【摘 ?要】 推行權(quán)力清單制度已成為行政體制改革和依法全面履行政府職能,建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。本文認(rèn)為:從立法上明確各級政府的權(quán)力邊界是實(shí)施權(quán)力清單制度的前提;權(quán)力沖突解決方式的法治化是實(shí)施權(quán)力清單制度的重要保證;標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化是實(shí)施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)條件;切實(shí)提高政府績效是權(quán)力清單制度實(shí)施的重要目標(biāo)。
【關(guān)鍵詞】 權(quán)力清單制度 ?實(shí)施 ?問題
【作者簡介】 劉學(xué)彬,中共四川省委黨校公共管理教研部副教授,公共管理教研部副主任。
【中圖分類號】 C933 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-5103(2015)01-0007-02
黨的十八屆三中全會明確提出,“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度,依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。黨的十八屆四中全會再次強(qiáng)調(diào),“推行政府權(quán)力清單制度,堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。可見,在全面深化改革的時代背景下,推行權(quán)力清單制度已成為行政體制改革和依法全面履行政府職能,建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。
一、從立法上明確各級政府的權(quán)力邊界是實(shí)施權(quán)力清單制度的前提
權(quán)力清單制度是權(quán)力公開透明運(yùn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。權(quán)力清單就是對于各級政府及其各個部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì),形成目錄清單,為權(quán)力劃定清晰界限。換言之,清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)力的合法行使范圍,清單以外就是行政權(quán)力不能隨意進(jìn)入的范圍。權(quán)力清單制度的任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時限表,關(guān)鍵環(huán)節(jié)要準(zhǔn)確及時向社會公布,主動接受社會監(jiān)督。
在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式下,各級政府在實(shí)際運(yùn)行中的權(quán)力更多是來自上級政府的授予,而這種授予多數(shù)是通過行政法規(guī)甚至是領(lǐng)導(dǎo)人的指示實(shí)施的,帶有很大的隨意性和領(lǐng)導(dǎo)人的主觀色彩。上級政府往往在下級政府的權(quán)限過大,對它們控制能力削弱的時候就把權(quán)力上收;而當(dāng)下級政府缺乏積極性和活力的時候,上級政府就下放相應(yīng)權(quán)力。但權(quán)力上收和下放到什么程度沒有明確的標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)踐中就經(jīng)常出現(xiàn)“一收就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。下級政府官員很多時候?yàn)榱双@取對自己有利的權(quán)力,往往使出渾身解數(shù)去拉攏甚至腐蝕上級官員,產(chǎn)生了種種權(quán)力尋租的腐敗現(xiàn)象。同時,這種權(quán)力來源的隨意性,在權(quán)力使用實(shí)踐中就可能出現(xiàn)偏離其公共性和服務(wù)性的弊端,最常見的就是權(quán)力的濫用和權(quán)力的不作為。因此,各級政府的權(quán)力邊界必須明確,這種明確必須以立法的形式體現(xiàn)在國家的憲法中,真正體現(xiàn)依憲治國。
在實(shí)踐中,筆者認(rèn)為可以借鑒很多學(xué)者提出的出臺《中央與地方關(guān)系法》,在這部法律中根據(jù)我國單一制國家的實(shí)際把“剩余權(quán)”交給中央政府,對各級政府的權(quán)力邊界作一個明確劃分,這種劃分是一種大類的劃分,比如行政權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)等。在此基礎(chǔ)上再由各級政府在充分征求各方意見、發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上把明確了的大類權(quán)力再分解、細(xì)化為權(quán)力清單的內(nèi)容,提交各級人大討論通過成為法律法規(guī)。我國現(xiàn)在的權(quán)力清單制度實(shí)踐,重點(diǎn)是針對行政審批權(quán),采取的舉措是權(quán)力下放,筆者以為這種改革是非常及時、必要的,但這些改革還必須深入到源頭上,依法明確各級政府產(chǎn)生這些行政審批權(quán)的元權(quán)力的權(quán)力邊界,只有這樣,才能使這種改革超越單純的行政范圍,更具有合法性、持久性和有效性,并以此為突破口,為建立法治政府開辟道路。
二、權(quán)力沖突解決方式的法治化是實(shí)施權(quán)力清單制度的重要保證
在我國的權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中,由于很多時侯權(quán)力來源于上級政府或領(lǐng)導(dǎo)人的授予,因此,權(quán)力實(shí)施者必須對上級政府或領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé),負(fù)責(zé)的重要方式就是把權(quán)力沖突的裁決權(quán)交與上級政府或領(lǐng)導(dǎo)。
在行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行中,當(dāng)下級政府與上級政府產(chǎn)生權(quán)力沖突時,下級政府往往處于弱勢地位,上級政府經(jīng)常截留下級政府的權(quán)力,而下級政府往往“有苦難言”,“委曲求全”。這在當(dāng)前的省直管縣體制下,地級市與其下屬區(qū)的關(guān)系中體現(xiàn)最為典型。某省一個地級市轄三縣一區(qū),三縣都屬于省直管,因此,該市從財(cái)政上來說只能管住一區(qū),一區(qū)的財(cái)政要供養(yǎng)市區(qū)兩級財(cái)政人口,市上就把該屬于區(qū)上的財(cái)政收入的很大部分收走了,致使區(qū)級財(cái)政非常困難,去年的財(cái)政收入只能與10年以前的持平,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債更是達(dá)到上億元,而區(qū)往往是市政府所在地,各種項(xiàng)目實(shí)施、維穩(wěn)以及接待的任務(wù)又是最重,很多時侯,市級部門只是當(dāng)“二傳手”,具體工作只有依靠區(qū)級工作人員來落實(shí)。因此,區(qū)級機(jī)關(guān)工作人員對市級部門的抵觸情緒非常大,但也只能是“忍氣吞聲”,因?yàn)閰^(qū)級領(lǐng)導(dǎo)雖然工作辛苦,待遇低于其他三縣,但他們晉升到市級機(jī)關(guān)及市級領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)會要多于其他三縣,因此他們對“委曲求全”是有動力的。
當(dāng)同級政府部門與部門之間發(fā)生權(quán)力沖突時,我們現(xiàn)在的解決方式是:如果有統(tǒng)一的分管領(lǐng)導(dǎo),就由分管領(lǐng)導(dǎo)來裁決;如果有不同的分管領(lǐng)導(dǎo),就由他們來協(xié)商裁決,這往往取決于分管領(lǐng)導(dǎo)的地位;如果分管領(lǐng)導(dǎo)無法達(dá)成一致就交給行政首長來最終裁決。根據(jù)首長負(fù)責(zé)制的要求,按理說這種運(yùn)行方式也是符合要求的。問題在于領(lǐng)導(dǎo)的裁決很多時侯是根據(jù)自己的主觀判斷或者沖突部門的“勾兌”或“公關(guān)”工作的成效作出的,違背了依法行政的要求。只有把領(lǐng)導(dǎo)的裁決納入法治的軌道,才能保證這種裁決的公平性、公正性,最大限度地保證權(quán)力的公共性、人民性。
當(dāng)黨政權(quán)力發(fā)生沖突時,在具體實(shí)踐中,往往是黨的權(quán)力處于強(qiáng)勢地位,出現(xiàn)黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象,這與社會主義法制是相悖的。實(shí)際上,黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國是有機(jī)統(tǒng)一的,黨的領(lǐng)導(dǎo)必須是依法領(lǐng)導(dǎo),黨在處理黨政權(quán)力沖突時也必須遵守相關(guān)法律。
權(quán)力清單作為以上權(quán)力的具體化,應(yīng)該是全覆蓋的,即“三個全覆蓋”:層級全覆蓋、部門全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋。層級全覆蓋,是指縱向從頂至底,從中央到基層的各級黨和政府都應(yīng)全面推行權(quán)力清單制度,不存在不受監(jiān)督的特殊層級;部門全覆蓋,是指橫向到邊,即凡是掌握公共權(quán)力的黨政部門(國家安全機(jī)關(guān)除外)都應(yīng)制定并公開自身的權(quán)力清單,不存在不受監(jiān)督的特殊部門;領(lǐng)域全覆蓋,是指除涉及國家機(jī)密的權(quán)力之外,所有其他公共權(quán)力都應(yīng)在統(tǒng)計(jì)和公開之列,不存在不受監(jiān)督的特殊權(quán)力。
三、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化是實(shí)施權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)條件
權(quán)力清單制度的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性需要從中央層面制定全國統(tǒng)一的規(guī)范予以確保。各地方自行探索,容易導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一。因此,要充分汲取地方實(shí)踐所積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),將其整合到全國規(guī)范之中,并鼓勵各地政府充分進(jìn)行創(chuàng)新競爭,探索出適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的新的權(quán)力公開方式和途徑。權(quán)力清單制度的完善,可以結(jié)合信息化政府建設(shè)。對權(quán)力清單中的每個權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行編碼記錄后,便能設(shè)計(jì)一套網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上,可以建立起各層級政府及其工作部門的權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力運(yùn)行的信息共享平臺,并搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評估系統(tǒng)等模塊予以完善。政府可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理維護(hù)該系統(tǒng),作為權(quán)力監(jiān)督的重要信息化手段。
四、切實(shí)提高政府績效是權(quán)力清單制度實(shí)施的重要目標(biāo)
黨的十八大提出要打造績效政府,權(quán)力清單制度的實(shí)施是一個重要“推手”,同時我們也可以以是否提升政府績效作為衡量權(quán)力清單制度實(shí)施的效果。權(quán)力清單對于提升政府績效的作用體現(xiàn)在以下方面:
一是權(quán)利清單制度實(shí)施中的民眾監(jiān)督有利于提升政府績效。當(dāng)前的政府改革是有成效的,但在加強(qiáng)公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護(hù)等方面,與老百姓的期望和要求還有差距,機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、人浮于事等問題也較突出。歸根結(jié)底,這是政府在上傳下達(dá)的過程中監(jiān)督系統(tǒng)的失靈。權(quán)力清單的設(shè)立,使群眾可以以此為根據(jù)對政府行為進(jìn)行問責(zé),并進(jìn)行全面有效的監(jiān)督。浙江省政府在公布權(quán)力運(yùn)行圖的同時,就明確表示自覺接受人大依法監(jiān)督。有效的監(jiān)督是行政高效的保障,通過監(jiān)督,然后形成有效的問責(zé)系統(tǒng)和懲罰機(jī)制,督促相關(guān)部門合法高效履職。
二是重構(gòu)“政府—市場”關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府“瘦身”來提升政府績效。推行權(quán)力清單制度的過程,一方面是通過“法無授權(quán)不可為”,限制政府權(quán)力;另一方面通過負(fù)面清單制度實(shí)現(xiàn)“法無禁止皆自由”,還權(quán)于市場。對于“全能保姆”型政府角色有著深厚文化傳統(tǒng)的我國而言,今天的政府自我革命是一場角色的徹底轉(zhuǎn)換:以往,政府即使放權(quán)也只是那些政府管不好也管不了的事項(xiàng),如今讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動,一律取消審批,對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng),一律下放地方和基層管理。對地方政府而言,不能單純將權(quán)力清單視為給地方政府套上了“緊箍咒”,給政府行使公權(quán)力加諸了多重限制,而是盡可能地解放政府,更加明晰政府與市場間的界限,減少政府的非法定責(zé)任,為政府“瘦身”,將政府的重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來,在此基礎(chǔ)上才談得上提升政府績效。
三是權(quán)力清單實(shí)施所依賴的一系列配套機(jī)制有利于提升政府績效。權(quán)力清單的有效實(shí)施需要高新科技、部門聯(lián)動等系列配套制度為其提供助力。在這一點(diǎn)上,浙江省三門縣的經(jīng)驗(yàn)具有較大的示范意義。在出臺權(quán)力清單后,三門縣以權(quán)力清單為基礎(chǔ),著力推進(jìn)了權(quán)力運(yùn)行公開化,同時借助云計(jì)算及技術(shù),建立完善了電子監(jiān)察系統(tǒng),為公眾、人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門等在內(nèi)的多元監(jiān)督主體拓寬了監(jiān)管渠道,降低了監(jiān)督成本。而且,為了確保監(jiān)管切實(shí)有效,三門縣也整合了專門的監(jiān)督力量,針對“三公經(jīng)費(fèi)”、“財(cái)政專項(xiàng)資金”、重點(diǎn)工程建設(shè)等實(shí)行聯(lián)合監(jiān)察,并建立了重大決策落實(shí)情況督察和問責(zé)制度,完善關(guān)鍵崗位督評制度。通過制定一系列有助于促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開透明、降低公眾監(jiān)督成本、提高問責(zé)力度的制度,能夠?yàn)闄?quán)力清單的效力發(fā)揮提供助力,從而提升政府績效。
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