邢亮 李國旗

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對政府法治建設(shè)提出了新的要求，其中明確要求進(jìn)一步健全依法決策機(jī)制。《決定》強(qiáng)調(diào)，要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，并建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。如果這些程序和機(jī)制得以建立，不僅有利于降低各級政府的行政決策成本，還有利于抵制在許多地方出現(xiàn)的“政績工程”、“形象工程”等問題，推動實(shí)現(xiàn)重大行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。

一、健全依法決策機(jī)制的重要意義

1深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的迫切需要。重大行政決策是指涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、與公共利益和人民群眾利益密切關(guān)聯(lián)、社會涉及面廣、對一定區(qū)域的發(fā)展具有全局性、長遠(yuǎn)性意義的由政府作出決定或選擇的重大政務(wù)事項(xiàng)，制定重大行政決策是政府的重要職責(zé)。規(guī)范重大行政決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是建設(shè)法治政府的前端。保證行政決策合法、科學(xué)、民主，減少決策失誤，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。當(dāng)前，部分地方政府和部門盲目決策、草率決策等問題還時有發(fā)生，一些決策損害了國家和人民的利益，甚至引發(fā)了群體性事件，不僅造成難以挽回的巨大損失，同時還嚴(yán)重影響了黨和政府的形象，阻礙了法治政府的建設(shè)。行政決策的好壞直接關(guān)系到法治政府建設(shè)的成敗，建立科學(xué)、民主、依法的決策機(jī)制可謂刻不容緩、勢在必行。深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，迫切需要健全依法決策機(jī)制，完善重大行政決策程序制度，明確重大行政決策的事項(xiàng)、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任，使政府重大行政決策能夠按法律規(guī)定的內(nèi)容、以法定程序?yàn)橐罁?jù)進(jìn)行，不斷增強(qiáng)政府依法行政的能力。

2確保科學(xué)、民主、依法決策的必然要求。黨的十八大報告提出，“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序”，可見，科學(xué)民主依法決策是決策機(jī)制和程序的內(nèi)核。現(xiàn)代行政決策過程涉及到多元利益的權(quán)衡，這就決定了行政決策過程必須是“民主決策、科學(xué)決策和依法決策”的有機(jī)結(jié)合。民主決策要求公民個體充分參與行政決策過程，以保障決策結(jié)果具有最廣泛的民意代表性，這是科學(xué)決策和依法決策的基礎(chǔ);科學(xué)決策要求借助現(xiàn)代先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來解決社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的難題，是決策行之有效的關(guān)鍵，在三者之中居于主導(dǎo)地位;依法決策，就是要堅(jiān)持各項(xiàng)決策嚴(yán)格遵守憲法和法律規(guī)定，保證決策權(quán)限合法、程序合法、內(nèi)容合法，并構(gòu)成對民主決策和科學(xué)決策的制度保障。落實(shí)科學(xué)民主依法決策，最可靠的就是健全依法決策機(jī)制，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立一整套完善的行政決策法律制度，進(jìn)而對各種不同情況的行政決策規(guī)定統(tǒng)一的、嚴(yán)格的體現(xiàn)民主與理性要求的法律準(zhǔn)則。

二、重大行政決策的法定程序和機(jī)制

1公眾參與。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會生活日趨復(fù)雜和多元，這就要求行政決策要把維護(hù)人民權(quán)益和實(shí)現(xiàn)公平正義擺在更加突出的位置。公眾參與是民主決策、科學(xué)決策的重要體現(xiàn)，也是與群眾關(guān)系最直接最密切的決策程序。公眾參與重大行政決策是我國民主法制建設(shè)的需要和必然趨勢，是人民群眾當(dāng)家作主的具體體現(xiàn);公眾參與重大行政決策能更好地監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)的規(guī)范有序行使，防止權(quán)力被濫用，預(yù)防腐敗行為的發(fā)生;公眾參與能使決策事項(xiàng)更好地體現(xiàn)和維護(hù)廣大公眾的切身利益，有助于增強(qiáng)公眾對政府行為的信任感，增強(qiáng)對重大行政決策的理解與支持，提高重大行政決策的質(zhì)量，有利于決策的通過與實(shí)施。

完善公眾參與機(jī)制，首先要建立決策信息公開制度。決策者在征求意見時不僅要公開決策內(nèi)容、決策背景和決策擬解決的問題，還要分析決策可能對部分群體利益帶來的影響以及減少或消除這些影響擬采取的措施。其次要規(guī)范公眾參與的方式。公眾參與方式主要有聽證、公開聽取公眾意見、展示和咨詢、問卷調(diào)查、座談會、實(shí)地走訪以及微博、微信調(diào)查等多種方式。最后要完善公眾參與的意見表達(dá)和意見反饋機(jī)制。包括參與者的申請與審批制度、利益代表的遴選制度、對話協(xié)商制度，結(jié)果公布與理由說明制度等。決策機(jī)關(guān)必須把公眾意見作為決策的重要參考，對有重大分歧的問題要加強(qiáng)研究論證和協(xié)商協(xié)調(diào)，對公眾意見的采納情況、理由以及政府的取舍意見要及時作出公開回應(yīng)。

2專家論證。隨著現(xiàn)代社會、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，決策要解決的問題日益復(fù)雜，決策者所承擔(dān)的職責(zé)與他們的知識和能力之間的差距越來越大，要彌補(bǔ)這個差距，就必須從各高校、科研院所和社會各界聘請具有專業(yè)技術(shù)特長的專家、學(xué)者成立專家?guī)旎蛘邠?dān)任專業(yè)技術(shù)顧問，把他們的智慧有效地納入到?jīng)Q策過程之中，充分發(fā)揮專家的科學(xué)論證作用，以促進(jìn)政府行政決策的科學(xué)化。

完善專家論證機(jī)制，首先要健全專家遴選和評價制度。建立決策咨詢專家信息庫，詳細(xì)記錄咨詢專家的研究領(lǐng)域、工作經(jīng)歷、社會關(guān)系以及其他可能影響咨詢論證質(zhì)量的相關(guān)事項(xiàng)，作為遴選和評價專家的主要依據(jù)。其次要完善專家論證運(yùn)行機(jī)制。建立重大決策課題委托專家研究論證制度，政府?dāng)M定的重大決策事項(xiàng)，可委托專家決策咨詢機(jī)構(gòu)開展深入研究，也可由決策部門向社會進(jìn)行公開招標(biāo)。進(jìn)一步探索建立專家參與政府重大決策咨詢論證制度、建言獻(xiàn)策制度、咨詢會議制度，推動專家咨詢論證工作制度化。再次要建立專家論證公開制度，通過公開機(jī)制促使其客觀、獨(dú)立、科學(xué)、負(fù)責(zé)地提出論證意見。最后要建立專家論證后的評價、反饋、獎勵和問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)對專家論證工作的反饋與監(jiān)督。

3風(fēng)險評估。有決策就有風(fēng)險，把風(fēng)險評估作為重大行政決策的法定程序，是防范決策風(fēng)險、減少決策失誤的重要舉措。為從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，應(yīng)把風(fēng)險評估結(jié)果作為制定重大行政決策的重要依據(jù)，保證決策者在全面認(rèn)識決策風(fēng)險的基礎(chǔ)上進(jìn)行理性判斷，未經(jīng)風(fēng)險評估的，一律不得作出重大行政決策。

完善重大行政決策風(fēng)險評估機(jī)制，首先應(yīng)對重大行政決策事項(xiàng)有可能引發(fā)的破壞社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險，進(jìn)行可行性、可控性評估，通過先期的預(yù)測、評估和化解，努力從源頭上預(yù)防或者減少風(fēng)險的發(fā)生。其次應(yīng)完善部門論證、專家咨詢、公眾參與和專業(yè)機(jī)構(gòu)測評相結(jié)合的風(fēng)險評估工作機(jī)制。通過輿情跟蹤、抽樣調(diào)查、重點(diǎn)走訪、會商分析等方式，對決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合判斷，確定風(fēng)險等級、得出評估意見。再次應(yīng)通過調(diào)查、預(yù)測、分析和評估，制定風(fēng)險應(yīng)對策略和風(fēng)險化解處置預(yù)案，并研究采取必要的風(fēng)險防范措施，把風(fēng)險防范的責(zé)任和措施落實(shí)在決策之前，最大限度地避免決策可能造成的負(fù)面影響和損失。最后應(yīng)細(xì)化重大行政決策風(fēng)險評估程序，規(guī)范評估的范圍和內(nèi)容、評估的主體和程序、評估的結(jié)果及運(yùn)用、決策跟蹤和責(zé)任追究等事項(xiàng)。

4合法性審查。合法性審查是重大行政決策過程中的必經(jīng)程序，是拒絕違法決策的一道防火墻。通過合法性審查可以避免出現(xiàn)法外決策、隨意決策、非理性決策等問題，最大限度地降低決策風(fēng)險和避免決策失誤。重大行政決策事項(xiàng)在作出決定前要交由法制機(jī)構(gòu)或者法律顧問進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得作出決策。為保障合法性審查工作的順利開展，要大力加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確工作職責(zé)，提供審查保障;沒有專門設(shè)立法制工作機(jī)構(gòu)的部門應(yīng)當(dāng)聘請常年法律顧問，履行合法性審查的職能。進(jìn)行合法性審查具體而言就是在作出重大行政決策過程中，要預(yù)先評估決策是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)政策規(guī)定，是否超越法定職權(quán)，是否違反法定程序，是否與原有的決策和規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)，從而避免決策違法或是相互抵觸，保障決策的合法性。

除了外部行政行為以外，行政機(jī)關(guān)還有財(cái)政資金使用、公共工程建設(shè)等大量內(nèi)部行政行為，《決定》提出行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交行政會議討論，為此，應(yīng)當(dāng)細(xì)化內(nèi)部重大行政決策合法性審查程序，明確重大行政決策的審查范圍、審查主體、提交材料、審查內(nèi)容、審查方式、審查時限、審查意見和法律責(zé)任等事項(xiàng)。

5集體討論決定。重大行政決策集體討論決定制度是為了防止行政領(lǐng)導(dǎo)者獨(dú)斷專橫、“一言堂”情況的發(fā)生，是保證決策科學(xué)化、民主化的一項(xiàng)重要決策制度。決策集體的組成人員通過對決策方案的共同商議和對決策結(jié)論的反復(fù)比較，可以集思廣益、相互監(jiān)督，民主地作出決策。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定，在政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。因此，集體討論決定是落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制的必要制度形式，對重大決策事項(xiàng)未經(jīng)集體討論的，個人不得作出決策。

實(shí)現(xiàn)重大行政決策集體討論決定要求建立高效的集體討論決定程序：一是集體討論主體要符合法律規(guī)定。重大行政決策應(yīng)當(dāng)由政府常務(wù)會議、全體會議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議討論決定。二是審議過程要充分討論、逐項(xiàng)表決、共同作出決策決定。承辦單位要介紹決策方案及其法律法規(guī)政策依據(jù)、履行決策法定程序的有關(guān)情況、各方面提出的不同意見及研究處理情況等;會議組成人員要充分發(fā)表意見，進(jìn)行民主表決。三是形成會議記錄，實(shí)現(xiàn)問責(zé)監(jiān)督。行政首長和其他會議組成人員的意見、會議討論情況和決定應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄，參會人員應(yīng)根據(jù)集體討論中各自的職責(zé)和發(fā)表的意見對決策后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、重大行政決策程序的保障機(jī)制

1積極推行政府法律顧問制度。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！闭ㄖ茩C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各級政府的法制工作，是各級政府在實(shí)施依法行政工作時的參謀、助手和處理行政事務(wù)的法律顧問。但是由于政府法制機(jī)構(gòu)一直擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)處理政府日常法律事務(wù)的職責(zé)，而重大行政決策涉及的法律問題往往非常龐雜，因此需要引入專業(yè)的法律顧問制度，由政府法制機(jī)構(gòu)組織法律專家學(xué)者、專業(yè)律師等法律顧問參與政府法律顧問工作，共同為政府決策提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。

完善政府法律顧問制度，首先要明確政府法律顧問的入選資格，保證顧問成員具有擔(dān)任政府法律顧問的經(jīng)驗(yàn)和能力。其次要保障法律顧問的顧問權(quán)利和中立地位，確保政府法律顧問列席審議決策的相關(guān)會議，有充分的時間參與決策過程并對決策涉及的法律問題進(jìn)行客觀論證。最后要建立法律顧問的聘用與解聘、顧問程序、報酬經(jīng)費(fèi)、激勵考評、權(quán)利責(zé)任等制度。“政府法律顧問團(tuán)”實(shí)行集體討論制度，針對政府的重大決策事務(wù)由法律顧問團(tuán)集體討論，嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行審查并向決策部門提交可行性意見，為政府作出決策提供法律依據(jù)，決策部門應(yīng)根據(jù)審查意見修改或重做決策方案。

2建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！边@項(xiàng)制度是對我國行政問責(zé)制的重大發(fā)展。重大行政決策，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，實(shí)際的決策者如果為追求短期政績，或謀取個人利益，再加上監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不到位，就容易背離人民群眾的需要和科學(xué)規(guī)律進(jìn)行決策，出現(xiàn)“政績工程”、“面子工程”，甚至產(chǎn)生以權(quán)謀私、官商勾結(jié)等貪腐問題。對待決策失誤，要堅(jiān)持有錯必究、有責(zé)必問，不論事發(fā)時責(zé)任人是在崗在任，還是已經(jīng)升遷、調(diào)轉(zhuǎn)或者離退休，都要一查到底、終身追責(zé)。而且，集體討論決定不能成為決策失誤造成損失后不予追究的“擋箭牌”，不管涉及的是一個人還是一個班子，都必須對錯誤決策承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。這就要求黨政班子及其成員在進(jìn)行重大行政決策時不僅要嚴(yán)格按照法定程序來實(shí)施，而且還要進(jìn)行科學(xué)評估，充分論證，慎重決策。

為了保證終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制能有效實(shí)施，應(yīng)加快制定重大行政決策終身責(zé)任追究法律制度，進(jìn)一步完善行政責(zé)任問責(zé)制，明確重大決策權(quán)的歸屬，確定重大決策權(quán)的自由裁量基準(zhǔn)，對追究主體、追究對象、追究理由、追究程序和責(zé)任方式等作出明確規(guī)定。同時，還要完善責(zé)任追究配套制度，包括建立決策責(zé)任的倒查和認(rèn)定有跡可循、有案可查。