【摘 ?要】 “完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是黨的十八屆三中全會(huì)提出的目標(biāo)。治理體現(xiàn)著社會(huì)管理理念的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)著政府、公民以及社會(huì)管理目標(biāo)的新定位。本文對(duì)治理視域下國(guó)家治理能力提升的相關(guān)問題進(jìn)行了分析。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)家治理能力 ?現(xiàn)代化 ?能力提升

【作者簡(jiǎn)介】 張?zhí)炱?，中央呼倫貝爾市委黨校黨委書記、常務(wù)副校長(zhǎng)，主要從事公共管理和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)等領(lǐng)域相關(guān)問題研究。

【中圖分類號(hào)】 D63 ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2015）01-0009-02

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確了全面深化改革是黨的行動(dòng)指南，總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)抉擇，是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)自身現(xiàn)代化改革的重要內(nèi)容。無(wú)論是“治理體系”還是“治理能力”，其關(guān)鍵都在于“治理”，“治理”成為全面深化改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

一、從管理到治理，治國(guó)理念的重大改變

治理（goverance）理論最早興起于西方，“治理”首次被賦予新的含義是1989年世界銀行在《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》報(bào)告中用“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞描述當(dāng)時(shí)非洲的情形。自從上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，治理成為“時(shí)髦詞匯”，主要原因還是治理與傳統(tǒng)政府統(tǒng)治概念之間的區(qū)別。正如羅茨所說(shuō)：“治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過(guò)程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會(huì)的方式”。我們黨第一次提出了“國(guó)家治理體系”和“治理能力”的概念，并把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”并列為全面深化改革的總目標(biāo)，這不僅體現(xiàn)了黨的政治智慧和勇氣，也是對(duì)我國(guó)改革開放35年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，更是對(duì)各領(lǐng)域改革目標(biāo)的科學(xué)提煉，為我國(guó)未來(lái)全面深化改革指明了方向?？偰繕?biāo)的確立也意味著黨的執(zhí)政理念發(fā)生了根本性的變化，即由政府自上而下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)檎陨隙屡c社會(huì)自下而上相結(jié)合的“治理”。標(biāo)志著“治理”取代“管理”成為新時(shí)期深化改革的執(zhí)政理念和治國(guó)方略?！爸卫怼币笊鐣?huì)問題的解決注重主體多元，注重合作協(xié)商，注重平等參與，注重社會(huì)問題的解決，注重構(gòu)建和諧的社會(huì)關(guān)系，注重分權(quán)、民主，注重分權(quán)、參與，等等。從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)代“治理”的跨越，雖只有一字之差，卻是治國(guó)理政總模式包括權(quán)力配置和行為方式的一種深刻的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是生產(chǎn)力對(duì)生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的必然要求，也是生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑回應(yīng)要求，適應(yīng)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然選擇，體現(xiàn)了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑積極構(gòu)建兩性互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的有效變革。從“管理”到“治理”的跨越，說(shuō)明我國(guó)將在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度方面，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)方面，采取具有革命性的變革，把中國(guó)帶入改革開放的新階段。

二、從管理到治理，推動(dòng)政府革新

一是政府由封閉走向公開。最近幾年因PX項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)保型群體事件頻發(fā)，比如廈門事件（2007年6月）、大連事件（2011年3月）、浙江鎮(zhèn)海事件（2012年10月）、四川成都彭州事件（2013年4月）、昆明事件（2013年5月）、廣州茂名事件（2014年3月）等?？梢哉f(shuō)，在我國(guó)，目前民眾一遇到PX項(xiàng)目立刻談虎色變，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的反彈與對(duì)抗意識(shí)，PX項(xiàng)目走到哪里就會(huì)引發(fā)公眾抗議，這種現(xiàn)象與國(guó)外形成了鮮明的對(duì)比。究其原因，公眾激烈的表達(dá)背后，實(shí)際上是未被尊重的權(quán)利、未被滿足的訴求，是沒有被聽見、沒有被看見的情緒和聲音。更是政府信息的封閉，政府決策權(quán)力的專斷的集中體現(xiàn)。透過(guò)一系列PX項(xiàng)目引發(fā)的公眾抗議事件表明，其共性的一面都是政府在一些重大項(xiàng)目的重大決策，特別是事關(guān)民生的重大決策中并沒有堅(jiān)持決策的公開，更沒有堅(jiān)持決策的民主化，都是僅憑“通告”、“告知”的形式向民眾“單向度傳輸”，而且是決策后的“事后告知”，其中缺少自下而上的參與、官民平等的互動(dòng)，這樣的決策怎能在主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)的今天贏得民眾支持？如果我們對(duì)PX項(xiàng)目沖突事件進(jìn)行更深入的探究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，缺失溝通不尊重公眾權(quán)利只是問題產(chǎn)生的表面原因，其根源在于我們落后的政府管理理念。即我們的行政活動(dòng)都還處在傳統(tǒng)的以“管理”為中心的模式中，處在政府為中心，政府獨(dú)大，政府執(zhí)掌全部權(quán)力的狀態(tài)中。在這樣的狀態(tài)中，公眾只是被管理的對(duì)象，處于被動(dòng)接受的角色，更談不上重大決策的知曉與參與。PX項(xiàng)目事件揭示了中國(guó)社會(huì)當(dāng)前的矛盾糾結(jié)，這種糾結(jié)的根本原因在于政府自身的封閉，對(duì)公眾知情權(quán)力的漠視、忽視，因此，推行政府信息公開，保障公眾的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)成為全面深化改革的突破口和切入點(diǎn)，也應(yīng)該成為建立現(xiàn)代化治理體系和能力的關(guān)鍵所在。習(xí)近平同志曾說(shuō)，要防止出現(xiàn)“把我們黨和人民群眾隔開”的無(wú)形之墻。讓權(quán)力與權(quán)利平等對(duì)話、政府與公眾良性互動(dòng)，才能打掉這堵無(wú)形之墻。實(shí)際上這就需要我們從頂層設(shè)計(jì)去改變我們的治國(guó)理政理念與方式，推進(jìn)政府信息公開，實(shí)現(xiàn)從“決定—宣布—服從”為特征的傳統(tǒng)政府“管理”模式到“參與—協(xié)商—共識(shí)”為特征的現(xiàn)代政府“治理”模式的轉(zhuǎn)變。

二是政府由獨(dú)斷走向分權(quán)。治理理念明確了政府已不再享有唯一的、獨(dú)占性的統(tǒng)治權(quán)威。除政府外，個(gè)人、私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、非社區(qū)互助組織以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)因其在負(fù)責(zé)維持秩序、參加政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)中具有重要的管理與調(diào)節(jié)作用，已逐漸分享政府原有的唯一、獨(dú)占性管理權(quán)力。政府已不是管理社會(huì)唯一的公共權(quán)力中心，它必須與個(gè)人、組織、團(tuán)體等主體一道，通過(guò)彼此之間權(quán)力的博弈與協(xié)同，在各自的行政行為的合法性、合理性以及有效性得到充分保障的基礎(chǔ)上，形成權(quán)力分散化、權(quán)力多元化的現(xiàn)代社會(huì)治理格局。由此，政府必須深刻認(rèn)識(shí)治理視域下自身角色的轉(zhuǎn)變，要通過(guò)轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，賦權(quán)讓權(quán)，推行分權(quán)和民主參與，并根據(jù)治理目標(biāo)的需要在不同的層級(jí)上賦予公民和各類社會(huì)組織治理社會(huì)的平等權(quán)力。同時(shí)，要不斷創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制、疏通社會(huì)參與渠道，促進(jìn)社會(huì)各類主體有序參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，政府由“獨(dú)舞”變“領(lǐng)舞”，由“獨(dú)斷”變?yōu)椤懊裰鳌?，聚焦社?huì)問題和社會(huì)矛盾的解決，引導(dǎo)和充分激發(fā)社會(huì)各階層各主體迸發(fā)活力，形成社會(huì)治理的合力。

三、管理到治理：目標(biāo)聚焦公共利益

一是強(qiáng)調(diào)公眾利益性，它是使公共利益最大化的社會(huì)建設(shè)過(guò)程。從根本上講，政府治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是讓公眾享有更充分的公共物品，享有更高滿足度的公共管理，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利的最大化。治理只是各方參與社會(huì)問題解決的過(guò)程，結(jié)果是追求公共利益的維護(hù)，其著眼點(diǎn)都是公共利益，因此，治理并不是局限于一個(gè)好政府，而是著眼與整個(gè)社會(huì)的好治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某個(gè)集團(tuán)利益的最大化。此時(shí)，治理的結(jié)果必須體現(xiàn)各種利益主體的共生共贏，而不再是政府部門想干什么就干什么了，而是在一項(xiàng)決策形成之前，需要考慮清楚決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是不是維護(hù)公共利益。因此，決策前就需要先問問公眾的需求，聽聽公眾的意見;而且，還需充分考慮各方利益體的需求，理性、公平地判斷各種利益體的優(yōu)先權(quán)，在滿足各方利益體的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。同時(shí)，明晰決策目標(biāo)后，決策過(guò)程要按照決策科學(xué)化民主化的要求，充分吸取各方利益意愿，在此基礎(chǔ)上形成決策方案。另外，決策實(shí)施的過(guò)程中，要推行公開、透明，讓公眾行使監(jiān)督權(quán)利，確保決策體現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。

二是堅(jiān)持契約為基礎(chǔ)上的合作治理。治理是圍繞社會(huì)問題的最終解決，倡導(dǎo)政府與公民、企業(yè)、社會(huì)等多中心良性互動(dòng)的過(guò)程，治理是政府不斷回應(yīng)公眾需求，并做出積極應(yīng)對(duì)的過(guò)程。在治理語(yǔ)境下，各行為體在互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)談判，參與合作，求同存異，化解沖突與矛盾，各自遵循規(guī)則，以服務(wù)為工具，維持社會(huì)秩序，謀求公共利益的最大化。在治理中，政府不再運(yùn)用其政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，通過(guò)剛性規(guī)制手段對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理，而是寓管理于服務(wù)，通過(guò)服務(wù)行政制定與其他社會(huì)治理主體合作生產(chǎn)和提供公共物品和服務(wù)規(guī)則并執(zhí)行規(guī)則，從而實(shí)現(xiàn)直接地或間接地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。因此，政府不再是高高在上的管理者，而是以積極的合作推動(dòng)者、專業(yè)技術(shù)的提供者、規(guī)則權(quán)威的供給者的角色出現(xiàn)，要在更大的政策范圍上尋求與其他社會(huì)主體的合作，了解社會(huì)主體的政策需求，建立規(guī)劃，指引方向，為各方主體提供交流平臺(tái)，從而最大限度地滿足不同的利益要求。

四、管理到治理，培育現(xiàn)代公民是根基

一是公民知情權(quán)的賦予與保障。治理理念下，公眾角色隨之發(fā)生變化，即公民由原來(lái)被動(dòng)的管理對(duì)象，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)問題解決的決策參與者、社會(huì)問題解決的最終成果共享者，這也是公眾角色發(fā)生的一種根本性改變。這種改變要求公眾要有積極參與公共事務(wù)的意識(shí)，還要有參與公共事務(wù)的能力，包括與政府和其他社會(huì)組織對(duì)話的能力以及維護(hù)自身利益的權(quán)利意識(shí)和能力，這些意識(shí)和能力的具備都需要提高公民素質(zhì)，培訓(xùn)現(xiàn)代公民。要通過(guò)提高公民素質(zhì)，強(qiáng)化公民的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)。政府要按照《政府信息公開條例》，遵循公開是常態(tài)，不公開是例外的原則，推行政務(wù)公開，保障公民的知情權(quán)。要通過(guò)信息通報(bào)、聽證會(huì)等方式完善重大（下轉(zhuǎn)第35頁(yè)）（上接第10頁(yè)）事項(xiàng)重大決策公開制度，保障公民的參與權(quán)。要落實(shí)公民的監(jiān)督權(quán)，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過(guò)網(wǎng)站、微博、微信等平臺(tái)搭建公民表達(dá)的渠道。要建立政府與公眾溝通互動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，保障公眾的表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二是主體由單一走向多元?！爸卫怼崩砟钍菍?duì)傳統(tǒng)“統(tǒng)治”和“管理”理念的揚(yáng)棄，工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、民主化、開放化、多元化等現(xiàn)代性因素及其交織形成的復(fù)雜關(guān)系，強(qiáng)調(diào)要在政府的主導(dǎo)之下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理思維體系、話語(yǔ)體系和制度體系的綜合“大轉(zhuǎn)型”，要實(shí)現(xiàn)政府由單一主體管理變?yōu)槊裰鳌⑴c式、互動(dòng)式的多元主體治理。與“管理”主體的單一性不同，“治理”強(qiáng)調(diào)“國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)”三分法，所以在治理主體上表現(xiàn)為多元性和多樣性，既存在著一個(gè)由來(lái)自不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的公私行為體，如個(gè)人、組織，公私機(jī)構(gòu)，權(quán)力機(jī)關(guān)、非權(quán)力機(jī)構(gòu)，社會(huì)、市場(chǎng)、國(guó)家等。隨著現(xiàn)實(shí)公民社會(huì)的日益壯大，介于國(guó)家和社會(huì)之間的公民組織，又被稱“第三部門”包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等，由于其存在的廣泛性、影響的強(qiáng)力性以及寬厚的群眾基礎(chǔ)，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)中不可或缺的治理主體。同時(shí)，市場(chǎng)以其獨(dú)特的運(yùn)行方式和決定性的效用在現(xiàn)代公共事務(wù)管理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，也必然成為社會(huì)治理的關(guān)鍵一員。因此，必須賦予個(gè)人、私人機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、市場(chǎng)組織等以“管理者”角色，與政府一起，以平等的身份，成為社會(huì)治理的多元主體，共同關(guān)心公共利益，共同承擔(dān)公共責(zé)任。

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