韓強

〔摘要〕 黨內(nèi)規(guī)則是七種黨內(nèi)法規(guī)之一，同規(guī)定、辦法、細則一道對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，對于保證黨內(nèi)生活健康開展起著重要作用。目前，黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)建設的薄弱環(huán)節(jié)，還沒有一部成熟的黨內(nèi)規(guī)則。為此，我們應該立足現(xiàn)實，加強研究，逐步建立基本規(guī)則和具體規(guī)則相統(tǒng)一的黨內(nèi)規(guī)則體系。當前尤其要處理好黨內(nèi)規(guī)則與黨的準則、黨內(nèi)規(guī)則與黨的紀律、黨內(nèi)規(guī)則與議事規(guī)則、黨內(nèi)規(guī)則與國家法律的關系，切實提高黨內(nèi)規(guī)則建設的科學化水平。

〔關鍵詞〕 中國共產(chǎn)黨，黨內(nèi)規(guī)則，科學化

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）02-0017-05

最近，習近平總書記多次強調(diào)黨內(nèi)要講規(guī)矩，尤其是在黨的十八屆中央紀委第五次全會上強調(diào)指出，“要加強紀律建設，把守紀律講規(guī)矩擺在更加重要的位置”，“講規(guī)矩是對黨員、干部黨性的重要考驗，是對黨員、干部對黨忠誠度的重要檢驗” 〔1 〕 。講規(guī)矩在很大程度上就是講紀律、講規(guī)則，我們黨的規(guī)矩是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)范和規(guī)則。黨的規(guī)矩總體上包括黨章、黨的紀律、國家法律和黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，其中最核心最集中的是具有黨內(nèi)法規(guī)意義的黨內(nèi)規(guī)則。黨內(nèi)規(guī)則是七種黨內(nèi)法規(guī)之一，同規(guī)定、辦法、細則一道對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，給予規(guī)范引導，對于保證黨內(nèi)重大關系和權力正常有序運行起著重要作用，如果不講規(guī)則就會造成潛規(guī)則盛行，就會給黨的事業(yè)造成極大的損失。但是目前全黨對制定完善黨內(nèi)規(guī)則還重視不夠、研究不深，致使我們沒有一部成熟的黨內(nèi)規(guī)則，因此加強黨內(nèi)規(guī)則建設十分緊迫，任重道遠。

一、黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)建設的薄弱環(huán)節(jié)

眾所周知，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)立法的總依據(jù)，該條例分七章對黨內(nèi)法規(guī)制定的總則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等作出了明確規(guī)定。條例對黨內(nèi)法規(guī)的名稱規(guī)定為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七種。其中，黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出規(guī)定〔2 〕 。由此看來，規(guī)則既是黨章、準則、條例的具體化，又在較為具體的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則這四類黨內(nèi)法規(guī)中居于首要地位。對于這樣一類重要的黨內(nèi)法規(guī)，目前的建設狀況是不能令人滿意的，并成為目前黨內(nèi)法規(guī)中較為薄弱的環(huán)節(jié)。

（一）黨內(nèi)規(guī)則仍是黨內(nèi)法規(guī)建設的空白點。在黨的歷史上，只有在1938年中共擴大的六中全會上通過了兩個關于黨內(nèi)規(guī)則的決定，分別為《中共擴大的六中全會關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》和《中共擴大的六中全會關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》 〔3 〕 （P705-712 ） ，這兩個決定對黨的中央委員會、中央政治局、中央書記處、各中央局及中央分局、各級黨委會的工作規(guī)則作了明確規(guī)定。此后，我們再沒有出臺類似的黨內(nèi)規(guī)則。就目前的黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則這七種黨內(nèi)法規(guī)來看，唯一在全黨層面沒有制定相應文本的黨內(nèi)法規(guī)就是規(guī)則，這與黨章的不斷修訂、準則的外延擴充、條例的體系化建設及規(guī)定、辦法、細則的日益龐雜形成了鮮明對比。黨內(nèi)規(guī)則的缺失造成的一個最直接后果就是影響到黨內(nèi)法規(guī)之間的相互有機銜接，制約黨內(nèi)法規(guī)的體系化、科學化水平。黨內(nèi)規(guī)則從程序上保證黨章、準則、條例的付諸實施，同時對規(guī)定、辦法、細則及其他制度的實施提供指導，如果沒有為全黨所共同自覺遵守的黨內(nèi)規(guī)則，這些制度就容易流于形式，因此黨內(nèi)缺乏自覺的規(guī)則意識、潛規(guī)則盛行正是規(guī)則缺乏的后果和表現(xiàn)。只有在黨內(nèi)生活的各個方面都確立一些基本的規(guī)則，要求黨的各個主體自覺主動的執(zhí)行，并開展有效的檢查督促，黨內(nèi)法規(guī)才能建立起有效的運行保障機制。因此，黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)鏈條上的重要環(huán)節(jié)，不可忽略和缺失。

（二）地方基層黨組織的黨內(nèi)規(guī)則仍停留在議事規(guī)則層面。我們說黨內(nèi)規(guī)則仍是黨內(nèi)法規(guī)建設的空白點，這是從全黨角度說的。從有黨內(nèi)法規(guī)立法權的省市黨組織來說，黨內(nèi)規(guī)則的制度文本還是比較多的，比如，2003年中共重慶市委、重慶市人民政府制定并印發(fā)了《重慶市區(qū)縣（自治縣、市）黨委、政府領導集體決策重大問題議事規(guī)則（試行）》，2004年中共遼寧省委印發(fā)了《遼寧省省直黨組（黨委）決策重大問題議事規(guī)則（試行）》等等，而無黨內(nèi)法規(guī)立法權的地方與基層黨組織制定的黨內(nèi)規(guī)則的制度文本就更多了，如2003年底紹興市通過了《中共紹興市委議事規(guī)則》，對該市全委會、常委會、市委書記辦公會、市委專題會的議事范圍、主持者等均作出明確的規(guī)定。不少縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也紛紛制定了各自的議事規(guī)則，如《中共高唐縣委全委會議事規(guī)則》（2004）、《中共華亭縣委議事規(guī)則》（2004）、《中共東陽市委議事規(guī)則》（2008）、《中共瑞安市委議事規(guī)則》（2007）、《中共錫山區(qū)黨委議事規(guī)則》（2008）、《中共延龍圖委員會常委會決策重大事項議事規(guī)則》（2008）、安徽省滁州市《南譙區(qū)鎮(zhèn)黨委議事規(guī)則》（2007）、《中共嘉善縣委全委會議事規(guī)則》、《中共嘉善縣委常委會議事規(guī)則》和《中共嘉善縣委書記辦公會議議事規(guī)則》（2007）、《中共民樂縣委全委會議議事規(guī)則（試行）》和《中共民樂縣委常委會議議事規(guī)則（試行）》（2007）等等。但是，這些規(guī)則存在一個明顯的不足，就是只集中在黨組織的議事規(guī)則層面，而沒有覆蓋黨內(nèi)生活的各個方面。實際上，黨內(nèi)規(guī)則是一個包括黨內(nèi)生活各個方面的規(guī)范體系，既包括黨組織的議事規(guī)則，也包括黨內(nèi)民主選舉、重大關系處理、各種矛盾調(diào)適、權力制約等方面的規(guī)則，從領域上也應涉及黨內(nèi)建設的各個方面，因此注重議事規(guī)則僅僅是黨內(nèi)規(guī)則建設的一個重要方面，遠不是全部，這也意味著黨內(nèi)規(guī)則建設仍任重道遠。

（三）黨內(nèi)規(guī)則的研究仍有待破題。黨內(nèi)規(guī)則建設之所以薄弱，其最直接原因在于研究的欠缺。近年來，學術界只有極少數(shù)文章探討黨內(nèi)規(guī)則建設問題，如顏石生的《嚴格黨內(nèi)規(guī)矩堅持依章依規(guī)辦事》（《湖湘論壇》1999年第1期），閭小波的《關于建立健全黨內(nèi)議事規(guī)則的思考》（《中國延安干部學院學報》2011年4期）等。其中絕大多數(shù)對黨內(nèi)規(guī)則的研究主要集中在對黨內(nèi)潛規(guī)則進行批判上，如蔡霞、苗佳瑛的《加強組織和制度建設 清除黨內(nèi)潛規(guī)則》（《北京日報》2007年1月15日），石平的《黨內(nèi)潛規(guī)則盛行根本在從嚴治黨沒做到位》（《求是》2014年第21期），周敬青的《黨內(nèi)潛規(guī)則的由來及其治理對策》（《學習時報》2011年9月12日）、《黨內(nèi)潛規(guī)則研究現(xiàn)狀述評及前沿問題探討》（《中共天津市委黨校學報》2014年第2期）等等。總的來說，這些研究主要是試圖界定黨內(nèi)潛規(guī)則的概念，分析其主要表現(xiàn)形式和特征，探究黨內(nèi)潛規(guī)則產(chǎn)生的根源及危害，對如何治理這些領域的黨內(nèi)潛規(guī)則提出對策等。遺憾的是這類研究并沒有再進一步，對黨內(nèi)規(guī)則進行積極的建構，提出黨內(nèi)規(guī)則建設的基本思路和初步方案，由此導致黨內(nèi)規(guī)則建設缺乏理論指導，也無從對實踐探索進行分類總結，這樣黨內(nèi)規(guī)則建設無從破題也就不足為怪了。有鑒于此，今后必須加強黨內(nèi)規(guī)則建設的全方位研究，尤其要加強對黨內(nèi)規(guī)則建設歷史經(jīng)驗的總結反思，加強對基層黨組織規(guī)則建設的調(diào)查研究，重視對西方國家通行規(guī)則的借鑒思考，從而為從黨內(nèi)生活實際出發(fā)建構具有中國共產(chǎn)黨自身特色的黨內(nèi)規(guī)則體系提供參考。

二、黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)在構成與結構框架

規(guī)則是規(guī)定出來供大家共同遵守的制度或章程，如學校有《考試規(guī)則》，體育項目有《競賽規(guī)則》，開會有《會議規(guī)則》，企業(yè)有《設備操作規(guī)則》等等。規(guī)則具有多樣性、局部性、針對性、單一性、具體性、可行性等特點。與之相適應并由黨內(nèi)事務的復雜性所決定，黨內(nèi)規(guī)則難以呈現(xiàn)出單一的結構和形態(tài)。從制度形態(tài)上看，它有內(nèi)在結構和外在結構兩個方面的內(nèi)涵。從內(nèi)在結構上看，它包括黨內(nèi)規(guī)則的指導思想、建設思路、適用范圍、制度定位、基本內(nèi)涵、適用范圍、實施保障、建設目標等等；從外在結構上看，它包括規(guī)則制度的體系、不同規(guī)則之間的關系、與其他黨內(nèi)法規(guī)的關系、規(guī)則在黨內(nèi)法規(guī)中的定位、黨內(nèi)規(guī)則與國家社會生活規(guī)則的關系等等。因此，我們應該從這樣兩個角度探究黨內(nèi)規(guī)則的建構問題。

（一）黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)在構成。在黨內(nèi)規(guī)則的眾多內(nèi)在構成中，我們重點討論如下幾個問題：

1.黨內(nèi)規(guī)則的制度形式。黨內(nèi)規(guī)則應該以什么樣的制度形式存在呢？目前看主要有兩種形式，一種是就若干重大領域分別制定黨內(nèi)規(guī)則，如目前部分省市及基層黨組織制定的議事規(guī)則即開了這樣的先例，如果以此作為基本思路，那么我們就需要制定一系列的黨內(nèi)規(guī)則，同時要注意規(guī)則的體系化、系統(tǒng)化；另一種是制定一個統(tǒng)一的黨內(nèi)規(guī)則，既要規(guī)定黨內(nèi)若干重大事項處理的基本原則，同時又對不同領域的基本規(guī)則以專門章節(jié)的形式作出規(guī)定。兩種思路各有利弊，但前者更現(xiàn)實可行一些，因為這樣可以根據(jù)需要和探索的成熟程度及時制定專門性的黨內(nèi)規(guī)則，從而避免因為思路不一而影響對黨內(nèi)行為的規(guī)范。

2.黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)涵。黨內(nèi)規(guī)則除了議事規(guī)則還應該包括哪些內(nèi)容，這是我們首先要弄清楚的問題，我們在黨內(nèi)規(guī)則建設中往往把注意力集中到黨組織的議事規(guī)則上，這無疑抓住了關鍵，也體現(xiàn)了對實現(xiàn)黨的科學領導的重視，但是還有大量的領域、關系需要通過制定黨內(nèi)規(guī)則來加以規(guī)范。具體來說，如下領域的規(guī)則需要盡快破題：一是黨內(nèi)民主規(guī)則，包括黨內(nèi)不同層次不同類型民主的程序、機制、范圍、程度、結果認定等等都應有一個通用性規(guī)定，以利于保障民主權利，集中全黨智慧；二是黨內(nèi)決策規(guī)則，明確黨內(nèi)不同決策主體進行決策的基本程序、前提、責任、反饋、修正、追究等內(nèi)容，使不經(jīng)民主討論、不作比較選擇等程序進行決策即為違規(guī)成為全黨的共識；三是黨內(nèi)關系規(guī)則，對于黨內(nèi)若干重大關系如上下級關系、同級黨組織關系、黨群干群關系以及黨內(nèi)外關系處理提供可參照的程序規(guī)則；四是黨內(nèi)復議規(guī)則，一旦黨內(nèi)出現(xiàn)影響比較大的爭議性選舉、決策、干部任用與處理及其他事件需要在一定范圍內(nèi)討論甚至進行黨內(nèi)裁判，應該啟用黨內(nèi)復議，其受理與調(diào)處程序如何也應作出規(guī)定；五是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則，隨著黨內(nèi)監(jiān)督體制機制的進一步完善，相應地完善黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則的任務也越來越緊迫，其中需要從一般意義上規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的程序、體制、機制，確保黨內(nèi)監(jiān)督不致走入誤區(qū)。

3.黨內(nèi)規(guī)則的適用層次與范圍。與其內(nèi)涵相適應，黨內(nèi)規(guī)則適應于哪些層次和領域也需要進一步明確。從層次上看，黨章和準則也是廣義上的黨內(nèi)規(guī)則，其中也規(guī)定了黨內(nèi)生活中的若干基本準則，那么狹義上的黨內(nèi)規(guī)則應該在什么層次發(fā)揮作用呢？實際上，黨內(nèi)規(guī)則是黨章、準則等確定的黨內(nèi)生活基本原則的具體化、程序化，旨在確定黨內(nèi)生活中的最基本遵循，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)和制度難以覆蓋黨內(nèi)生活全部領域的情況下，確定一些處理問題的基本程序和原則就顯得尤其必要，它既有利于實現(xiàn)黨內(nèi)生活的規(guī)范化，也有助于更好地應對未來挑戰(zhàn)。從范圍上看，理論上應該把全黨生活的各個領域都納入規(guī)則規(guī)范的范圍，這就需要規(guī)則具有一般性、程序性。但是，針對目前黨內(nèi)存在的突出問題，在一些重要領域又要突出規(guī)則的具體性、操作性。因此，比較現(xiàn)實的方案應該是首先在重點領域建立健全黨內(nèi)規(guī)則，在逐步完善并科學總結后進行黨內(nèi)一般規(guī)則的提煉，使其更好地兼顧特殊性和普遍性。

4.黨內(nèi)規(guī)則的實施保障。黨內(nèi)規(guī)則作為黨內(nèi)法規(guī)之一以其強制力保證在黨內(nèi)的實施，尤其在規(guī)則制定施行之初，這種強制力是不可避免的。但是，規(guī)則的更深層意義在于它通過教育、實踐可以在各主體內(nèi)部建立起認同和遵守的自覺，也就是形成規(guī)則意識，這樣就會使規(guī)則的遵循更加穩(wěn)定和持久，這正是規(guī)則的獨特價值所在。因此，黨內(nèi)規(guī)則的實施要具有從他律到自律的轉(zhuǎn)換視野，逐步建立起黨內(nèi)廣泛的規(guī)則意識，從而使遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度成為全黨的自覺行動。

（二）黨內(nèi)規(guī)則的結構框架。由于黨內(nèi)規(guī)則約束領域具有復雜性，那么應該建構一個什么樣的黨內(nèi)規(guī)則結構體系呢？我認為，應該建立基本規(guī)則和具體規(guī)則相統(tǒng)一的結構體系，具體來說，就是建立一套基本規(guī)則、六套具體規(guī)則相統(tǒng)一的結構體系。

1.基本規(guī)則。主要是根據(jù)黨章、《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等提煉出黨內(nèi)一般規(guī)則，作為黨內(nèi)生活中的原則要求和基本程序。如可以《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》提出的“堅持黨的政治路線和思想路線”、“堅持集體領導，反對個人專斷”、“維護黨的集中統(tǒng)一，嚴格遵守黨的紀律”等12條準則為基礎加以充實完善，提出黨內(nèi)生活的基本規(guī)則，并據(jù)此構建黨內(nèi)各個領域的具體規(guī)則。

2.具體規(guī)則。應著眼于根本性、獨立性、重要性圍繞黨內(nèi)生活中的若干具體領域構建黨內(nèi)生活的規(guī)則，其中這樣六個方面應該重點關注。

（1）黨內(nèi)民主規(guī)則。黨內(nèi)民主是黨的生命所系，它既是涉及黨內(nèi)生活一切領域的共性問題，也是一個以尊重黨員干部權利為主要內(nèi)容的特色領域。對于前者來說，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督無可回避；對于后者來說，圍繞其知情、參與、選擇、監(jiān)督四項基本民主權利構建民主規(guī)則也非?？尚?。當然，也可以借鑒西方民主的程序設計，圍繞公開、競爭、投票設定黨內(nèi)民主的基本程序規(guī)則。不管采用何種思路進行設計，毫無疑問，黨內(nèi)民主規(guī)則在黨內(nèi)規(guī)則中具有基礎性地位。

（2）黨內(nèi)議事規(guī)則。黨內(nèi)議事規(guī)則主要是圍繞不同類型的黨內(nèi)會議設計的規(guī)則。一般來說，黨組織議事要貫徹“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的方針，并遵循先議政后議事的原則；研究討論重要工作任務和部署時，可根據(jù)需要吸收有關部門負責人列席，列席人員由黨組織主要負責人確定；黨組織會議研究討論重要問題時，各成員要站在全局上思考問題，積極表明自己的態(tài)度和意見，保證形成的決策或意見正確有效；凡涉及每個黨員、干部、職工利益的問題，會前要按照分工采取適當方式征求意見，認真做好調(diào)查研究工作。當然也要遵守會議程序，包括注重會前準備，除臨時召集的緊急會議外，一般應提前向各成員打招呼，使其心中有數(shù)，以便在會議上統(tǒng)一思想和認識，形成正確的決策；做好會議記錄，要建立和規(guī)范黨組會議記錄，對有關重大問題和工作的研究、各黨組成員的發(fā)言、形成的意見或結論要如實記錄備案；嚴格會議紀律，黨組成員在研究討論問題時，要樹立高度負責的精神，實事求是地發(fā)表意見。對會議內(nèi)容和形成的意見、決定，凡不需公開傳達的要自覺保密 〔4 〕。

（3）黨內(nèi)決策規(guī)則。在決策的規(guī)則和程序方面，最基本的是要體現(xiàn)民主、科學、依法原則。民主決策的規(guī)則要求必須在決策前、決策中和決策后都要保證廣泛的人民參與，傾聽意見并集中民智，把決策建立在民主的基礎之上；科學決策的規(guī)則要求決策按照發(fā)現(xiàn)問題——確定目標——確定價值準則——擬訂方案——分析評估——方案選優(yōu)（集體開會討論決定） 〔5 〕 的步驟進行，缺少任何一個程序決策都可能是不科學的；依法決策就是要如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所明確提出的，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。

（4）黨內(nèi)關系規(guī)則。在黨內(nèi)存在許多重大關系，這些關系如何處理也需要制定一系列的規(guī)則。比如，對上下級黨組織的關系，黨章只是規(guī)定：下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。黨的上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責地解決自己職責范圍內(nèi)的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督 〔6 〕 （P30-31）。 但是這些原則要求如何細化、如何通過可靠的規(guī)則落到實處，這需要加強規(guī)則建設才能解決。在同級別不同黨的機構之間關系以及黨的機構和政府等機構關系處理上也需要確立一些基本的規(guī)則，以逐步使各種黨內(nèi)關系的處理規(guī)范化、有序化。

（5）黨內(nèi)復議規(guī)則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》提出了復議制度建設問題，規(guī)定“黨員、黨組織對處理決定不服的，可以向作出處理決定的黨組織申訴。有關黨組織應當認真復議、復查，并作出結論。如仍有意見，可以向上級黨組織直至中央申訴”。應該說，隨著黨內(nèi)事務的復雜和矛盾的滋長，對黨員、黨組織的處理現(xiàn)象必然增多，在這個過程中必須建立復議制度并確立必要的規(guī)則，以充分保障這些黨員和組織的權利。

（6）黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定的監(jiān)督制度，黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則也應圍繞這些制度進行設計。其中，完善集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理這十個制度的規(guī)則無疑是當務之急。

三、黨內(nèi)規(guī)則建設必須處理好幾個關系

健全完善黨內(nèi)規(guī)則具有非常緊迫的意義，但是鑒于理論認識上的不足和實踐經(jīng)驗的缺乏，我們首先要解決基本的認識問題，尤其要理清幾個重要關系，在加強黨內(nèi)規(guī)則建設方面盡快形成全黨共識。

（一）黨內(nèi)規(guī)則與黨的準則的關系。迄今為止，我們已制定的準則包括《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政準則（試行）》等，其中尤其是《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》總結了黨內(nèi)政治生活的十二條基本原則，是對黨的政治生活中經(jīng)驗教訓的深刻總結，具有普遍的指導意義?？偟恼f，準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，而規(guī)則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，因此，規(guī)則是對準則的具體化、程序化，兩者是上位法和下位法的關系。但是，規(guī)則和準則又是不同的，有著自己發(fā)揮作用的獨立空間，在現(xiàn)有的情況下如何把握區(qū)分兩者的界限是一個非常困難的問題。比如，《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》規(guī)定的原則既有較宏觀和原則性的，如“堅持黨的政治路線和思想路線”、“堅持集體領導，反對個人專斷”、“維護黨的集中統(tǒng)一，嚴格遵守黨的紀律”等，也有非常具體的，如“選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志”，“同錯誤傾向和壞人壞事作斗爭”，“正確對待犯錯誤的同志”等。那么，規(guī)則如何在準則的基礎上把這些原則要求條理化、程序化呢？這就需要從準則和規(guī)則兩個方面進行梳理。一方面，準則要進行正確定位，要注重體現(xiàn)全黨性、基本性、原則性，側重對黨內(nèi)政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，而不是事無巨細、不重邏輯，要對應該制定哪些準則有整體的規(guī)劃，對準則的原則性表述有規(guī)范的設計和要求；另一方面，規(guī)則要對準則作出更具體化的規(guī)定，把原則落腳到更具有操作層面的程序上，各部門的職責權限是什么，哪些工作在前，哪些在后，都要在形成共識的基礎上固定下來，堅持下去，并加強督促，直到成為習慣和自然。

（二）黨內(nèi)規(guī)則與黨的紀律的關系。由于許多人不是從狹義上使用黨內(nèi)規(guī)則這一概念，因而往往把黨內(nèi)規(guī)則和黨的紀律相等同，比如，有的學者提出，黨的規(guī)矩總的包括黨章、黨的紀律、國家法律和黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。黨章是黨的總規(guī)矩，是全黨必須遵循的總章程；黨的紀律是全黨必須遵守的剛性約束，包括黨的政治紀律、組織紀律、宣傳紀律、財經(jīng)紀律、工作紀律、生活紀律等，最重要的是黨的政治紀律 〔7 〕 。實際上，如果我們從狹義上理解黨內(nèi)規(guī)則和紀律的關系，兩者的區(qū)別是顯著的。規(guī)則是獨立形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)，而紀律大多是一種泛稱；規(guī)則涉及黨的某一方面重要工作或者事項，紀律則更多地以工作領域類別來指稱；規(guī)則主要靠各黨內(nèi)主體的自覺遵循，而紀律主要由紀委監(jiān)督實施。當然，兩者也存在割不斷的聯(lián)系，規(guī)則要體現(xiàn)紀律的要求，不能違背紀律；規(guī)則要把紀律變成黨內(nèi)生活的程序；規(guī)則要把紀律變成全黨的自覺意識和行動。因此，要把黨內(nèi)規(guī)則和紀律統(tǒng)一起來，使規(guī)則意識的增強和紀律的剛性約束共同保障黨內(nèi)生活的健康有序和諧開展。

（三）黨內(nèi)規(guī)則與議事規(guī)則的關系。議事規(guī)則事關黨的領導，因而成為黨內(nèi)規(guī)則建設關注的重點。自20世紀90年代以來，黨中央開始重視黨內(nèi)權力機關的議事規(guī)則建設，在黨內(nèi)法規(guī)中多次強調(diào)議事規(guī)則問題。如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第37條規(guī)定：“黨的地方各級委員會及其成員違反議事規(guī)則和決策程序的，應當批評糾正，造成重大損失的，必須給予黨的紀律處分?！薄吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第13條亦規(guī)定：“黨的各級領導班子應當制定、完善并嚴格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學、民主。按照議事規(guī)則應當由集體討論決定的事項，必須列入會議議程。”《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第61條也指出：“違反民主集中制原則，拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定，或者違反議事規(guī)則，個人或者少數(shù)人決定重大事項的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分?！钡珜嶋H上，在黨委系統(tǒng)內(nèi)，議事規(guī)則制定的數(shù)量還是以縣級黨委出臺的最多，市級和省級其次，而中央一級的議事規(guī)則尚未見到或未公開。而且就地方黨委系統(tǒng)已出臺的議事規(guī)則看，至少存在三方面缺陷：出臺議事規(guī)則的進度參差不齊、已有的議事規(guī)則層次偏低以及議事規(guī)則的內(nèi)容可操作性和剛性化程度不高 〔8 〕。 應該說，各級黨組織高度重視議事規(guī)則建設，體現(xiàn)了中央的要求，也符合制度建設的規(guī)律。但是，在全面推進深化改革、全面推進從嚴治黨的新形勢下，黨內(nèi)規(guī)則建設不能只停留在議事規(guī)則建設上，要加強對黨內(nèi)規(guī)則建設的整體思考和謀劃，用整體的推進與合力促進黨的制度建設，這正是深化黨的建設制度改革的內(nèi)在要求。

（四）黨內(nèi)規(guī)則與國家法律的關系。在黨內(nèi)規(guī)則建設方面，目前需要很好地學習和借鑒國家法律層面的建設成果。一方面，國家法律層面已有一系列規(guī)則出臺，如早在1987年11月24日六屆全國人大常委會第23次會議上即通過了《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則（草案）》（共5章34條），1989年4月4日七屆全國人民代表大會第2次會議則正式通過《全國人民代表大會議事規(guī)則》（共7章，54條），2009年4月24日十一屆全國人大常委會第8次會議又審議通過了關于修改《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》的決定，修改后的規(guī)則共7章，36條，有13條作了修改及補充。2013年3月，國務院亦印發(fā)了《國務院工作規(guī)則》；另一方面，各種規(guī)則的規(guī)范性、嚴密性值得借鑒。修改后的《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》進一步明確發(fā)言規(guī)則，規(guī)定發(fā)言時間及次數(shù)，擴大列席人員范圍，要求任免案都應當附有任免人員基本情況和任免理由等，這些議事規(guī)則的修改完善得到廣泛好評，新華社通訊評價其為“從細節(jié)完善中國根本政治制度” 〔9 〕 。這與目前各級黨委的議事規(guī)則大都存在過于粗糙、議事范圍不夠明確、議事程序顯得粗疏、表決方式過于籠統(tǒng)、對參會者的約束不夠剛性等不足形成鮮明對比 〔8 〕。在此基礎上，也要處理好兩者的關系，除了上面的學習借鑒問題，還要搞好黨內(nèi)規(guī)則與國家法律的銜接，因為黨內(nèi)外的政治生活規(guī)則并不完全一致，這就需要我們在考慮差異性的前提下，盡可能在選舉、決策等共性問題上相互統(tǒng)一，以免規(guī)則不一造成工作上的混亂和意識上的抵觸。

總之，制定完善黨內(nèi)生活中的若干規(guī)則，加強黨內(nèi)規(guī)則建設，既是全面提高黨的建設科學化的必然要求，也是黨的建設的現(xiàn)實需要，它可以大大減少黨內(nèi)討論的成本，降低矛盾發(fā)生的機率，同時規(guī)則的固化也會逐步增強黨組織和黨員干部的規(guī)則意識，使黨內(nèi)生活更加井然有序。當前，全黨正大力加強黨內(nèi)法規(guī)建設，深化“黨的建設制度改革”，而黨內(nèi)規(guī)則建設恰恰是其中的薄弱環(huán)節(jié)，這就需要我們正視不足，加強研究，深入思考，切實提高黨內(nèi)規(guī)則建設的水平，從而為我國的政治文明建設作出新的貢獻。

參考文獻：

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〔7〕侯長安.守紀律講規(guī)矩〔J〕.求是，2015（4）.

〔8〕閭小波.關于建立健全黨內(nèi)議事規(guī)則的思考〔J〕.中國延安干部學院學報，2011（4）.

〔9〕鄒聲文，等.從細節(jié)完善中國根本政治制度——聚焦全國人大常委會首次修改議事規(guī)則〔EB/OL〕.新華網(wǎng)，2009-04-21.

責任編輯 王瑞娟