鐘兵

內容提要：新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是農(nóng)民工市民化。為了推動農(nóng)民工完全融入城市，成為城市新市民，必須從土地制度、戶籍制度、公共服務制度、財政金融制度方面進行體制創(chuàng)新，解決農(nóng)民工市民化制度缺失，推動城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)一元結構轉變，為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造物質條件，營造體制環(huán)境，構建發(fā)展平臺，提供資金保障。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工市民化；制度缺失；體制創(chuàng)新

中圖分類號：F124 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）03-0047-03

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.010

一、問題的提出

農(nóng)民工市民化命題源于發(fā)展經(jīng)濟學的人口轉移理論，在研究發(fā)展中國家城鄉(xiāng)人口轉移時，發(fā)展經(jīng)濟學經(jīng)典理論提出了“人口城市化”模型，該模型中農(nóng)村人口身份轉變（農(nóng)民到市民）、職業(yè)轉換（農(nóng)民到工人）、地域轉移（農(nóng)村到城市）基本上是同步進行的，但我國卻呈現(xiàn)出有別于經(jīng)典理論模型的獨特發(fā)展路徑。我國農(nóng)村人口的城市化過程被分割成兩個階段：第一階段從農(nóng)民到農(nóng)民工的職業(yè)轉換，第二階段從農(nóng)民工到市民的身份轉變。伴隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的推進，第一階段已無障礙，但第二階段卻步履艱難。目前，理論界對農(nóng)民工市民化制度問題的研究，更多局限于戶籍制度及其衍生的公共服務制度的視角，我國學者劉傳江、程建林認為影響農(nóng)民工市民化最主要的制度障礙是雙重“戶籍墻”，申兵則認為獲得城市的公共服務是農(nóng)民工市民化的核心，簡新華、張建偉、楊云善、陳怡男、劉鴻淵則也認為阻礙農(nóng)民工市民化最主要的制度因素來自公共服務制度。以上相關研究成果對研究農(nóng)民工市民化制度問題具有一定的借鑒和指導作用，但是如何把農(nóng)民工市民化目標的實現(xiàn)置于新型城鎮(zhèn)化建設這一宏大的時代背景下，把土地制度、戶籍制度、公共服務制度、財政金融制度等相互結合，系統(tǒng)地進行研究尚顯不足。因此，研究新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化的多重制度因素，探究農(nóng)民工市民化的制度缺失，探尋農(nóng)民工市民化體制創(chuàng)新路徑，不僅具有理論價值，而且具有現(xiàn)實意義。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化效應分析

（一）農(nóng)民工市民化有利于擴大內需

目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率為36%左右，盡管大量的農(nóng)民工實現(xiàn)了地域轉移和職業(yè)轉換，但還沒有實現(xiàn)身份和地位的轉變。農(nóng)民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”轉移，不僅造成農(nóng)民工及其隨遷家屬在城市缺乏歸屬感，而且消費模式單一，消費水平低下。如果農(nóng)民工及其隨遷家屬能夠在城鎮(zhèn)定居落戶，實現(xiàn)市民化，那么，不僅可以改變他們的消費意愿，釋放消費潛力，使消費模式向城鎮(zhèn)居民靠攏，提高他們的消費水平，使消費結構不斷升級，而且還可以帶動城鎮(zhèn)住宅和基礎設施的投資和建設，創(chuàng)造巨大的投資需求。據(jù)測算，未來10年左右，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率有望達到50%以上，居民消費率將達到50%左右，最終消費率將達到60%左右，城鄉(xiāng)居民消費需求將有望達到45萬億～50萬億元，而農(nóng)民工市民化新增的固定資產(chǎn)投資需求將達到40萬億元，可見農(nóng)民工市民化可以創(chuàng)造巨大的內需，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的持續(xù)動力。

（二）農(nóng)民工市民化有利于產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級

我國服務業(yè)增速遲緩，長期發(fā)展滯后，一直是制約我國經(jīng)濟發(fā)展主要的因素之一。目前，我國服務業(yè)增加值占GDP的比重僅為48.2%，與發(fā)達國家74%的平均水平相距甚遠，與中等收入水平國家53%的平均水平也有較大的差距。農(nóng)民工市民化不僅能夠推動生產(chǎn)性服務業(yè)（如信息服務、金融服務、現(xiàn)代物流、交通運輸）等的發(fā)展，而且能夠推動消費性服務業(yè)（如商貿(mào)、餐飲、旅游、房地產(chǎn)、社區(qū)服務、市政公用事業(yè)）等的發(fā)展。而服務業(yè)規(guī)模的擴大和質量的提升，又將改變我國服務業(yè)發(fā)展滯后的局面，形成以服務業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)格局，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。

（三）農(nóng)民工市民化有利于解決“三農(nóng)”問題

我國“三農(nóng)”問題的根源在于農(nóng)村人多地少，規(guī)?；?jīng)營難以實現(xiàn)。農(nóng)民工市民化，提升農(nóng)民人均資源占有量，使農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營成為可能，而農(nóng)村土地流轉和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升，使農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加的同時，還會持續(xù)增加農(nóng)民的務農(nóng)收入。另外，農(nóng)民工市民化，還擴大了城鎮(zhèn)消費群體規(guī)模，提升了消費水平和結構，進而形成對農(nóng)產(chǎn)品的巨大需求，為農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供不竭動力。

（四）農(nóng)民工市民化有利于促進社會和諧發(fā)展

目前，農(nóng)民工已成為我國現(xiàn)代化建設的重要力量，由于受城鄉(xiāng)二元社會制度影響，農(nóng)民工是“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”，這種“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，不僅使農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，而且城鎮(zhèn)內部出現(xiàn)新的二元結構，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來諸多風險隱患。農(nóng)民工市民化不僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，富裕了農(nóng)民，繁榮了農(nóng)村，提升了農(nóng)民生活質量，而且能夠破除城鄉(xiāng)二元體制，逐步化解城鎮(zhèn)內部二元結構矛盾，促進社會和諧發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化制度缺失分析

（一）城鄉(xiāng)z-～L的土地制度抑制了農(nóng)民工市民化發(fā)展

由于我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地制度，一方面，城市土地屬國家所有，農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有，國有土地使用權能按照市場價格轉讓、抵押和出租，而集體土地使用權只能在集體成員內部初始配置，農(nóng)民對宅基地只有使用權，沒有所有權，所有權屬農(nóng)民集體所有，并且使用權不能抵押和轉讓給集體成員之外的人，農(nóng)村土地的承包權不能抵押，其流轉也不順暢；另一方面，農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、股份權利不穩(wěn)定，缺乏股權交易市場，導致農(nóng)民集體股權只能享受收益分配，不能直接變現(xiàn)；同時，由于公共利益界定不清楚以及在土地征收和增值收益分配方面缺乏適當?shù)闹贫劝才?，在農(nóng)地非農(nóng)化的巨大收益中農(nóng)民所得甚少，農(nóng)民利益嚴重損害。這種城鄉(xiāng)二元的土地制度安排，使得農(nóng)民32～地權益不能通過市場自由交易、抵押、出租等方式獲取在城市生活和創(chuàng)業(yè)的資本，在農(nóng)民工對未來城市生存狀況缺乏信心的預期下，導致農(nóng)民工對土地的依賴性進一步強化，從而抑制了農(nóng)民工市民化發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)二元的戶籍制度阻礙了農(nóng)民工市民化腳步

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度雖然有所改革，一些地方甚至統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口名稱，但由于依附于戶籍上的福利制度改革滯后，導致依附其上的基本公共服務仍然是二元的，農(nóng)民工要真正成為市民，享受與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務，需要大量公共投入。據(jù)測算，我國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利50萬元以上，中小城市為十幾萬元。巨額的市民化成本對地方政府是一個巨大的挑戰(zhàn)，在地方政府財力不足，農(nóng)民工又不能將在農(nóng)村擁有土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、房屋所有權等各種權益轉變?yōu)榭山灰?、能抵押的資本，作為他們進城定居的部分資金來源的情況下，高成本的市民化無疑將阻礙農(nóng)民工市民化的步伐，抑制農(nóng)民工市民化。

（三）城鄉(xiāng)二元的公共服務體制減緩了農(nóng)民工市民化進程

由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元的公共服務體制，公共財政資源配置明顯偏向城市，盡管自黨的十六大以來，各級政府加大了對農(nóng)村公共服務的投入力度，但城鄉(xiāng)基本公共服務的差距依然很大。在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，城鄉(xiāng)二元的公共服務體制的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，農(nóng)民工無法和城鎮(zhèn)居民享有同樣的教育、就業(yè)、住房、社會保障等待遇，這些歧視性制度安排嚴重制約著農(nóng)民工市民化。

1.教育制度方面，農(nóng)民工隨遷子女未能與城市居民子女享受同等教育權利

伴隨城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)民工隨遷子女數(shù)量逐年增加。據(jù)教育部數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國義務教育階段在校生中進城務工人員隨遷子女共計1277.17萬人，占義務教育學生總數(shù)的9.25%，如此規(guī)模龐大的隨遷子女帶來的是教育需求日益增長，城市公辦教育資源日趨緊張，在“地方負責，分級管理”的教育體制下，農(nóng)民工隨遷子女由于未納入流入地公辦教育發(fā)展體系，使得相當多的農(nóng)民工隨遷子女只能就讀于有些教學條件不太好的民辦農(nóng)民工子弟學校；同時，還有相當一部分農(nóng)民工隨遷子女在城市完成高中教育之后，不得不回原籍所在地參加高考，由于各個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的高考試卷不一致，教育教學方法、課本等差異較大，無疑給農(nóng)民工隨遷子女帶來了新的挑戰(zhàn)，而不太理想的考試結果又進一步凸顯了教育的不公平，這種城鄉(xiāng)二元教育體制造成農(nóng)民工隨遷子女的教育機會、受教育條件和過程與城市居民子女的不平等，制約了農(nóng)民工市民化進程。

2.就業(yè)制度方面，農(nóng)民工的平等就業(yè)權利遠未實現(xiàn)，城鄉(xiāng)勞動者同工不同酬現(xiàn)象依然十分嚴重

盡管法律法規(guī)反對就業(yè)歧視，保護城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)，但由于城鄉(xiāng)人力資源市場改革不同步，政策執(zhí)行不到位，農(nóng)民工的就業(yè)歧視問題依舊突出。受城市傳統(tǒng)就業(yè)觀念和就業(yè)模式的影響，農(nóng)民工與城市居民由于身份不平等，無法得到與城市就業(yè)員工一樣的待遇，造成同工不同酬。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員的月平均工資為4290元，而同期農(nóng)民工人均月收入僅為2609元；與城市就業(yè)人員相比，農(nóng)民工人均月收入僅為城鎮(zhèn)就業(yè)人員的60.8%。與此同時，農(nóng)民工文化素質不高，職業(yè)技能缺乏問題依然突出。2013年，農(nóng)民工初中以下文化程度占16.1%，初中占60.9%，高中占16.1%，大專及以上文化程度僅占6.9%；農(nóng)民工中接受過技能培訓的僅占32.7%，其中接受過農(nóng)業(yè)技術培訓的占9.3%，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓的占29.9%，而兩者均未參加的農(nóng)民工占比高達67.3%。農(nóng)民工自身較低的文化素質和職業(yè)技能，使得農(nóng)民工主要集中在收入較低的制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)和服務業(yè)等行業(yè)，其中制造業(yè)的比重最大，占31.4%，其次是建筑業(yè)占22.2%，批發(fā)零售業(yè)占11.3%，服務業(yè)占10.6%，交通運輸倉儲和郵政業(yè)占6.3%，住宿餐飲業(yè)占5.9%。行業(yè)限制進一步制約了農(nóng)民工收入增長，加劇了農(nóng)民工在城市生存預期的不穩(wěn)定。這種城鄉(xiāng)二元的就業(yè)體制造成農(nóng)民工就業(yè)權益的不平等，抑制了農(nóng)民工市民化。

3.社會保障制度方面，維護農(nóng)民工社會保障權益的制度還不完善

2013年，我國農(nóng)民工參加五項基本社會保險的比例依然很低，其中養(yǎng)老保險為15.7%，工傷保險為28.5%，醫(yī)療保險為17.6%，失業(yè)保險為9.1%，生育保險僅為6.6%，盡管其參保比例較2012年略有提高，但總體上，農(nóng)民工的參保率仍然較低，大部分地區(qū)農(nóng)民工的社會保障基數(shù)、參保費率、兌付水平等也都與城鎮(zhèn)職工的保障水平有較大的差距。究其原因，一方面，盡管我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度對農(nóng)民工作出了制度安排，但由于農(nóng)民工自身就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定以及企業(yè)不愿因農(nóng)民工的社?；鹬С龆鴾p少企業(yè)利潤，政府也不愿因農(nóng)民工的社?；鹬С龆绊懏?shù)氐耐顿Y環(huán)境等方面因素；另一方面，我國養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次不高，地區(qū)分割嚴重，流轉銜接機制不健全也是其重要原因。盡管國家對包括農(nóng)民工在內的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關系跨地域接續(xù)轉移做出了相應的制度安排，但由于我國養(yǎng)老保險制度是在省、市甚至縣（區(qū)）級層面上進行統(tǒng)籌管理，而各統(tǒng)籌地區(qū)之間由于制度不一致，政策不統(tǒng)一，繳費標準和管理模式的不一樣，導致養(yǎng)老保險關系難以轉移接續(xù)，從而增加了勞動力流動的難度，直接影響農(nóng)民工市民化進程。

4.住房制度方面，農(nóng)民工依然游離在城鎮(zhèn)住房保障體系之外，未納入城鎮(zhèn)住房保障體系

目前大中城市最低房價已遠遠高出農(nóng)民工的經(jīng)濟承受能力，而城市的廉租房、經(jīng)濟適用房等公共住房又基本上不對農(nóng)民工開放，大部分農(nóng)民工只能在用人單位提供的宿舍或工棚、“城中村”和城鄉(xiāng)接合部租房住居，其居住環(huán)境和條件與城市戶籍居民有較大差距。2013年，在我國直轄市和省會城市的農(nóng)民工租房居?。ㄅc人合租及獨立租賃）的占比高達51.2%，生產(chǎn)經(jīng)營場所（工棚及單位宿舍）居住的農(nóng)民工占比為42%，而伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)民工的居住成本也快速上升，盡管農(nóng)民工人均月收入比上一年增長13.9%，但是人均月生活消費支出卻比上一年增增長21.7%，比收入增長幅度高7.8個百分點，其中人均月住居支比上一年增長27%，租得起房，買得起房，能在城市穩(wěn)定且有尊嚴地居住，已成為農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工最強烈的要求，也是影響農(nóng)民工市民化進程的最主要因素。

（四）滯后的財政金融制度增大了農(nóng)民工市民化的難度

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的提高，城市人口的增長，必然導致義務教育、社會保障、基礎設施等方面的投資增長。在現(xiàn)行財政體制下，這種增長對地方政府的財力提出了巨大的挑戰(zhàn)。以城市新增公共基礎設施為例，到2020年，由于城鎮(zhèn)人口的增加而新增的市政建設資金需求大約16萬億元。在中央財政轉移支付數(shù)額有限，而現(xiàn)有的財政金融體制又很難為地方政府提供城鎮(zhèn)化發(fā)展所需資金的情況下，城鎮(zhèn)化建設巨大的資金缺口必將成為財力匱乏的地方政府推進農(nóng)民工市民化的巨大障礙。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化體制創(chuàng)新路徑

（一）積極推進土地制度創(chuàng)新，為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造物質條件

要以保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權利為核心，全面深化農(nóng)村土地管理制度改革。一方面，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，切實維護農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉等各項權能，同時要積極推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓和農(nóng)民宅基地流轉，切實解決農(nóng)民財產(chǎn)性收入來源；另一方面，要深化征地制度改革，完善征地補償機制，提高補償標準，建立合理的土地增值收益分配機制和土地退出機制，保障進城落戶農(nóng)民工的土地財產(chǎn)權益，為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造物質條件。

（二）積極推進戶籍制度創(chuàng)新，為農(nóng)民工市民化營造良好的體制環(huán)境

加快戶籍制度改革，一方面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，還原戶籍的人口登記管理功能，消除城鄉(xiāng)區(qū)域間的戶籍壁壘；另一方面，要調整完善戶口遷移政策，要以居住證為載體，對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的農(nóng)民工及其隨遷子女提供相應的基本公共服務，為農(nóng)民工市民化營造良好的體制環(huán)境。

（三）積極推進公共服務制度創(chuàng)新，為農(nóng)民工市民化構建發(fā)展平臺

積極推進公共服務制度創(chuàng)新，一是要深化教育體制改革，將農(nóng)民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和公共財政覆蓋范圍，盡快落實農(nóng)民工隨遷子女在流入地參加高考的實施辦法，切實保障農(nóng)民工隨遷子女平等享有基本公共教育的權利；二是要完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)公共服務體系，消除就業(yè)歧視，著力提高農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，形成城鄉(xiāng)勞動者同工同酬的分配制度；三是要進一步完善農(nóng)民工社會保障制度，形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，完善社會保險關系轉移接續(xù)政策，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險覆蓋范圍；四是要逐步完善農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房保障的政策措施，把進城農(nóng)民工完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，逐步解決進城農(nóng)民工的基本住房問題，為農(nóng)民工市民化構建發(fā)展平臺。

（四）積極推進財政金融體制創(chuàng)新，為農(nóng)工市民化提供資金保障

深化財稅體制和投融資機制創(chuàng)新，建立多元化、可持續(xù)的農(nóng)民工市民化資金保障機制。一是積極推進財稅體制創(chuàng)新，要根據(jù)財權與事權相匹配的原則，建立財政轉移支付與農(nóng)民工市民化掛鉤機制，合理確定各級政府分擔的市民化成本，建立地方稅收穩(wěn)定增長機制，增強地方政府提供農(nóng)民工市民化所需基本公共服務的能力。二是積極推進投融資體制創(chuàng)新，要放寬市場準入，通過項目融資、股權融資、特許經(jīng)營等多種途徑，鼓勵和吸引民間資本和境外資本參與城鎮(zhèn)基礎設施建設，切實解決城鎮(zhèn)化建設資金不足問題，為農(nóng)民工市民化提供資金保障。