鄭秉文

內(nèi)容提要：中國養(yǎng)老保險制度正處于參數(shù)調(diào)整、結(jié)構(gòu)改革、子制度建立三項任務(wù)疊加和交織的巨大壓力中，同時也正處于待遇上調(diào)最快、財政補貼最多的歷史時期，任何改革都十分敏感。機關(guān)事業(yè)單位實施養(yǎng)老金改革之后，在較長時期內(nèi)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的主要矛盾為財務(wù)可持續(xù)性問題。黨的十八屆三中全會提出的“完善個人賬戶制度”和“堅持精算平衡原則”為提高可持續(xù)性指明了改革方向：在向名義賬戶（NDC）轉(zhuǎn)型的同時，應(yīng)利用其釋放的“制度紅利”，擴大個人賬戶規(guī)模，以提高激勵機制，真正實現(xiàn)多繳多得。在給定的“小賬戶”、“大賬戶”和“全賬戶”三個情景方案中，以“全賬戶”未來75年的測算結(jié)果為例，說明賬戶比例越大，其可持續(xù)性就越好。因此，在全面深化改革的背景下，名義賬戶轉(zhuǎn)型與擴大賬戶比例應(yīng)同時成為改革的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：名義賬戶；名義繳費確定型；現(xiàn)收現(xiàn)付；可持續(xù)性；做實個人賬戶

中圖分類號：F840.612 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）03-0001-06

DOI：10.13483/i.enki.kfyj.2015.03.001

一、三重任務(wù)疊加：可持續(xù)性問題突顯

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）提出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。以往十幾年是中國養(yǎng)老保障制度自身發(fā)展最快、立法最密集、貢獻最顯著、成就最深入人心的歷史時期，但同時也是公平性和可持續(xù)性問題日益突出的時期。如果說根據(jù)《決定》指出的“推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革”，2015年1月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2號）基本解決了較長時期內(nèi)養(yǎng)老保障的公平性問題的話，那么，本來就十分尖銳的可持續(xù)性問題則再次上升為主要矛盾。與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求相比，可持續(xù)性問題確實存在較大差距。重要的是，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，在可持續(xù)性改革這個問題上，目前是中國養(yǎng)老保障制度改革最困難和最敏感的歷史時期。

一方面，中國養(yǎng)老保障制度正處于待遇上調(diào)最快、財政補貼最多的歷史時期。在過去的11年里，養(yǎng)老金連年上調(diào)，從未間斷，每年上調(diào)10%，全國人均退休金從2005年的每月714元提高到2014年的2100元，人均提高兩倍多；同時，也是財政補貼最多和增長最快的歷史時期，2005年的財政補貼僅為544億元，到2014年激增至3548億元，10年增加了5.5倍；過去10年里還先后建立起“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！保?014年合并稱為“城鄉(xiāng)居?！保?，他們均為財政補貼型并帶有強烈社會救助性質(zhì)的養(yǎng)老制度，而非嚴格意義上的標(biāo)準的社會保險制度。總之，過去的10年是全社會對養(yǎng)老保障預(yù)期居高不下和充滿期待的歷史時期，任何在可持續(xù)性上“收緊”的改革都會處于被動的局面。

另一方面，中國養(yǎng)老保障制度還處于參數(shù)調(diào)整、結(jié)構(gòu)改革、子制度建立三項任務(wù)疊加和交織的巨大壓力中。所謂“參數(shù)調(diào)整”，主要是指有些制度參數(shù)急需調(diào)整，例如提高法定退休年齡、降低社會保險費率等。眾所周知，中國目前的法定退休年齡很低，而繳費率則很高，這些不合理的參數(shù)對制度的可持續(xù)性和企業(yè)的競爭力形成巨大威脅。所謂“結(jié)構(gòu)改革”，是指長達14年的做實個人賬戶試點難以為繼，進退維谷，空賬規(guī)模逐年擴大，嚴重影響?zhàn)B老保障制度乃至政府的公信力，以做實賬戶和統(tǒng)賬結(jié)合為實現(xiàn)形式的部分積累制幾乎走到盡頭。所謂“子制度建立”，是指很多重要子制度和機制呼吁多年但卻長期缺位，亟須建立起來，例如，養(yǎng)老保險基金投資體制和正常待遇水平調(diào)整機制等。這三重任務(wù)疊加，交匯于此，均對制度的財務(wù)可持續(xù)性形成嚴重挑戰(zhàn)，使養(yǎng)老保障改革處于最困難的歷史時期。重要的是，它與吊起的胃口和充滿期待的慣性形成巨大反差，使三項任務(wù)疊加的改革變得十分敏感。這個改革的背景充分說明，改革還遠遠沒有到位，改革欠債使養(yǎng)老保障成為全面深化改革中一個最難啃的硬骨頭。

我國養(yǎng)老制度財務(wù)可持續(xù)性存在的問題很多，異常嚴峻。從制度根源上講，主要有五個方面的突出問題。

（一）制度的繳費收入能力不強

養(yǎng)老保險制度作為一項保險制度，必然存在收入和支出的平衡問題。但由于制度激勵性不好，制度的繳費收入能力很弱。多繳多得的原則沒有真正樹立起來，當(dāng)前繳費與未來權(quán)益聯(lián)系不緊密，由于制度設(shè)計復(fù)雜，參保人不知道現(xiàn)在繳費到退休時能拿回多少。于是，參保人、參保單位、地方各級政府等各個角色到處都充斥著道德風(fēng)險，他們采取各種辦法，偷費逃費，制度的實際收入與制度參數(shù)規(guī)定的預(yù)期收入之間存在很大差距。這主要表現(xiàn)在兩個方面。

1.實際費率低于規(guī)定費率

由于流動人口聚集等原因，發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老保險繳費余額巨大，像廣東和浙江等有些發(fā)達地區(qū)明里暗里支持降低費率，甚至發(fā)布文件予以指導(dǎo)和保護。企業(yè)繳費率長期存在的“多軌制”現(xiàn)象在世界各國是不多見的，但在我國一些發(fā)達地區(qū)之所以長期“合法”存在，統(tǒng)一費率在全國難以執(zhí)行，皆因為統(tǒng)籌層次低下、沒有高效的投資體制等原因所致，地方政府出于局部利益的考慮，降低企業(yè)費率既避免了貶值風(fēng)險，又有利于招商引資。

2.實際費基小于真實費基

為了少繳費，絕大部分企業(yè)主和職工縮小費基，社保經(jīng)辦機構(gòu)、稅務(wù)系統(tǒng)和地方政府等睜眼閉眼，這已是公開的秘密。從全國參保人的繳費比例來推算，繳費的工資基數(shù)只是真實工資的60%左右，繳費收入減少了大約1/3，這是多年來導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度收入不能應(yīng)收盡收的主要原因之一。

（二）抵御老齡化自動平衡機制缺位

我國老齡化來勢兇猛，形勢嚴峻，計劃生育政策導(dǎo)致未來的人口贍養(yǎng)率發(fā)生逆轉(zhuǎn)；比較2021年和2049年兩個百年時點，我國老齡化程度均高于美國、英國、法國、加拿大等絕大部分發(fā)達國家，但我國養(yǎng)老保險制度缺乏抵御老齡化的自動平衡機制。重要的是，在我國統(tǒng)賬結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)里，社會統(tǒng)籌與個人賬戶的融資方式不同，待遇給付公式不同，應(yīng)對人口老齡化的平衡機理不同，應(yīng)該賦予不同的內(nèi)在自動平衡機制。

1.DB型現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金沒有建立起參數(shù)自動調(diào)節(jié)機制

作為DB型現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌基金，其繳費率、替代率和退休年齡等三個參數(shù)均未建立起與人口老齡化和贍養(yǎng)率變化相掛鉤的自動調(diào)節(jié)機制，沒有年度精算報告制度，人口老齡化對養(yǎng)老保險制度的影響沒有詳細的精算預(yù)測，制度的財務(wù)可持續(xù)性沒有短期、中期和長期的發(fā)展預(yù)測，精算隊伍人手不夠，未來改革設(shè)計缺乏理論根據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。因此，在提高退休年齡的宣傳、方案設(shè)計、政策建議等方面，均缺乏理論支撐，社會宣傳嚴重缺乏數(shù)據(jù)支持。如此摸著石頭過河的制度運行現(xiàn)狀在世界各國是少見的。

2.DE型積累制的個人賬戶系統(tǒng)沒有實行動態(tài)計發(fā)月數(shù)表的制度

凡是實行賬戶型養(yǎng)老金的國家，其“賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表”每年都是更新的，或公布一個包括各個出生年份的養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表，旨在提高賬戶養(yǎng)老金的財務(wù)可持續(xù)性。但我國自建立統(tǒng)賬結(jié)合制度以來，個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表就從未更換過，十幾年過去了，壽命預(yù)期已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但賬戶養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)表卻從未更新過；靜態(tài)的計發(fā)月數(shù)顯然是賬戶系統(tǒng)財務(wù)可持續(xù)性的重大隱患。

（三）社會統(tǒng)籌部分可持續(xù)性問題十分明顯

在統(tǒng)賬結(jié)合的28%繳費收入結(jié)構(gòu)中，社會統(tǒng)籌占20%，成為養(yǎng)老保險的骨干部分，但由于制度內(nèi)部和外部條件等原因，社會統(tǒng)籌基金管理層次不能提高，二十多年來以市縣為主，由此帶來種種問題，其主要弊端有二。

1.統(tǒng)籌層次低，成為吸入財政補貼不可測量的無底洞

一方面，基金不能全國統(tǒng)一調(diào)劑使用，導(dǎo)致落后地區(qū)收不抵支，只能年年依靠財政轉(zhuǎn)移支付發(fā)放養(yǎng)老金，而發(fā)達地區(qū)由于流動人口的流入等原因有大量基金結(jié)存，規(guī)模越來越大的基金結(jié)余只存于銀行，處于貶值風(fēng)險中。另一方面，從國家層面看，每年大量財政補貼與大量結(jié)余同時存在，不能相互沖抵，最終轉(zhuǎn)化為國有銀行的低息存款，變相“支持”了國有銀行。財政對統(tǒng)籌基金的補貼沒有計劃和預(yù)測，規(guī)模逐漸擴大，1998年僅為24億元，占當(dāng)年GDP的0.02%，到2014年則高達3548億元，占GDP的0.6%。1998—2014年財政補貼合計為21887億元。制度結(jié)構(gòu)不改變，這種現(xiàn)象將長期存在，成為吸入財政補貼的“漏斗”。

2.統(tǒng)籌層次低，基金投資體制難以建立起來

統(tǒng)籌層次太低，投資體制就難以建立起來，存入銀行的利率只有2%左右，而1993—2012年CPI年均復(fù)合增長率高達4.8%，2003—2012年也高達3.28%，十幾年來損失超過千億；按照全國社保基金理事會的收益率來衡量將損失5500億元。重要的是，基金收益率太低導(dǎo)致制度公信力太差，參保人的積極性受到負激勵。

（四）個人賬戶制度設(shè)計存在先天缺陷

制度的賬戶設(shè)計存在一些天生的財務(wù)缺陷，導(dǎo)致這個制度注定離不開財政轉(zhuǎn)移支付。換言之，制度設(shè)計上的這些天生缺陷決定這個制度從誕生之日起就離不開財政補貼。

1.個人賬戶設(shè)計的結(jié)果是保輸不保贏

按規(guī)定，參保人提前死亡的，個人賬戶資產(chǎn)可以繼承；超過平均余命的長壽者則可領(lǐng)取賬戶養(yǎng)老金到死亡，大數(shù)法則蕩然無存，個人賬戶不能封閉運行，其缺口由統(tǒng)籌基金兜底支付，而統(tǒng)籌基金則由財政兜底支付。所以，個人賬戶制度從建立的第一天起就注定須有財政間接兜底。這個規(guī)定在《社會保險法》中得到確認，因此，修法已顯得非常急迫。

2.個人賬戶長期以來難以做實

從2001年，實施做實個人賬戶試點至今已有14年，但由于種種原因，各級政府和企業(yè)對做實個人賬戶的積極性不高，空賬規(guī)模逐年擴大，到2013年底，已達到30 955億元，而做實賬戶僅為4154億元，部分積累制的目標(biāo)長期不能實現(xiàn)，制度長期不能定型（見表1）。

（五）行政管理體制不利于提高統(tǒng)籌層次

制度運行中一些管理體制還有很多不順的地方，他們也導(dǎo)致制度不能實現(xiàn)收人最大化，存在很多漏洞。

1.養(yǎng)老保險費雙重征繳制度并存導(dǎo)致收入不能到位

1999年頒布的《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定，社會保險費的征收機構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機關(guān)征收，也可以由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收，目前的情況是大致各為半壁江山。在征繳過程中，為了降低第二年的任務(wù)基數(shù)，一些地稅部門完成征繳的額度往往是最低限度的門檻。

2.社保經(jīng)辦機構(gòu)屬地化管理不利于提高統(tǒng)籌層次

自1991年中央提出向省級統(tǒng)籌過渡以來，統(tǒng)籌層次至今幾乎還是原地沒動，大部分仍以縣級統(tǒng)籌為主，基金管理的地方利益越來越固化，這也是造成統(tǒng)籌層次難以提高、基金難以上解到中央、投資體制難以改革、收益率低下、財政補貼逐年增加的主要原因之一。除了其他原因之外，社保經(jīng)辦機構(gòu)屬地化管理是造成統(tǒng)籌層次難以提高的原因之一。

二、向名義賬戶轉(zhuǎn)型：統(tǒng)賬結(jié)合制度升級

針對養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性現(xiàn)狀，黨的十八屆三中全會做出重大改革決定，“完善個人賬戶制度”和“堅持精算平衡原則”?！巴晟苽€人賬戶制度”是對統(tǒng)賬結(jié)合制度的重新定位，它取代了2001年以來始終如一的“繼續(xù)做實個人賬戶試點”的傳統(tǒng)表述，從根本上一舉解決了由于轉(zhuǎn)型成本巨大和統(tǒng)籌層次低下而導(dǎo)致的個人賬戶難以做實的空賬窘境，將個人賬戶的功能主要集中體現(xiàn)為多繳多得的依據(jù)和載體，并以國際通行的名義賬戶（NDC）理論與標(biāo)準對其予以重塑。所謂“名義賬戶”即“名義繳費確定型”，是一種混合型制度，在融資方式上采取的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，但在待遇計發(fā)方式上采取的是模擬積累制?！皥猿志闫胶庠瓌t”是對基本養(yǎng)老保險制度在認識上的重大突破，是首次以中央文件的形式對社會保險財務(wù)目標(biāo)提出的基本要求，意味著制度上堅持收入與支出的精算平衡，就必須真正實現(xiàn)繳費與權(quán)益的精算中性，即強化多繳多得的激勵機制，提高制度的收入能力和支付能力，以期達到提高財務(wù)可持續(xù)性的目的。堅持精算平衡與增強激勵機制顯然在于強化個人賬戶的功能，建立制度之初引入個人賬戶的目的皆在于此，因為，賬戶比例越大，激勵機制就越強，就越有利于實現(xiàn)制度的精算平衡。

由此可以看出，“完善個人賬戶制度”和“堅持精算平衡原則”具有嚴密的邏輯關(guān)系：做實個人賬戶要求賬戶比例越小越好，于是，2005年國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[2005]38號）將個人賬戶從11%縮小到8%，旨在配合和加快2001年實施的做實個人賬戶試點，但個人賬戶越小，激勵性就越差；向名義賬戶轉(zhuǎn)型為擴大賬戶比例提供了條件，從根本上克服了擴大個人賬戶比例與做實個人賬戶產(chǎn)生的相互沖突，使統(tǒng)賬結(jié)合這兩個背道而馳的制度目標(biāo)首次有條件得以彌合和統(tǒng)一，換言之，“完善個人賬戶制度”為“堅持精算平衡原則”提供了制度條件，而“堅持精算平衡原則”則建立在“完善個人賬戶制度”基礎(chǔ)之上。如果只實行了向名義賬戶轉(zhuǎn)型，而未有效擴大賬戶規(guī)模，就沒有提高精算平衡能力和強化激勵性，意味著這輪改革只走了半步。因此，提高賬戶比例等于是向名義賬戶轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的“紅利”，這個“紅利”表現(xiàn)在節(jié)省轉(zhuǎn)型成本和擴大賬戶規(guī)模這兩個方面，對這兩個方面的“紅利”我們不應(yīng)只知其一，不知其二，否則將是對第二個“紅利”的極大浪費。當(dāng)這兩個“紅利”同時發(fā)揮作用并“相互擁抱”時，統(tǒng)賬結(jié)合的制度就得以升級。統(tǒng)賬結(jié)合制度升級之后的具體方案、假定條件和測算結(jié)果如下。

（一）三個情景方案及其基本假定條件

在雇員繳費8%與雇主20%不變的條件下，為達到擴大個人賬戶規(guī)模比例和縮小社會統(tǒng)籌比例的目的，賬戶與統(tǒng)籌的比例搭配可有多種情景。為方便比較研究，可將其簡化為三個情景方案：一是目前的“小賬戶”方案，即8%賬戶+20%統(tǒng)籌；二是“大賬戶”方案，即16%賬戶+12%統(tǒng)籌，就是從雇主繳費里劃出8%進入個人賬戶；三是“全賬戶”方案，即28%+0，就是雇主的20%繳費全部計入個人賬戶，個人和單位的繳費全部劃歸個人賬戶。在“全賬戶”方案下，社會統(tǒng)籌部分由財政轉(zhuǎn)移支付形成，其規(guī)模以2013年財政補貼養(yǎng)老保險制度3 019億元為基準，每位退休人員每月領(lǐng)取定額統(tǒng)籌養(yǎng)老金312元，替代率大約為崗平工資的5%，以后每年指數(shù)化按崗平工資增長率調(diào)整。支出規(guī)模在2037年之前其占GDP比重從未超過0.5%（2013年的水平），2037年之后始終沒有超過1.20%。這樣，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的統(tǒng)賬結(jié)合制度中，賬戶養(yǎng)老金就完全由繳費形成，統(tǒng)籌養(yǎng)老金由財政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，這就與目前“城鄉(xiāng)居保”的統(tǒng)賬結(jié)合的資金來源性質(zhì)完全一致，實現(xiàn)了公共財政的公平性。

向名義賬戶制轉(zhuǎn)型之后，賬戶記賬利率為上年度崗平工資增長率的100%，即2015—2020年大約為10%，2020—2030年約為8.6%，2030—2050年為6.8%，2050—2090年為3.0%。同時制度設(shè)計還假定從2018年開始提高退休年齡，女性工人每2年提高1歲，女性干部和所有男性職工每4年提高1歲，到2037年女性退休年齡為60歲、男性為65歲。

（二）個人賬戶規(guī)模越大，財務(wù)可持續(xù)性越好

以下將“全賬戶”情景作為基準，對2015--2090年進行75年的測算，其結(jié)果較為理想。

1.替代率高于改革前

改革前的2014年，養(yǎng)老金全國平均水平為2100元，替代率為43%左右。改革后，替代率水平明顯高于改革前，以退休第一年個人替代率為例，如果2015年為改革元年的話，當(dāng)年替代率為60%，此后便從未低于60%，在60%～72%之間波動。如果加上5%的統(tǒng)籌養(yǎng)老金的替代率，則升級后的統(tǒng)賬結(jié)合的替代率始終在65%～77%之間。待遇調(diào)整幅度是工資增長率的80%，即調(diào)待的利率分別為2015—2020年為8.0%，2020—2030年為7.0%；2030—2050年為5.5%；2050—2090年為2.5%。

2.制度財務(wù)可持續(xù)前景樂觀

由于制度激勵性非常好，參保人將完全按真實工資收入進行繳費，制度收入能力非常強，當(dāng)期收支結(jié)余非常明顯：2020年收入6.3萬億，支出3.4萬億；2030年收入21萬億，支出僅為8.7萬億元；2040年收入53萬億元，支出25萬億元。由于老齡化等原因，與其他幾乎所有國家一樣，收不抵支的時點終將來臨，它將出現(xiàn)在2049年，即從2049年開始出現(xiàn)收不抵支，從此，收支缺口將由基金累計結(jié)存予以支付。基金終將枯竭，于是，第二個時點將發(fā)生在2088年。屆時，如果制度其他參數(shù)不進行調(diào)整（比如提高繳費率或提高退休年齡等），就需外部資金介入。屆時，“全國社保基金”（假定從2015年開始按7%的投資收益率計算，并假定沒有新的資金注入的情況下）規(guī)模將達210萬億，但相對于每年養(yǎng)老金支出幾百萬億的規(guī)模來講也是杯水車薪。

3.建立基金投資體制

從2015年開始，由于新的繳費收入將全部進入個人賬戶，基金上解渠道通暢，與地方管理脫鉤，立即實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，國家統(tǒng)一建立投資機構(gòu)成為可能；在2088年基金枯竭之前，規(guī)模龐大的基金累計結(jié)余實行市場化和多元化的投資體制，假定按7%的投資收益率計算，它成為基金收入的重要來源。由此，基金累計結(jié)余規(guī)模一直增長，2020年達12萬億，2030年達到82萬億，到2049年高達587萬億，占GDP比重達到峰值的63%，此后，占GDP比重將呈下降趨勢。需要指出的是，2015年舊制度的遺產(chǎn)即3.1萬億元基金累計結(jié)余將作為“初始基金”沉淀在投資體制內(nèi)，共同進入投資體制。

4.財政支出負擔(dān)不重

由于統(tǒng)籌養(yǎng)老金完全由財政轉(zhuǎn)移支付，其規(guī)模逐漸上升，但從未超過占GDP的1.2%。例如，2053年支出超過10萬億，占GDP的1%；到2090年達60萬億元，占GDP的1.2%。這項支出只是將原來財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的補貼“轉(zhuǎn)換”成統(tǒng)籌養(yǎng)老金而已，并不是額外的財政支出。換言之，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在這輪改革中并未增加財政負擔(dān)。

5.可以采用降低繳費率的其他選擇

在制度設(shè)計中，還有降低費率的選擇。例如，將繳費率降到24%，2050年之前替代率水平下降不是很多，但在2050年之后，大約是28%方案的90%；收不抵支和基金枯竭兩個時點的到來大約較28%方案均提前10年。

三、統(tǒng)賬結(jié)合制度升級之后優(yōu)勢明顯：機關(guān)事業(yè)單位改革前景

改革后，保險制度與財政制度的邊界得以厘清。由財政轉(zhuǎn)移支付形成的統(tǒng)籌養(yǎng)老金將財政因素補在明處，并成為所有參保人都有份的定額式養(yǎng)老金，體現(xiàn)了公共財政的公平性。

（一）以“全賬戶”為改革基準，升級后的統(tǒng)賬結(jié)合優(yōu)勢十分明顯

1.激勵性好，賬戶資產(chǎn)積累透明

雇主的繳費全部劃入個人賬戶，并且記賬利息十分有吸引力。以2015年為例，如果有一職工月收入5000元，每月個人繳費400元進入賬戶，單位繳費1000元也進入賬戶；一年的個人繳費僅為4800元，但加上單位繳費12000元和10%的記賬利率之后，賬戶總資產(chǎn)將超過18000元，其激勵性是“乘四效應(yīng)”，比住房公積金的“乘二效應(yīng)”還要好，高出將近一倍，且透明易懂，其便攜性像銀行存款一樣十分便捷，不存在異地基金轉(zhuǎn)移的問題。這樣的激勵性不僅成為擴大覆蓋面的內(nèi)生激勵機制，還將徹底改變參保人的參保行為：繳費基數(shù)和費率都變得“真實”起來，多繳多得的制度將成為現(xiàn)實，道德風(fēng)險得以全面遏制，“公地悲劇”的病灶徹底根除。甚至，各級政府的道德風(fēng)險也全然受到遏制，因為任何侵害基金的行為都是對參保人權(quán)益的直接損害。

2.制度運行質(zhì)量得以大大提高

20多年來，由地方負責(zé)管理的統(tǒng)籌基金一直是影響制度運行質(zhì)量的主要根源之一。取消這個資金池之后，養(yǎng)老保險制度與地方完全撇清和脫離，制度運行質(zhì)量登上一個新臺階：勞動力全國范圍自由流動的便攜性障礙徹底根除；養(yǎng)老金待遇正常調(diào)整機制難以建立的制約因素完全消失；提高退休年齡的主要障礙之一得以消除，代之以多繳多得的個人決策選擇；出現(xiàn)群體性事件的主要誘因存在于散在各地的統(tǒng)籌基金，此時這個問題將得到徹底解決；分散在各地的統(tǒng)籌基金對低收入階層的參?？杉靶?、繳費水平的確定等都是不利的，此時將完全解除；分散在各地的統(tǒng)籌基金的存在是阻礙統(tǒng)一降低繳費率的主要原因，提高到全國統(tǒng)籌之后將使降低費率成為可能，將有利于減稅降費和提高企業(yè)競爭力。

3.節(jié)省了天量的轉(zhuǎn)型成本

在小賬戶、大賬戶、全賬戶的三個情景方案中，其融資方式均采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，這就節(jié)省了天量的轉(zhuǎn)型成本，完全規(guī)避了14年來做實個人賬戶試點不能達標(biāo)的窘境。同時，在待遇計發(fā)方式上采取的是模擬的“繳費確定型”的賬戶制，記賬利率采用的是生物收益率。這個具有“名義繳費確定型”（NDC）的典型特征的設(shè)計是一種制度創(chuàng)新，各項預(yù)測指標(biāo)均符合黨的十八屆三中全會《決定》提出的總體要求。

（二）機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度可持續(xù)性很好

機關(guān)事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險制度改革將與城鎮(zhèn)企業(yè)職工采取完全一樣的制度模式。

1.基本養(yǎng)老保險的“制度公平”與退休金來源的雙層結(jié)構(gòu)

改革后，機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的待遇計發(fā)公式與企業(yè)完全一致起來，這是體現(xiàn)“制度公平”的基本原則，于是，其替代率相較于改革前平均下降20%～30%。為保護公共部門參加改革的積極性，兌現(xiàn)待遇水平不下降的莊嚴承諾，建立職業(yè)年金制度就顯得十分重要，即在公共部門養(yǎng)老金的“雙層結(jié)構(gòu)”中，職業(yè)年金作為第二層是補足替代率的唯一來源，其制度設(shè)計就成為能夠決定此輪改革能否成功的關(guān)鍵。

2.職業(yè)年金制度的設(shè)計特征和運營體制

機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金帶有半強制性的色彩；實行與目前的企業(yè)年金完全一致的信托制繳費確定型（DC）制度，職工個人繳費4%，單位繳費比例8%，給予稅收延遲的優(yōu)惠政策并進行實際繳費，而不是記賬；以省為單位，廣泛建立類似“教師養(yǎng)老基金”等行業(yè)基金；建立生命周期基金，最大限度提高收益率。

3.職業(yè)年金的替代率及其與基本養(yǎng)老保險的銜接

職業(yè)年金的替代率將超過20%，在21世紀60年代之后逐漸上升到30%，進入80年代之后將達到40%。這樣，公共部門養(yǎng)老金收入加上前述的定額式的替代率5%的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和為“中人”專門準備的過渡性養(yǎng)老金（1997年企業(yè)養(yǎng)老金改革時也有）之后，不低于改革前，2050年之后還略高于改革前，退休收入合計超過100%。

4.財務(wù)可持續(xù)性與運行方式

機關(guān)事業(yè)單位改革后，養(yǎng)老金替代率變動趨勢與城鎮(zhèn)企業(yè)職工的制度大致相同，制度的財務(wù)可持續(xù)前景也差不多，例如，第1個時點即收不抵支出現(xiàn)在2050年，比企業(yè)職工制度的2049年晚來1年，但基金枯竭的時點則出現(xiàn)在2080年。鑒于公共部門和私人部門的財務(wù)可持續(xù)性的變化趨勢基本是重疊的，所以，兩個部門的資金池完全可以合并運行，這樣既可以強化大數(shù)法則的優(yōu)勢，還可以減少行政成本。

5.財政負擔(dān)及其可承受情況

公共部門參加養(yǎng)老金改革后，財政毫無疑問增加了負擔(dān)，它主要額外增加了4個方面的支出：一是為每個職工支付20%的基本養(yǎng)老保險。2015年需要支出4218億元，占當(dāng)年財政收入2.69%，占GDP的0.62%，隨之逐年提高，2062年達到財政收入的4.O%，2090年為4.2%，占GDP比重2063年剛剛超過1.0%，此后基本平穩(wěn)下來，到2090年僅為1.03%。二是建立職業(yè)年金之后財政支出增加了兩個部分，即每月支付8%的單位繳費部分和為每月退休的“中人”進行一次性補齊的部分，二者合計在2015年是3300億元，2020年是4824億，2030年是9579億，2040年是20411億，2050年是37017億。但是相對于GDP來說，2030年之前在0.4%～0.6%的區(qū)間，此后稍有下降，在0.4%上下浮動；從占財政收入比重看，2030年之前在2.0%～2.6%區(qū)間浮動，此后便在1.5%～2.0%區(qū)間浮動。此外，還有為“中人”建立的過渡性養(yǎng)老金和喪葬費。如果后兩項忽略不計，前兩項合計在2015年是7 518億元，占財政收入的4.7%，相當(dāng)于GDP的1.2%。此后的占財政收入和相對GDP的比重情況可以類推。由此看來，財政負擔(dān)還是不小的，但也是可以承受的。絲綢之路經(jīng)濟帶背景下的中國中亞國際旅游區(qū)域合作制度建設(shè)研究 鐘磊 楊為程

內(nèi)容提要：在建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”的大背景下，開展國際旅游區(qū)域合作的優(yōu)勢在于關(guān)聯(lián)帶動性強、壁壘少、合作共識多，民間動力強。旅游資源是“絲綢之路經(jīng)濟帶”具有非常明顯比較優(yōu)勢的人文經(jīng)濟資源，但是目前的中國中亞國際旅游區(qū)域合作存在很多制約因素。本文針對存在的制約因素，提出了建立區(qū)域旅游合作決策與協(xié)調(diào)組織機構(gòu)“中國中亞旅游合作開發(fā)委員會”、推進簽證便利化的具體措施、與中亞國家簽署航空自由化協(xié)議，促進西部城市航空自由化、創(chuàng)新融資方式等制度建設(shè)方面的建議。

關(guān)鍵詞：“絲綢之路經(jīng)濟帶”；國際旅游區(qū)域合作；制度建設(shè)

中圖分類號：F592.7 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）03-0022-05

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.005

一、“絲綢之路經(jīng)濟帶”中國與中亞國際旅游區(qū)域合作的意義

（一）建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”問題的提出

2013年9月7日，國家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表《弘揚人民友誼共創(chuàng)美好未來》的重要演講，首次提出用創(chuàng)新的合作模式，共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”，以點帶面，從線到片，逐步形成區(qū)域大合作。并提出從政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通五個方面先行合作。2014年11月4日，習(xí)近平主席又在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會議上提出要堅持經(jīng)濟合作和人文交流共同推進，促進我國同沿線國家旅游、教育、學(xué)術(shù)、藝術(shù)等人文交流，使之提高到一個新的水平。

（二）旅游業(yè)的發(fā)展可以促進“民心相通”

旅游業(yè)是橫跨人文交流和經(jīng)濟合作的重要產(chǎn)業(yè)。從人文交流方面看，國際旅游有“和平使者、友誼橋梁”的美稱，可以使旅游參與者加深對不同國家、不同民族和種族、不同文化、不同宗教信仰的理解，促進對旅游目的地國家的認同，消除誤解。中國與中亞國家雖然山水相連，也有著長久的交往歷史，但民眾對對方的了解并不多。很多中國民眾認為中亞國家是“窮鄉(xiāng)僻壤”，社會不穩(wěn)定，安全得不到保障。而中亞國家的民眾，面對一個強大的中國，往往受到“中國威脅論”的影響，對中國既存在信任，又充滿不安。旅游可以使民眾了解真實的彼此，可以拉近距離、消除誤解、增強互信。

（三）旅游業(yè)的發(fā)展可以促進“道路聯(lián)通”、“貿(mào)易暢通”、“貨幣流通”

從經(jīng)濟層面看，旅游業(yè)已經(jīng)成為全世界增長最快的產(chǎn)業(yè)之一。旅游經(jīng)濟已經(jīng)占到全世界GDP總額的9%、服務(wù)貿(mào)易的30%都是由旅游業(yè)所創(chuàng)造、每11個工作崗位中就有1個是由旅游業(yè)提供的。有學(xué)者認為區(qū)域旅游合作是與區(qū)域交通合作、貿(mào)易合作、投資合作并列的一種形式的區(qū)域合作。古代絲綢之路作為“人類歷史上最偉大的通道”，第一次將歐洲和亞洲連接起來。在中國、印度、波斯、羅馬幾大古代帝國的貿(mào)易、文化、藝術(shù)、宗教、科技等方面起到了溝通橋梁的作用。如今，這條絲綢之路為游客們提供了一個沿著張騫、玄奘、馬可波羅等古代最偉大的探險者的足跡體驗一系列絕無僅有的人文、自然景觀的機會。絲綢之路的國際影響力非常大，切實合作會獲取巨大的客源市場，而目前各國的旅游產(chǎn)業(yè)并沒有形成“整體形象”、“共同營銷”。絲綢之路上的區(qū)域旅游合作可以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源整合、市場共享、信息互通，形成區(qū)域放大效應(yīng)，還可以帶動道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通等多個目標(biāo)的發(fā)展，是“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設(shè)的重要組成部分。

二、中國與中亞國際旅游區(qū)域合作的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）中國與中亞5國長期保持睦鄰友好關(guān)系

依據(jù)《絲綢之路大辭典》的定義，絲綢之路指的是古代中國經(jīng)過中亞至南亞、西亞、歐洲、北非的一條路上貿(mào)易道路。本文中所指的絲綢之路主要涉及中國以及中亞5國，包括哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦。這些中亞國家1991年底獨立，中國于1992年與之建交。因此今年是中國與中亞5國建交的第22年，在這22年內(nèi)一直保持著良好的睦鄰友好關(guān)系。隨著永久睦鄰友好條約的簽署，國家關(guān)系已經(jīng)超越“一般友好國家”的水平，“世代友好，永不為敵”，各國都做到照顧彼此，重大關(guān)切，維護核心利益，在遇到困難時給予朋友般的幫助。2001年上海合作組織的成立，更是將中國與中亞國家的合作領(lǐng)域、合作層次和方式推向了一個新高點。這種國家關(guān)系堪稱不同社會制度和國力相差懸殊國家友好合作的典范，為該區(qū)域內(nèi)的國際旅游合作提供了穩(wěn)定的社會政治環(huán)境。

（二）中國與中亞5國間旅游資源豐富

絲綢之路擁有漫長的文化交流傳播史，是一部不同地域、不同民族、不同文化不斷交流、碰撞、融合的歷史，并形成了特有的文化現(xiàn)象。擁有大量的古建筑遺跡、壁畫、石窟、墓穴、習(xí)俗等旅游資源，發(fā)展區(qū)域旅游合作的基礎(chǔ)非常好。僅在中國新疆和西北這一段，旅游者就可以領(lǐng)略到亞歐大陸所有古代文明的痕跡，這在全世界上也是絕無僅有的。在中國境內(nèi)有漢長安城未央宮遺址、張騫墓、唐長安城大明宮遺址、大雁塔、小雁塔、玉門關(guān)遺址、懸泉置遺址、敦煌莫高窟麥積山石窟、天山、高昌故城、交河故城、克孜爾石窟、蘇巴什佛寺遺址等。

在哈薩克斯坦境內(nèi)有帖木兒時期規(guī)模最大、保存最完整的建筑之一霍賈·艾哈邁德·亞薩維陵墓、位于泰姆格里大峽谷的泰姆格里考古景觀巖刻、哈薩克斯坦北部的疏樹草原和湖泊薩利亞喀；在吉爾吉斯斯坦境內(nèi)有中亞地區(qū)圣山的最完整象征蘇萊曼圣山；在塔吉克斯坦境內(nèi)有中亞商貿(mào)往來與文化交流的最佳見證薩拉子目古城的原型城市遺址、坐落于歐亞大陸最高山脈的匯合點“帕米爾高原”中部的塔吉克國家公園（帕米爾山）；土庫曼斯坦境內(nèi)有位于中亞地區(qū)絲綢之路沿線最古老、保存最完好的綠洲城市梅爾夫，梅爾夫歷史與文化公園、有位于阿契美尼德帝國統(tǒng)治下可蘭次姆地區(qū)的首都烏爾根奇的庫尼亞一烏爾根奇古建筑群，有在近兩千年中幾乎從未遭到破壞，生動地展現(xiàn)了中亞和地中海地區(qū)大國文化互動的帕提亞王國最早和最重要的城市遺址，尼莎帕提亞要塞；在烏茲別克斯坦境內(nèi)有中亞城市中絕大多數(shù)建筑物保存完好的中世紀城市的范例，布哈拉歷史中心、有銷聲匿跡的花喇子模文明的罕有見證，通往伊朗的沙漠中商隊的最后一個驛站，伊欽內(nèi)城、有中亞霸主帖木兒的故鄉(xiāng)，見證了15～16世紀帖木兒及其王朝統(tǒng)治的輝煌發(fā)展的沙赫利蘇伯茲歷史中心。上述所有景點全部都入選聯(lián)合國教科文組織的世界遺產(chǎn)目錄。除了這些，帕米爾高原、巴爾喀什湖、里海、唐王朝經(jīng)營西域的“安西四鎮(zhèn)”之一的碎葉城、世界最大的山地湖泊之一的伊塞克湖等也都是世界著名的觀光勝地。這些豐富的旅游資源為區(qū)域旅游合作提供了基礎(chǔ)。

（三）中國與中亞5國經(jīng)濟持續(xù)增長

依據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，即使經(jīng)過2008年的世界經(jīng)濟危機，哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦在2002年至2012年10年間的平均GDP增速均超過6.5%。總體來說，中亞的經(jīng)濟增速在亞洲國家中僅略微次于東亞，居于亞洲經(jīng)濟最快增長地區(qū)之第2位。2011年，土庫曼斯坦的經(jīng)濟增速為14.7%，僅次于世界增長最快的兩個國家卡塔爾（18.8%）和蒙古（17.3%）。哈薩克斯坦作為中亞最大的經(jīng)濟體，從2000年到2010年名義GDP增長8倍，實際GDP翻一番。隨著整個地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)增長，人們的物質(zhì)文化生活需求也逐步提高，這為旅游業(yè)的發(fā)展提供了良好的物質(zhì)條件。

（四）各國以旅游促發(fā)展的政策目標(biāo)一致

幾國政府在近幾年不斷強調(diào)和明確旅游業(yè)在國民經(jīng)濟生活中的重要地位，也對國際區(qū)域旅游合作提供了重要的政策支持。對中國而言，2009年國家將旅游業(yè)確定為戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)，接著十七屆六中全會又提出全面發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，國家旅游局專門針對絲綢之路旅游編制了《絲綢之路旅游區(qū)總體規(guī)劃》，旅游業(yè)的發(fā)展也迎來了前所未有的良好機遇。

哈薩克斯坦是整個中亞旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展最好的國家，旅游經(jīng)濟一直在健康持續(xù)發(fā)展，即使經(jīng)歷經(jīng)濟危機也沒有對其有任何影響，這與該國將旅游業(yè)列為重點發(fā)展的7大產(chǎn)業(yè)之一不無關(guān)系。吉爾吉斯斯坦的接待人數(shù)和收入僅次于哈薩克斯坦。該國2013年1月頒布的2013—2017年國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，將旅游業(yè)定位為優(yōu)先發(fā)展行業(yè)之一。烏茲別克斯坦出臺政策鼓勵私營經(jīng)濟和外資企業(yè)參與旅游業(yè)的投資經(jīng)營、要在2016年之前翻新建設(shè)途徑主要旅游線路的國道、修復(fù)大約200處考古遺跡和建筑、對鐵路系統(tǒng)進行現(xiàn)代化建設(shè)、為了更好地宣傳絲綢之路這個品牌，該國還創(chuàng)辦了一個專門的旅游廣告公司——偉大的絲綢之路。塔吉克斯坦利用舉辦競賽評比刺激行業(yè)內(nèi)發(fā)展。土庫曼斯坦在里海的土庫曼巴什市建設(shè)自由經(jīng)濟區(qū)，吸引國內(nèi)外的公司投資建設(shè)酒店和娛樂設(shè)施，推動該國旅游業(yè)的發(fā)展。另外，該國還在里海附近建立起“阿瓦扎”國家級旅游區(qū)，目的是利用同樣的種族和同樣的文化關(guān)系來吸引土耳其游客，并提供了13000個工作崗位。為了更好地確定和審批國家級旅游區(qū)內(nèi)的各項投資項目，該國還在國家旅游及體育委員會下增設(shè)一個跨部門的聯(lián)合工作小組。

三、中國一中亞國際旅游區(qū)域合作的制約因素

（一）缺乏有效的國家間協(xié)調(diào)機制

6個國家的旅游區(qū)域合作，由于國家利益、法律政策、經(jīng)濟體制、意識形態(tài)、開放程度都不同，涉及很復(fù)雜的協(xié)調(diào)工作。需要長期而細致的協(xié)商過程來達成共識，通過交往促進理解和合作。在沒有一個區(qū)域?qū)用娴某ＴO(shè)旅游管理機構(gòu)的情況下，區(qū)域旅游合作“倡議多、宣言多、具體落實少”。而在歐洲，歐洲旅游委員會就是這樣一個區(qū)域?qū)用娴某ＴO(shè)性旅游管理機構(gòu)。歐洲旅游委員會是一個擁有33個歐洲國家作為成員的區(qū)域旅游管理機構(gòu)。這個機構(gòu)可以整合歐洲旅游資源、將歐洲作為一個整體品牌推向國際社會，制定統(tǒng)一的區(qū)域旅游政策，協(xié)調(diào)各國間的利益分配，保護歐洲的文化遺跡，進而推動歐洲區(qū)域旅游的發(fā)展。在“絲綢之路經(jīng)濟帶”，急需建立類似的國家間協(xié)調(diào)機制。

（二）簽證政策嚴重阻礙了游客的積極性

簽證的作用主要在于保障安全；控制移民、限制入境以及入境停留的時間、入境后從事的活動；產(chǎn)生一定的財政收入，作為一種互惠的手段；保證不超過旅游目的地的接待能力等。然而對于游客來說，簽證是一種純粹的負擔(dān)。這種負擔(dān)包括簽證費、為準備簽證材料所花去的時間成本和經(jīng)濟成本。一旦這些成本超過一定的界限，潛在的游客很容易就會放棄而改簽去一個容易前往的目的地。依據(jù)聯(lián)合國世界旅游組織（UNWTO）的調(diào)查，2013年，全世界64%的游客在旅游前獲得簽證，3%的游客使用電子簽證，15%獲得落地簽證，僅有18%的游客可以無須簽證前往旅游目的地。

依據(jù)外交部領(lǐng)事司公布的信息，截止到2014年9月30日，對于公民持普通護照因私前往，有4個國家與我國簽訂互免簽證協(xié)議，單方面對我國公民實施免簽政策的國家和地區(qū)有8個，單方面對我國公民實施落地簽證的國家和地區(qū)有36個。在中亞5國中，只有土庫曼斯坦對我國公民單方面實施落地簽證政策。

中國對中亞國家的簽證政策主要受到民族分裂勢力的影響。新疆的地區(qū)民族分裂勢力主要以維吾爾族為主，且在中亞地區(qū)也開展活動。雖然維吾爾族主要生活在新疆，但在中亞地區(qū)也有數(shù)十萬人口，僅僅哈薩克斯坦就有20多萬人。由于新疆存在民族分裂勢力活動，存在境內(nèi)民族分裂分子與境外民族分裂分子以中亞為基地或者以中亞為過境通道，從事分裂中國的活動的風(fēng)險。另外，阿富汗已經(jīng)成為世界上最大的毒品生產(chǎn)國，而與其地理上相鄰的中亞國家成為阿富汗毒品的重要外運通道。因此，由于恐怖主義、毒品犯罪等問題的存在，我國很難對中亞國家公民前往中國實施免簽證或落地簽證的政策。

對于中亞國家來說，大量跨境民族的存在也是他們在制定中國簽證政策時不得不考慮的因素。中國境內(nèi)有130多萬哈薩克族人、1.5萬烏茲別克族人、14萬柯爾克孜族人、3.3萬塔吉克族人，他們與中亞5國中的哈薩克斯坦人、烏茲別克斯坦人、吉爾吉斯斯坦人、塔吉克斯坦人都屬于同民族、相同語言、風(fēng)俗習(xí)慣相似、宗教信仰相同。中亞國家擔(dān)心如果放寬旅游簽證政策，這些跨境民族很可能成為非法移民，影響本國公民的就業(yè)以及本國的治安環(huán)境。簽證政策阻礙了區(qū)域內(nèi)部游客的流動，也減少了區(qū)域外國家的公民前往絲綢之路旅游的可能。絲綢之路一端連著歐洲，另一端連著亞洲，連接著世界最大的國際旅游市場。依據(jù)梁雪松博士的實證研究，入境游客有57.4%表示愿意或非常愿意通過新疆前往中亞等國進行絲綢之路跨國游，有50%的游客愿意或非常愿意走完整個絲綢之路，而復(fù)雜的簽證政策阻礙了他們的積極性。

（三）景點保護和開發(fā)資金缺口大

中國與中亞5國絲綢之路上的旅游資源優(yōu)勢未能成為經(jīng)濟優(yōu)勢，資金缺口大是一大制約因素。旅游資源應(yīng)當(dāng)先保護，后開發(fā)。絲綢之路沿線上的很多遺跡，受到地震、沙塵、風(fēng)蝕、水蝕等自然環(huán)境以及人類生產(chǎn)生活的影響，再加上缺乏保護所需要的資金而淪為殘垣斷壁，這不僅是經(jīng)濟資源的損失，更是人類文化遺產(chǎn)的巨大損失。例如我國寧夏原來選定固原古城、須彌山石窟等4處遺址，本來要作為絲綢之路歷史文化的重要遺跡申請世界遺產(chǎn)，但由于地方財政短缺影響了保護與管理，保留下來的部分根本不符合申請世界遺產(chǎn)的條件，保存條件較好的北朝和隋唐墓地，又因為地方財政不足以承擔(dān)周邊環(huán)境的治理的費用和搬遷附近居民區(qū)的補償費用，最終也只好放棄，這些景點今后的命運可想而知。由此看來，遺產(chǎn)的保護、管理都需要資金的支持。有些地區(qū)不能很好地對旅游資源進行成片開發(fā)，導(dǎo)致有些遺跡埋沒于窮鄉(xiāng)僻壤之間，已經(jīng)開發(fā)的景區(qū)分布分散、形式單一，無法形成“規(guī)模集聚效應(yīng)”，或是重復(fù)建設(shè)、遍地開花。旅游基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，如公廁簡陋、道路不通、通訊不暢。中亞5國除首都之外的其他旅游景點，世界10大酒店集團尚未入駐，運營良好的中等檔次的酒店也很少。即使全部都建好，由于缺乏資金，宣傳促銷也很難跟上。因此，如果不能有效吸引投資，絲綢之路區(qū)域旅游合作將無從談起。

（四）西部缺乏航空交通樞紐

在國內(nèi)的入境市場，絲綢之路沿線省市的劣勢非常明顯。北京的入境旅游接待人數(shù)是絲綢之路沿線省市的總和的1.41倍，上海是2.15倍。廣東全省則達到33.31倍。其原因是外國旅客進入中國主要是通過北京、上海、廣州三個城市，西部城市缺乏航空交通樞紐是根本原因。絲綢之路上的甘肅、寧夏、陜西和新疆，只有西安、烏魯木齊和喀什三處國際機場。烏魯木齊的國際航線主要通往俄羅斯、中亞，西安的國際航線通往韓國、日本。大多數(shù)國際直航航班沒有開通，國際旅客只能選擇北京、上海、廣州入境，然后飛往西安、烏魯木齊。結(jié)束西部之旅后，只有再走回頭路從北、上、廣回國，增加了旅游成本，降低了西部旅游的吸引力。西部城市還難以成為像北京、法蘭克福、伊斯坦布爾、卡塔爾、維也納這樣的國際航空樞紐，國際旅游區(qū)域合作缺乏交通基礎(chǔ)。

四、中國一中亞國際旅游區(qū)域合作制度建設(shè)的建議

（一）建立區(qū)域旅游合作決策與協(xié)調(diào)組織機構(gòu)

政策協(xié)調(diào)是形成任何區(qū)域合作的基礎(chǔ)，政策協(xié)調(diào)的達成需要對話，而對話需要平臺。因此，如何搭建各國政府對話的平臺是重中之重。由于中國和中亞5國中除了土庫曼斯坦的其他4國都是上海合作組織的成員，因此政府高層之間的對話可以借助上合組織這個平臺，建立旅游部長會議機制，通過定期舉行“5+1”（上合組織成員+土庫曼斯坦）部長會議達成共識，解決阻礙合作的法律政策問題。但是，除了高層對話外，還必須有常設(shè)機構(gòu)長年專門負責(zé)政策協(xié)調(diào)工作。

世界旅游組織（UNWTO）一直致力于絲綢之路的旅游發(fā)展，2004年在烏茲別克斯坦的撒馬爾罕市設(shè)立了世界旅游組織協(xié)調(diào)發(fā)展絲綢之路旅游業(yè)辦公室。但是由于UNWTO的絲綢之路計劃范圍太廣，包含了亞洲歐洲的31個國家，達成共識的可能性減小，效率較低。從國際經(jīng)驗來看，在國家層面與其他國家設(shè)立常設(shè)、穩(wěn)定的旅游合作機制、互設(shè)旅游促進與聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的合作區(qū)域，工作思路就會比較明確，重大問題能夠及時得到解決。上文中提到的歐洲旅游委員會依托歐盟設(shè)立，我國和中亞5國雖然沒有高度一體化的聯(lián)盟依托，但仍然可以通過協(xié)定設(shè)立“中國中亞旅游合作開發(fā)委員會”。其職能主要是對內(nèi)與各國溝通聯(lián)絡(luò)、對外協(xié)調(diào)、發(fā)起聯(lián)合促銷項目、聯(lián)系投資、交流合作等。由6國旅游管理部門派駐代表，運轉(zhuǎn)所需資金可以由我國承擔(dān)主要部分甚至全部。一個區(qū)域的發(fā)展需要地區(qū)大國提供一定的公共產(chǎn)品，我國具備這種智慧和胸懷，中國發(fā)起籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及出資400億美元成立絲路基金證明了這一點。除此之外，還應(yīng)在各國設(shè)立中國中亞旅游委員會的分支機構(gòu)，由這些機構(gòu)負責(zé)日常聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和具體項目的實施、監(jiān)督工作，并提出需要部長會議商談解決的問題。

（二）建立更加便利的簽證制度

1.簽證便利化的重要性。簽證便利化對旅游業(yè)的發(fā)展起到核心作用。UNWTO和世界旅行與旅游理事會（WITC）2012年五月在第四次G20國家旅游部長會議上的報告指出，到2015年，改進簽證程序可以在G20國家增加2 060億美元的旅游收入，多創(chuàng)造510萬個工作崗位。近些年來，在簽證便利化方面，很多國家做出了顯著的努力。在2008年全世界77%的人口需要出發(fā)前獲得傳統(tǒng)紙質(zhì)簽證，隨著各國的改進，到2013年，這個比例已經(jīng)下降到64%。

2.共同推動簽證便利化的制度建議。事實上，即使不能簽訂互免簽證協(xié)議，仍然有許多地方可以改進，共同推進簽證便利化。第一，簽證信息獲取便利化。與獲取簽證所需要的條件有關(guān)的信息應(yīng)該保證是最新的、很容易在網(wǎng)上找到，而且應(yīng)該以多國語言表示。我國的外交部領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)只有中文和英文兩種語言，中亞國家的相關(guān)網(wǎng)站主要使用本國語言、俄語和英語。而韓國卻做到在官方網(wǎng)站以超過10種以上的語言來展示獲取簽證所需要的詳細信息。第二，采用電子簽證。申請人無須前往使領(lǐng)館或郵寄資料，也無須獲得貼紙簽證，簽證信息全部上網(wǎng)數(shù)字化，游客出境時只需將簽證打印出來即可。目前，對中國推出電子簽證的國家有土耳其、卡塔爾、澳大利亞、斯里蘭卡、柬埔寨、新加坡。在這一點上，中國和中亞5國可以效仿。第三，即使中國與中亞5國之間無法實現(xiàn)互免簽證或落地簽證，影響的也只是整個區(qū)域內(nèi)部互相前往對方國家的游客量。而對于第三國的游客如美國游客而言，如果前往中國陜西、新疆旅游之后可以無須簽證繼續(xù)沿著絲綢之路前往中亞5國游覽，或者恰好相反，獲得簽證前往哈薩克斯坦的游客可以無須再辦理簽證來到中國，領(lǐng)略中華文化。那么，整個絲綢之路的國際旅客應(yīng)該會出現(xiàn)迅猛增長?！渡旮鶇f(xié)定》（Sehengen Agreement）是這方面努力的范例，申請人一旦獲得某個成員國的簽證，就可以在簽證有效期內(nèi)在所有申根協(xié)定成員國自由旅行。中國國家旅游局可以協(xié)調(diào)公安部、海關(guān)總署等部門與中亞5國商討，簽署諸邊協(xié)定。挑選出一些雙方都認可的、較為安全的第三國，對于這些國家的公民，可以由一國頒發(fā)“絲路簽證”，獲得該簽證的公民可以自由前往其他5國。第四，與中亞國家商討在中亞國家駐我國使領(lǐng)館設(shè)置專門服務(wù)新疆的部門，從新疆選派熟悉業(yè)務(wù)的工作人員，提高效率和針對性。第五，鼓勵中亞國家在西安、烏魯木齊設(shè)立領(lǐng)事館，中國游客可以在西安、烏魯木齊直接快速辦理出境簽證。第六，由于團隊旅游更便于監(jiān)控，因此可以針對團隊旅游推出免簽政策。中國與哈薩克斯坦已經(jīng)在進行這方面工作的商討，也可以考慮同時與其他中亞國家研究磋商。

（三）與中亞5國簽署航空自由化協(xié)議，建設(shè)空中絲綢之路

對于發(fā)展貨物貿(mào)易而言，鐵路公路建設(shè)首當(dāng)其沖，而對于發(fā)展國際旅游區(qū)域合作來說，短期內(nèi)發(fā)展航空業(yè)或許是最現(xiàn)實最有效的手段。競爭可以促進市場的效率。歐盟和美國2007年通過了“開放天空”協(xié)議，依據(jù)這一協(xié)議，歐盟和美國的任何一家航空公司都可以開辟雙方所有城市間的航線。由此創(chuàng)造出一個能容納多家航空公司競爭的共同航空市場。而在亞洲，泰國和馬來西亞的航空業(yè)在2004年之前只能由國航主導(dǎo)經(jīng)營，2004年實施航空自由化之后，亞洲航空進入該市場。2005年兩國航空旅客人數(shù)就上漲了37%。2003年，中國國家民航總局批準海南省為我國第一個對全球開放部分航權(quán)的試點省份，這一舉措刺激了海南航空運輸業(yè)務(wù)的迅猛增長，帶動了旅游業(yè)的快速發(fā)展，從2003年到2008年，旅客數(shù)量年均增長28.88%，迅速帶動海南地方經(jīng)濟提速?；谝陨铣晒?jīng)驗，我國應(yīng)與中亞5國簽署航空自由化協(xié)議?？紤]在西部邊陲城市烏魯木齊，開放第三、第四、第五航權(quán)，使外國游客能夠乘坐民航航班直接入境。把建設(shè)烏魯木齊國際航空樞紐作為一個重要戰(zhàn)略，使烏魯木齊變?yōu)殚_發(fā)中亞、中東、歐洲客源市場的橋頭堡。在敦煌、蘭州等絲綢之路重點旅游城市，開放第五航權(quán)，外國游客可以乘坐包機直接入境。除此之外，允許像“亞洲航空”、“春秋航空”這樣的廉價航空進入，可以減少昂貴的機票費用，獲得更大的客源。這些城市地理位置偏遠，開放航權(quán)不會對國內(nèi)整個運輸市場造成太大沖擊，但卻可以真正發(fā)揮其重要國際樞紐的集散作用，促進絲綢之路國際旅游業(yè)發(fā)展。

（四）創(chuàng)新融資方式，調(diào)整政策吸引投資

1.向國際和地區(qū)組織申請貸款。由上文中提到的區(qū)域旅游合作決策與協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，如“中國中亞旅游合作開發(fā)委員會”向國際組織申請貸款。世界銀行在中國已經(jīng)資助了16個項目，共計3.9億美元的信貸總額。包括甘肅文化和自然遺產(chǎn)保護發(fā)展項目、貴州文化與自然遺產(chǎn)保護項目以及山東省孔孟文化遺產(chǎn)保護發(fā)展項目。其主要目的一是幫助地方提升對文物的保護以及展示的能力，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游服務(wù)標(biāo)準以及環(huán)境保護；二是加強旅游組織的管理運營能力并提升景點所處地區(qū)的承接能力。區(qū)域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)總結(jié)成功經(jīng)驗向國際組織貸款。可以提供貸款的國際和地區(qū)組織主要有：世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行、中國國家開發(fā)銀行以及中國在“絲綢之路經(jīng)濟帶”計劃中正在籌建的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行、絲路基金。

2.建立絲綢之路遺產(chǎn)保護專項資金和絲綢之路旅游發(fā)展專項資金。除了向國際組織貸款外，區(qū)域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)做好督促各國建立絲綢之路遺產(chǎn)保護專項資金和絲綢之路旅游發(fā)展專項資金的工作。這兩項基金分別用于遺產(chǎn)的保護以及品牌建設(shè)、營銷。該專項資金可以由各國自行掌握、使用，但區(qū)域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)做好督促、監(jiān)督的工作。

3.協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各國投資政策，吸引外國直接投資。區(qū)域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)動員各國政府共同努力，逐步改善市場準入，消除外國私人資本進入各國旅游業(yè)的政策壁壘。還應(yīng)出臺優(yōu)惠政策，鼓勵外國直接投資通過投資、參股、收購等方式在該區(qū)域投資旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開辦合資旅行社、分支機構(gòu)以及其他旅游企業(yè)。區(qū)域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)做好各國的工作，使各國突破思維瓶頸，確立開放意識，簡化投資審批環(huán)節(jié)，加大依法治國力度，保護投資者合法利益，營造良好的投資環(huán)境。另外，區(qū)域組織協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)牽邀請世界10大酒店集團和知名旅游集團到絲綢之路沿線考察，鼓勵其在重點景點投資。