統(tǒng)一的司法官懲戒機(jī)制;（3）完善懲戒程序;（4）懲戒手段應(yīng)與職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)。[5]236-241

四、完善司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的建議

綜上所述，我們對(duì)完善中國(guó)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度提出如下建議：

1.在法院、檢察院成立司法人員懲戒機(jī)構(gòu)，通過(guò)建立嚴(yán)格的法官、檢察官行為準(zhǔn)則和規(guī)范的法官、檢察官懲戒程序來(lái)完善中國(guó)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度。

2.在法院系統(tǒng)進(jìn)一步完善院庭長(zhǎng)、上級(jí)法院、審委會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)以及主審法官會(huì)議、專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議等監(jiān)督主體的監(jiān)督工作;在檢察院系統(tǒng)進(jìn)一步完善上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察委員會(huì)、檢務(wù)督察委員會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)等監(jiān)督主體的監(jiān)督工作，加強(qiáng)其對(duì)司法權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督。

3.通過(guò)決策公開(kāi)的形式加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督。

4.完善內(nèi)部監(jiān)督制度，制定嚴(yán)密的、可操作性強(qiáng)的監(jiān)督程序，使監(jiān)督有法可依、有規(guī)可循，使監(jiān)督規(guī)范化、常態(tài)化、程序化。

5.通過(guò)績(jī)效考核、案件質(zhì)量評(píng)查、流程監(jiān)控等司法管理手段加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。

6.制定完善的司法人員個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)的申報(bào)制度。

7.可考慮在中央一級(jí)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的司法委員會(huì)或法官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理最高人民法院和部分高級(jí)人民法院法官（院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)等）的懲戒工作;在各省設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法官懲戒委員會(huì)，負(fù)責(zé)本省高級(jí)人民法院法官和初審法院法官的懲戒工作。法官懲戒委員會(huì)有權(quán)向最高人民法院或高級(jí)人民法院提出懲戒建議，而后者行使裁決權(quán)。另外，在檢察院系統(tǒng)也可以仿照法院系統(tǒng)設(shè)立類(lèi)似的組織。

8.建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度，依法規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為。

9.完善再審制度，加強(qiáng)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的審判監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

在西方國(guó)家，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督主要包括審判監(jiān)督、院庭長(zhǎng)監(jiān)督及司法官行為調(diào)查委員會(huì)或司法官懲戒委員會(huì)對(duì)司法官行為的監(jiān)督等等。目前，在我國(guó)推進(jìn)司法改革的背景下，中央決策部門(mén)和中央司法機(jī)關(guān)都非常關(guān)注司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題，因?yàn)閮?nèi)部監(jiān)督的好壞直接關(guān)系到司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的成敗，并影響到司法公正能否實(shí)現(xiàn)及司法公信力能否提升這樣的大問(wèn)題。中國(guó)要建立司法官監(jiān)督制度既要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也要結(jié)合中國(guó)司法實(shí)際。鑒于彈劾制度成本較高，中國(guó)可不采用該制度。構(gòu)建中國(guó)司法官監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)以司法官懲戒制度為主，通過(guò)建立嚴(yán)格的司法官行為準(zhǔn)則和規(guī)范的司法官懲戒程序來(lái)完善中國(guó)的法官監(jiān)督制度。[參考文獻(xiàn)]

[1]本書(shū)編寫(xiě)組：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2014年版，第22頁(yè)。

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Exploration and Thinking of Internal Supervision of Judicial Authority

CUI Yong-dong

（Institute of Justice， East China University of Political Science and Law， Shanghai 201620， China）

Abstract： In the west， the internal supervision of judicial authority includes adjudication supervision， supervision of presiding judges， the supervision of judicial officer behaviors， etc. In the present context of judicial reform in China， both the CCPCC decision-making and judicial departments pay much attention to the issue of international supervision of judicial authority， because the result of internal supervision not only relates directly to the success or failure of the reform of judicial operation system， but also influences the realization of judicial justice and the improvement of public judicial credibility. The establishment of Chinese judicial supervision system demands both the learning from foreign advanced experience and the integration with Chinese judicial reality. Because of the high cost of impeachment system， China will go without it. The establishment of judicial authority supervision system needs to be based primarily on the punishment system of judicial authority and to be perfected by way of constructing strict behavior standard of judicial authority and regulated process of punishing judicial authorities.

Key words：judicial authority; internal supervision; international experience

（責(zé)任編輯 劉永俊）