收稿日期：2015-03-04

作者簡(jiǎn)介：張微，吉林大學(xué)2014級(jí)法學(xué)理論專業(yè)博士研究生，中共廣州市委黨校政治學(xué)與法學(xué)教研部講師。（長(zhǎng)春/130012）

摘 要：《高等學(xué)校信息公開辦法》實(shí)施以來，高等學(xué)校信息公開的狀況并不理想。為了破解實(shí)踐的難題，有必要對(duì)《辦法》重新作一番認(rèn)真全面的檢視?！掇k法》的亮點(diǎn)有：公開內(nèi)容相對(duì)寬泛、率先規(guī)定決策公開、監(jiān)督制度比較全面具體?！掇k法》的制定過程和實(shí)施具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。但《辦法》也存在一些不容忽視的缺陷，主要是：體例和《條例》不協(xié)調(diào);有的規(guī)定超越權(quán)限或者違反《條例》;部分規(guī)定可操作性不強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：《高等學(xué)校信息公開辦法》;亮點(diǎn);缺陷

2008年5月1日，國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）開始實(shí)施。其中，第三十七條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定?！睋?jù)此，教育部于2010年4月6日正式發(fā)布《高等學(xué)校信息公開辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），并于2010年9月1日起施行。《辦法》實(shí)施以來，高等學(xué)校信息公開的狀況并不理想。中國政法大學(xué)教育法中心2011年12月發(fā)布的《2010-2011年度高校信息公開觀察報(bào)告》顯示：我國高校信息公開整體情況表現(xiàn)出較低水平，高校信息透明度合格率僅為38.4%。[1]2013年1月，上海交通大學(xué)研究生雷闖向全國113所高校遞交“三公”經(jīng)費(fèi)的信息公開申請(qǐng)，僅有1所高校進(jìn)行了公布。[2]近年來因信息不公開導(dǎo)致的高校腐敗案件更是呈多發(fā)狀態(tài)。[3]

可以說，包括《辦法》在內(nèi)的很多現(xiàn)有規(guī)定幾乎形同虛設(shè)，沒有對(duì)高校信息公開起到預(yù)期的規(guī)范和監(jiān)督作用。為了破解實(shí)踐的難題，有必要盡快明確制度失靈的原因，首要的是對(duì)制度本身即《辦法》重新作一番認(rèn)真全面的檢視。

一、《辦法》的亮點(diǎn)

《辦法》共五章32條，包括總則、公開的內(nèi)容、公開的途徑和要求、監(jiān)督和保障以及附則五部分。作為《條例》實(shí)施之后較早的規(guī)范行業(yè)信息公開的部門規(guī)章，《辦法》還是具有可圈可點(diǎn)之處。

（一）公開內(nèi)容相對(duì)寬泛

2002年2月教育部、中華全國總工會(huì)發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)校務(wù)公開工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）是我國最完整、影響力最大的校務(wù)公開制度規(guī)范。[4]該《意見》關(guān)于公開的內(nèi)容只有概括性的規(guī)定，即“各地各校應(yīng)把學(xué)校工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、教職工群眾和社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問題，作為校務(wù)公開的重要內(nèi)容”，“除按規(guī)定必須保密的事項(xiàng)外，學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、改革方案、教職工聘任辦法、教職工獎(jiǎng)懲辦法、經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、教職工購（建）房方案、住房公積金、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)和其他社會(huì)保障基金等涉及教職工切身利益的重大問題，都應(yīng)通過多種形式讓教職工參與和知道”。

相比較而言，《辦法》關(guān)于公開內(nèi)容的規(guī)定更為寬泛?！掇k法》第二章專門規(guī)定了公開的內(nèi)容，第七條和第八條是關(guān)于主動(dòng)公開的內(nèi)容規(guī)定，第九條是關(guān)于公民、法人和其他組織依申請(qǐng)公開的內(nèi)容規(guī)定。在第七條的列舉性規(guī)定中，除了《意見》規(guī)定內(nèi)容之外，還列舉了“財(cái)務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理制度，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案，財(cái)政性資金、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用與管理情況，儀器設(shè)備、圖書、藥品等物資設(shè)備采購和重大基建工程的招投標(biāo)”，“自然災(zāi)害等突發(fā)事件的應(yīng)急處理預(yù)案、處置情況，涉及學(xué)校的重大事件的調(diào)查和處理情況”等重要內(nèi)容。盡管《意見》中不乏“各地各校應(yīng)把學(xué)校工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、教職工群眾和社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問題，作為校務(wù)公開的重要內(nèi)容”的規(guī)定和“涉及教職工切身利益的重大問題”的標(biāo)準(zhǔn)，但是結(jié)合我國保密觀念比較牢固、公開意識(shí)普遍薄弱的實(shí)際情況，立法者將公開的內(nèi)容盡可能地列舉是減少概括式立法弊端的必要選擇。從這個(gè)角度看，《辦法》中公開內(nèi)容的相對(duì)寬泛是立法上的進(jìn)步。

（二）率先規(guī)定決策公開

對(duì)于決策信息的公開，2008年實(shí)施的《條例》在公開范圍的規(guī)定中并沒有明確列舉。在此之前的地方政府規(guī)章和中央部門規(guī)章中一般將處于決策過程中的信息排除在公開的范圍之外。2010年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是正式、準(zhǔn)確、完整的，申請(qǐng)人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或者行政程序中作為書證使用。因此，行政機(jī)關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息?！痹摲荨兑庖姟返囊?guī)定實(shí)際上將處于決策過程中的信息排除在外，實(shí)踐中也成為行政機(jī)關(guān)拒絕公開決策信息時(shí)經(jīng)常引用的依據(jù)?！掇k法》在第十七條第二款中明確規(guī)定：“學(xué)校決策事項(xiàng)需要征求教師、學(xué)生和學(xué)校其他工作人員意見的，公開征求意見的期限不得少于10個(gè)工作日?！辫b于決策過程的公開更加有利于實(shí)現(xiàn)信息公開的立法目的，《辦法》率先對(duì)于高校決策信息公開程序作出規(guī)范，難能可貴、意義重大。

（三）監(jiān)督制度比較全面具體

《條例》經(jīng)過多年的實(shí)踐證明，政府信息公開雖不是直接對(duì)行政機(jī)關(guān)施加不利后果的制度，但卻具有持續(xù)改變行政機(jī)關(guān)工作態(tài)度、機(jī)制和方式的功效，因此，被增加新義務(wù)的行政機(jī)關(guān)或多或少總有加以規(guī)避乃至有意對(duì)抗的傾向，必須考慮通過何種監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制予以保障。[5]誠如有的學(xué)者指出：盡管探討國家安全等免除公開事項(xiàng)可能比探討信息公開實(shí)施程序更有趣也更有爭(zhēng)議，但完全集中于免除公開事項(xiàng)屬于誤導(dǎo)，因?yàn)樵诖_定立法的總體效果上它們的意義常常要小得多。[6]這個(gè)問題對(duì)于高校信息公開同樣適用。

《辦法》對(duì)于監(jiān)督制度的規(guī)定比較全面具體，主要有三個(gè)亮點(diǎn)：一是建立了多層級(jí)的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制?！掇k法》規(guī)定了國務(wù)院教育行政部門、省級(jí)教育行政部門和高等學(xué)校內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門三個(gè)層級(jí)各自的監(jiān)督檢查職責(zé)。這樣的制度設(shè)計(jì)既保障了對(duì)高校信息公開更為嚴(yán)密的監(jiān)督，又充分考慮了高校系統(tǒng)的實(shí)際情況;既是“參照”《條例》，又不乏創(chuàng)新，較有針對(duì)性。二是細(xì)化了公開的考核評(píng)議機(jī)制。對(duì)于考核評(píng)議機(jī)制，《條例》只作出概括性的規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行考核、評(píng)議”，《辦法》則對(duì)此予以細(xì)化，不僅規(guī)定了省級(jí)教育行政部門建立評(píng)議制度的義務(wù)，還規(guī)定了評(píng)議的形式、參加的主體以及將評(píng)議結(jié)果向社會(huì)公開的具體義務(wù)，較好地貫徹執(zhí)行了《條例》的規(guī)定。三是明確規(guī)定公開不真實(shí)的法律責(zé)任。信息的真實(shí)性是信息公開發(fā)揮作用的前提，因此也維系著信息公開的生命力?！稐l例》多處規(guī)定了政府信息公開真實(shí)性的要求。比如第六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會(huì)穩(wěn)定、擾亂社會(huì)管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清?！钡谄邨l還進(jìn)一步規(guī)定了信息發(fā)布的協(xié)調(diào)機(jī)制，目的是確保行政機(jī)關(guān)發(fā)布的信息準(zhǔn)確一致。但是《條例》在法律責(zé)任的規(guī)定中并沒有明確列舉政府公開不真實(shí)信息的法律責(zé)任，盡管有一個(gè)兜底的條款規(guī)定即“違反本條例規(guī)定的其他行為”。實(shí)踐證明，兜底條款通常只是虛化的設(shè)置。《辦法》不僅規(guī)定了高校對(duì)于虛假信息的澄清義務(wù)，還在法律責(zé)任的規(guī)定中明確規(guī)定“在信息公開工作中隱瞞或者捏造事實(shí)的”必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這一規(guī)定對(duì)于確保信息的真實(shí)性，從而保證信息公開發(fā)揮應(yīng)有的作用具有重要意義。

二、《辦法》的理論和現(xiàn)實(shí)意義

（一）《辦法》制定過程充分匯集和表達(dá)了民意

立法能否充分保障民眾參與并表達(dá)自己的意見，能否真正體現(xiàn)最廣大人民的整體意志，應(yīng)當(dāng)成為評(píng)價(jià)立法質(zhì)量高低的首要的、價(jià)值性評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。[7]縱觀《辦法》的制定過程，可以肯定的是，該過程比較充分地匯集和表達(dá)了民意。國務(wù)院制定的《條例》于2007年4月發(fā)布，教育部隨即于2007年底至2008年上半年開展了全國教育系統(tǒng)的校務(wù)公開專題調(diào)研，是我國較早的規(guī)范行業(yè)信息公開的規(guī)章。調(diào)研涵蓋學(xué)校4萬余所，涉及面較廣。自2008年7月起至2009年3月，教育部還就《辦法》初稿先后聽取了省級(jí)教育行政部門、高校、有關(guān)專家、部?jī)?nèi)司局和國務(wù)院有關(guān)部委的意見和建議。2009年4月2日至17日面向社會(huì)公開征求意見，引起社會(huì)各界的熱烈反響。這是教育部首次將規(guī)章草案面向社會(huì)公開征求意見，首次使用國務(wù)院法制辦的“部門規(guī)章意見征集系統(tǒng)”收集意見/建議。14輪征求意見共收到并研究處理各類意見/建議900余條，作出大的修改30余次，促進(jìn)了《辦法》文本的不斷完善。[8]

（二）《辦法》為高校信息公開規(guī)范化提供了依據(jù)

我國早在1999年就開始了校務(wù)公開的實(shí)踐探索，全國教育工會(huì)1999年3月發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)校務(wù)公開工作的意見》，被認(rèn)為是我國校務(wù)公開的制度起源。[9]但是，校務(wù)公開由于缺乏剛性的制度約束，難免主觀性、隨意性較強(qiáng)。通過十多年的實(shí)踐，社會(huì)公眾對(duì)高校信息公開規(guī)范化提出了越來越高的要求。2009年3月《中國青年報(bào)》通過新浪網(wǎng)進(jìn)行的一項(xiàng)較大規(guī)模的社會(huì)調(diào)查顯示：98.1%的人認(rèn)為高校應(yīng)該盡快實(shí)施信息公開。92.3%的人認(rèn)為信息公開有助于高校管理透明化并大大減少腐敗行為。[10]

《辦法》作為我國較早的落實(shí)《條例》規(guī)定、規(guī)范公共企事業(yè)單位信息公開的部門規(guī)章，對(duì)于促進(jìn)高校信息公開規(guī)范化具有重大的意義。無論是實(shí)體內(nèi)容還是程序性規(guī)定，《辦法》應(yīng)該說都具有質(zhì)的飛躍。從內(nèi)容上看，校務(wù)公開主要是對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)的公開，信息公開則涵蓋了校務(wù)、黨務(wù)、教務(wù)、校情等信息的全面公開，公開內(nèi)容更加豐富;從形式上看，《辦法》規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，通過學(xué)校網(wǎng)站、校報(bào)?？?、校內(nèi)廣播等校內(nèi)媒體和報(bào)刊、雜志、廣播、電視等校外媒體以及新聞發(fā)布會(huì)、年鑒、會(huì)議紀(jì)要或者簡(jiǎn)報(bào)等方式予以公開，形式更加多樣;從程序上看，《辦法》既規(guī)定了主動(dòng)公開的程序，也規(guī)定了依申請(qǐng)公開的程序，不僅有結(jié)果信息的公開，還有決策前的信息公開，程序更加規(guī)范。在某種程度上可以說，高校信息公開制度是校務(wù)公開制度成果的總結(jié)與升華。[11]

（三）《辦法》有利于保障師生員工和社會(huì)公眾的知情權(quán)

在政治生活中，隨著國家權(quán)力特別是行政權(quán)力的日益擴(kuò)張，公民對(duì)政府活動(dòng)知情的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)成為防止權(quán)力濫用的平衡器，政府透明度建設(shè)成為防止腐敗的重要機(jī)制，也是民主制度的重要組成部分。[12]但是在現(xiàn)代社會(huì)，政府并不是公共行政的唯一主體，各種社會(huì)力量，包括行業(yè)組織、社區(qū)組織、公共事業(yè)單位等也可以成為公共行政的主體，承擔(dān)對(duì)公共事務(wù)的管理職能。[13]公共行政主體的多元化，可以說是行政權(quán)力的一種對(duì)外“讓渡”，導(dǎo)致某些公共企事業(yè)單位具有了雙重身份：一方面，它要接受行政機(jī)關(guān)的管理和監(jiān)督，成為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)人;另一方面，又要對(duì)一定范圍內(nèi)的成員進(jìn)行管理、監(jiān)督和提高服務(wù)，相對(duì)于一定范圍的成員來講，它又成為行政主體。社會(huì)公權(quán)力既然成為一種權(quán)力，如果沒有法律和制度的制約，同樣會(huì)產(chǎn)生濫用和侵權(quán)。[14]因此，對(duì)于高?！肮珯?quán)力”的監(jiān)督也顯得非常必要。而實(shí)施信息公開，滿足廣大師生員工和社會(huì)公眾的知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效方式。

三、《辦法》的缺陷

盡管《辦法》不乏可圈可點(diǎn)之處，也具有很強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義，但是也存在一些不容忽視的缺陷。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，下位法不能違反上位法?！读⒎ǚā返?1條第二款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”，結(jié)合《條例》第37條的規(guī)定，《辦法》規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行《條例》的事項(xiàng)，其內(nèi)容應(yīng)是落實(shí)《條例》已創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)，而不能創(chuàng)設(shè)行政相對(duì)人新的權(quán)利義務(wù)，更不能違反法律、法規(guī)的規(guī)定，包括不能違反《條例》的規(guī)定，這是《辦法》立法時(shí)應(yīng)始終遵循的原則。但依此審視《辦法》，這一基本原則并沒有得到很好地遵守和執(zhí)行。

（一）體例與《條例》不協(xié)調(diào)

對(duì)于行政立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)很重要的維度就是立法的整體協(xié)調(diào)性問題。立法的整體協(xié)調(diào)性主要強(qiáng)調(diào)法律體系、法治體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。這種協(xié)調(diào)發(fā)展包括不同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。[15]由于《條例》第三十七條是《辦法》最直接的立法依據(jù)，對(duì)于《條例》第三十七條中“參照”一詞的正確理解以及第三十七條與前三十六條之間的關(guān)系，筆者贊成朱芒教授的觀點(diǎn)，即“第37條只是前36條構(gòu)成的《條例》整體在行為活動(dòng)方面的延伸”，“《條例》前36條的內(nèi)容中的基本原則以及所有的規(guī)范，均可一般性地適用于第 37條”，“相應(yīng)的主管部門可以制定具體辦法，該辦法的內(nèi)容應(yīng)受限于前36條內(nèi)容的制約，而不是根據(jù)第37條該句的規(guī)定，全新地建立單獨(dú)適用于公共企事業(yè)單位信息公開的法律制度”。[16]因此，《辦法》的結(jié)構(gòu)和整體內(nèi)容應(yīng)該與《條例》保持基本一致，考察《辦法》與《條例》之間的協(xié)調(diào)性應(yīng)該包括體例的協(xié)調(diào)。

整體而言，《辦法》與《條例》一樣是分五章的結(jié)構(gòu)設(shè)置，第一章、第四章和第五章也與《條例》一致，依次對(duì)《條例》的規(guī)定予以細(xì)化落實(shí)。但是，作為核心部分的第二章和第三章，《辦法》不僅采用了不同的標(biāo)題，而且內(nèi)容安排上也與《條例》不盡相同。盡管公共企事業(yè)單位有不同于政府的自身特點(diǎn)需要考慮，但這種考慮也應(yīng)通過內(nèi)容的細(xì)化予以體現(xiàn)，必須在科學(xué)合理的范圍之內(nèi)予以實(shí)現(xiàn)。但是，仔細(xì)考究《辦法》中與《條例》體例不同的部分，卻發(fā)現(xiàn)這種不同不盡科學(xué)合理，比如《辦法》的第三章。

《辦法》第三章的標(biāo)題為“公開的途徑和要求”，但是該章之下的內(nèi)容并不限于“公開的途徑”，還包括公開的組織機(jī)構(gòu)、公開的時(shí)限、申請(qǐng)人的資格條件和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，這些內(nèi)容遠(yuǎn)非“途徑”所能涵蓋。如果說“公開的要求”能夠涵蓋這些內(nèi)容的話，那么這種廣義的“要求”自然也能涵蓋“公開的途徑”，而不必也不適合在標(biāo)題中將兩者并列，甚至第二章“公開的內(nèi)容”也應(yīng)是公開的“要求”之一。顯然，從目前《辦法》的體例上看，立法者的本意并非如此。比較而言，《條例》第二章和第三章的結(jié)構(gòu)安排更為合理，即第二章“公開的范圍”規(guī)定公開的實(shí)體問題，而第三章“公開的方式和程序”規(guī)定公開的程序問題。體例或者結(jié)構(gòu)應(yīng)是首先建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)上，而非一味地求新、求異，否則會(huì)有舍本逐末的嫌疑。鑒于《辦法》第二章和第三章的內(nèi)容實(shí)際上和《條例》基本相同，并不是只針對(duì)其中的一個(gè)問題進(jìn)行規(guī)范，所以標(biāo)題或者體例的安排可以保持《條例》的規(guī)定，不必另起爐灶。

（二）有的規(guī)定超越權(quán)限或者違反《條例》

首先，對(duì)“信息”的界定違反《條例》?！稐l例》的第二條涉及對(duì)政府信息的界定，在《條例》中具有非常重要的地位?！掇k法》第二條在對(duì)高校信息進(jìn)行界定時(shí)將“開展辦學(xué)活動(dòng)”和“提供社會(huì)公共服務(wù)過程”并列，作為“信息”的限定條件，這樣的界定有違《條例》?！稐l例》規(guī)定“參照”《條例》的公共企事業(yè)單位的共同之處就是他們所從事的社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)[17]，“開展辦學(xué)活動(dòng)”可以理解為就是高校提供社會(huì)公共服務(wù)的具體內(nèi)容?！掇k法》將“開展辦學(xué)活動(dòng)”和“提供社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)”并列意味著“開展辦學(xué)活動(dòng)”是與“提供社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)”不同的行為，顯然是對(duì)《條例》規(guī)定的錯(cuò)誤理解。如果說立法為了更加周延的同時(shí)突出對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)的規(guī)范，那么也應(yīng)該將“開展辦學(xué)活動(dòng)”和“提供其他社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)”并列。

其次，變相創(chuàng)設(shè)依申請(qǐng)相對(duì)人的義務(wù)?！掇k法》變相創(chuàng)設(shè)依申請(qǐng)相對(duì)人的義務(wù)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不當(dāng)增加相對(duì)人的資格條件?！掇k法》第九條規(guī)定了公民、法人和其他組織有依申請(qǐng)公開高校信息的權(quán)利，但是這種權(quán)利建立在“自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要”的基礎(chǔ)上，這種條件的限制相較于《條例》規(guī)定的“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”顯然更加嚴(yán)苛，實(shí)際上是變相增加了相對(duì)人進(jìn)一步證明 “自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要”的義務(wù)。二是不當(dāng)限縮相對(duì)人申請(qǐng)公開的形式?！掇k法》第九條規(guī)定公民、法人和其他組織向?qū)W校申請(qǐng)獲取相關(guān)信息時(shí)只能以“書面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）”，非常局限、嚴(yán)苛。對(duì)于采用書面形式確有困難的相對(duì)人而言，該規(guī)定顯然增加了其負(fù)擔(dān)?！稐l例》對(duì)此的規(guī)定是“采用書面形式確有困難的，申請(qǐng)人可以口頭提出，由受理該申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)代為填寫政府信息公開申請(qǐng)”，相對(duì)更能體現(xiàn)信息公開的“便民”原則，更契合現(xiàn)代公共行政的服務(wù)理念。三是不當(dāng)省略相對(duì)人出示證件的前提條件?！掇k法》第十九條規(guī)定“申請(qǐng)人向高等學(xué)校申請(qǐng)公開信息的，應(yīng)當(dāng)出示有效身份證或者證明文件”，該條規(guī)定也屬于違反條例、不當(dāng)增加依申請(qǐng)人條件的情形。雖然《條例》第二十五條第一款也規(guī)定公民、法人或者其他組織申請(qǐng)公開政府信息“應(yīng)當(dāng)出示有效證件或者證明文件”，但是該規(guī)定有一個(gè)很重要的前提，即“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)?zhí)峁┡c其自身相關(guān)的稅費(fèi)繳納、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等政府信息的”，而《辦法》的規(guī)定卻直接忽略了這個(gè)前提。

再次，變相擴(kuò)大不予公開的信息范圍。《辦法》第十條規(guī)定了高等學(xué)校不予公開的信息范圍，其中國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的規(guī)定與《條例》基本一致，兜底條款中“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的不予公開的其他信息”也符合《立法法》的要求。與《條例》最大的不同在于增加了“學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息”，該規(guī)定違背了“任何人不能作為自己案件的法官”的自然正義原則，勢(shì)必變相擴(kuò)大不予公開的信息范圍。因?yàn)閷W(xué)校作為公開的義務(wù)主體，本身掌握著信息公開的主動(dòng)權(quán)，如果同時(shí)擁有“立法權(quán)”，那么勢(shì)必導(dǎo)致信息公開形同虛設(shè)。

（三）部分規(guī)定可操作性不強(qiáng)

法律的生命力在于實(shí)施，如果得不到實(shí)施，制定得再完備的法律規(guī)范也不過是一紙空文?！掇k法》作為執(zhí)行《條例》的規(guī)章，其立法任務(wù)本來就是為了使《條例》中的有關(guān)規(guī)定能夠進(jìn)一步細(xì)化，保證《條例》的實(shí)施。因此，是否具有可操作性也是衡量《辦法》立法質(zhì)量的一個(gè)很重要的標(biāo)準(zhǔn)。判斷各種立法是否具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)主要是：一是對(duì)違規(guī)違法行為，能否做到有效追究？二是對(duì)被違規(guī)違法行為所損害的對(duì)象，能否提供有效保護(hù)？[18]以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，《辦法》還是存在一些可操作性不強(qiáng)的規(guī)定。比如，第八條規(guī)定：“除第七條規(guī)定需要公開的信息外，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)明確其他需要主動(dòng)公開的信息內(nèi)容與公開范圍”， 一方面該規(guī)定比較模糊，諸如“應(yīng)當(dāng)明確”是以何種形式予以明確，該條規(guī)定和第七條第二款第十二項(xiàng)的兜底條款是否重復(fù)等問題本身就不清晰，直接導(dǎo)致對(duì)高等學(xué)校是否履行“明確其他需要主動(dòng)公開的信息內(nèi)容與公開范圍”的義務(wù)很難認(rèn)定;另一方面《辦法》缺乏保障該條實(shí)施的具體責(zé)任制度。所以，盡管該規(guī)定旨在進(jìn)一步擴(kuò)大高校信息公開的范圍、提升高校公開的主動(dòng)性，但是基于以上原因立法者的善良愿望在實(shí)踐中難免落空。

再比如第十六條的規(guī)定，即“應(yīng)當(dāng)及時(shí)明確該信息是否公開”中，首先何為“及時(shí)”？《條例》確立了及時(shí)的公開原則，作為執(zhí)行性立法的《辦法》應(yīng)當(dāng)將該原則性規(guī)定予以明確，而非照搬《條例》的規(guī)定，否則即喪失了《辦法》立法的必要性。再者，如何“明確”？通過何種途徑、何種方式予以“明確”？是向高校的主管部門還是向公眾“明確”？從后半句“難以確定是否公開的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)高等學(xué)校所在地省級(jí)教育行政部門或者上級(jí)主管部門審定”的規(guī)定看，似乎可以推測(cè)出是向公眾予以“明確”。但是，如果是向公眾“明確”，當(dāng)高校確定某項(xiàng)信息不予公開的時(shí)候，信息本就掌握在高校手中，不曾知悉信息產(chǎn)生的公眾何以監(jiān)督高校對(duì)于不予公開的信息“說明理由”？即該條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)說明理由”如何落實(shí)？倘若高校不及時(shí)或者不予明確，監(jiān)督部門何以發(fā)現(xiàn)？高校要承擔(dān)何種法律責(zé)任？諸如此類的問題《辦法》并不明確，可操作性大打折扣。

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