王 冰，樊 梅

(華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074)

當代公共管理的社會學轉(zhuǎn)向

王 冰，樊 梅

(華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074)

隨著以經(jīng)濟價值獨大的社會發(fā)展模式逐漸顯現(xiàn)出弊端，人們轉(zhuǎn)而追求以幸福為目標的多元公共價值，以經(jīng)濟學為主要視角的公共管理研究也應重新審視。S途徑以社會學和人類學為新視角，重視對公共政策公共性的研究，追求公共價值的實現(xiàn)，通過民族志方法進行數(shù)據(jù)收集和分析。

觀念轉(zhuǎn)型；公共管理；社會學；S途徑

1 社會發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)型及對公共管理的要求

1.1 市場社會——以GDP為核心的競爭時代

毋庸置疑，市場是18世紀工業(yè)革命以來對人類社會改變最為深刻的力量，由它帶來的偉大變革被稱為 “大轉(zhuǎn)型”[1]。在公共政策的制定過程中，幾乎沒有人會拒絕市場在提升經(jīng)濟效率中的獨特作用，市場被認為是通往自由和繁榮的最佳路徑。我國在改革開放以來取得的巨大成就很大程度上也被歸功于市場，而這期間我國只有經(jīng)濟政策，沒有社會政策[2]。

GDP作為市場社會中衡量經(jīng)濟增長的重要指標，政府及公眾普遍將其與社會經(jīng)濟發(fā)展水平、政府管理績效等逐漸等同，因此對公共政策甚至選票等均產(chǎn)生一定影響。與此類似，現(xiàn)代經(jīng)濟學以GDP和貨幣收入衡量社會及個人福利，被認為是最接近自然科學的一門社會科學，其分析方式同樣對其他學科產(chǎn)生極大影響。具體到公共管理學，則表現(xiàn)為通過P途徑及B途徑逐漸融合形成新公共管理學的研究范式，并于20世紀90年代開始在世界范圍內(nèi)展開一場聲勢浩大的新公共管理運動。

1.2 和諧社會——以幸?？创l(fā)展

GDP或GNP無疑是20世紀宏觀經(jīng)濟學取得的巨大成就之一，因為它確實通過加強對經(jīng)濟指標的衡量改善了人們的生活。然而，人類社會發(fā)展并不存在一勞永逸的解決之道，過分注重經(jīng)濟增長的發(fā)展方式正頻繁引發(fā)人們的質(zhì)疑。GDP核算將污染、犯罪、健康損害、家庭破裂、資源匱乏等統(tǒng)計為經(jīng)濟價值，但同時卻忽視了自然資本、可持續(xù)性、鍛煉、社會情感、志愿服務、家務勞動、生活質(zhì)量等內(nèi)容，被稱為 “經(jīng)濟王國中皇帝的新裝”[3]。2011年由法國牽頭組建 “經(jīng)濟表現(xiàn)與社會進步衡量委員會”，專門考察 “為什么GDP增長不等于社會進步”，最終報告指出當前的衡量體系應該把重點從衡量經(jīng)濟生產(chǎn)轉(zhuǎn)向衡量人們的幸福[4]。

單從GDP的角度也難以對中國在市場化進程中的表現(xiàn)進行全景描述，但通過構(gòu)建綜合性的內(nèi)在價值賬戶IVA(Intrinsic Value Account)，則不難發(fā)現(xiàn)我國經(jīng)濟增長較快、環(huán)境狀況則在惡化、政治上不斷分化、社會已發(fā)生變遷[5]。

1.3 對公共管理實踐的要求

從市場社會中單純追求GDP到和諧社會中追求以幸福為目標的綜合發(fā)展，表明公共管理實踐的風向標已經(jīng)發(fā)生改變，而當代各國政府都在積極應對這個課題。聯(lián)合國和哥倫比亞大學也于2012年開始共同發(fā)布年度 “世界幸福報告”(World Happiness Report)，關(guān)注經(jīng)濟增長及技術(shù)進步的同時，不安全感的上升和社會信任的下降。這些都是公共管理實踐從以經(jīng)濟價值為中心開始向多元公共價值轉(zhuǎn)變的有力證據(jù)。然而，就目前我國的公共管理現(xiàn)狀而言，部分官員短時間內(nèi)還很難從 “以GDP論英雄”的慣性思維中轉(zhuǎn)變過來，在 “看得見”的經(jīng)濟發(fā)展和 “看不見”的環(huán)境及社會治理中首推前者。因此，如何科學地引導公共管理實踐從重視 “物”的經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向以 “人”為本真的社會發(fā)展[6]，更多地從社會學的角度而非經(jīng)濟學的角度制定公共政策，將成為公共管理研究面臨的機遇及挑戰(zhàn)。

2 公共管理的轉(zhuǎn)向:從P途徑、B途徑到S途徑

2.1 P途徑及B途徑

波茲曼認為，20世紀70年代后公共管理分別在公共政策學院及商學院同時發(fā)展起來，從而形成兩種不同的研究途徑，即 “政策途徑” (Policy Approach)和 “商業(yè)途徑” (Business Approach)，簡稱為P途徑及B途徑，以及除以上兩者之外未能明確的X途徑[7]。P途徑來源于偏向定量分析，且注重經(jīng)濟學方法的公共政策分析或政策科學學派，重點關(guān)注政策的執(zhí)行和管理研究，重視實踐者的經(jīng)驗，試圖促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話，代表公共事務管理的 “柔性面”。B途徑來源于商學院，一批在商學院授課或受過經(jīng)濟學系統(tǒng)訓練的學者，強調(diào)將工商管理和經(jīng)濟學的概念、理論和方法應用于公共部門研究，主張政府從企業(yè)引入管理經(jīng)驗和運行模式，關(guān)注戰(zhàn)略管理、組織結(jié)構(gòu)和運行過程，許多研究都以發(fā)現(xiàn)和解釋公共組織和私人組織之間存在的經(jīng)驗性差別為重點[8]。P途徑和B途徑雖然在課程設(shè)置依據(jù)、對公私組織的觀點、對傳統(tǒng)公共行政的態(tài)度等均不同，但經(jīng)過20世紀80年代的孕育和發(fā)展，以1991年美國公共管理學術(shù)研討會為標志，兩者逐漸融合為公共管理范式 (見圖1)。

圖1 P途徑和B途徑的異同

公共管理學更多地從管理學尤其是經(jīng)濟學的途徑來研究公共管理問題，往往被視為以經(jīng)濟學為基礎(chǔ)的新政府管理理論、市場導向的公共行政學等[9]。20世紀90年代后迅速發(fā)展起來的新公共管理學，更依賴于經(jīng)濟學中的公共選擇理論、委托代理理論和交易成本理論，以追求 “3E” (E-conomy，Efficiency，Effectiveness)，即經(jīng)濟、效益、效率為目標，市場導向非常明顯[10]。公共管理實踐同樣深受影響，當時美國、加拿大及英國政府獎勵的創(chuàng)新項目多與新公共管理有關(guān)，且經(jīng)濟領(lǐng)域的公共政策創(chuàng)新總是優(yōu)先于國家的創(chuàng)新，而美國的模式被全部或部分復制到其他國家，新公共管理運動逐漸在全世界蔓延開來[11]。由此可見，在市場社會中，以經(jīng)濟學為基礎(chǔ)的新公共管理在理論及實踐上均得到普遍推廣和強化，而我國無疑也面臨同樣的問題。

2.2 S途徑的提出

S途徑 (Sociology Approach)也可稱為社會學途徑，指的是通過社會學及人類學學科的分析方式，著眼于公共管理中的公共性屬性而非管理性屬性，以實現(xiàn)多元公共價值為目標，運用民族志方法，在公共政策的制定和執(zhí)行中注重社會事實而非單純依靠數(shù)據(jù)分析的研究規(guī)范。當前社會發(fā)展觀念正不斷轉(zhuǎn)型，公共管理面臨除經(jīng)濟增長以外的諸多復合型目標，理論研究應增加對公眾真實生活狀況、社會心態(tài)、社會互動等方面的關(guān)注，S途徑旨在多角度、多層次地拓展和完善公共管理研究。

將社會學的學科理念及研究范式引入公共管理是綜合考慮多方面因素的結(jié)果。社會學以更為合理的 “社會人”作為人性假設(shè)前提，強調(diào)文化功能及社會結(jié)構(gòu)，通過 “公民”概念對個人的自我意識、身份認同及角色扮演等進行解釋，考慮到人們在社會活動中各種行為的復雜性，可更好地認識公共政策及管理手段對社會各主客體的影響，能成為擴展公共政策工具的橋梁和紐帶[12]。人類學同樣對公共管理研究頗具啟示，它以參與觀察為基礎(chǔ)，認為必須把個體置于政治環(huán)境、觀念意識甚至親緣關(guān)系等相互作用的場域中加以認識，對事物之間的聯(lián)系尋求整體性描述，才能使人和事超越組織邊界得到理解，從而有助于提高公共政策制定和執(zhí)行的效率及效果。

2.3 S途徑的研究要素

S途徑重視公共管理的公共性。社會學及人類學強調(diào)人們之間的互動并不是孤立的，社會是一個聯(lián)系密切的公共領(lǐng)域，個體或集體行為都內(nèi)化于各種社會互動及網(wǎng)絡化關(guān)系中，公共管理實踐應挖掘那些深藏在行為背后的動機及緣由，而并非表面看到的僅被經(jīng)濟學邏輯所統(tǒng)治的 “交易”[13]。當前我國正處于關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型期，各種利益及觀念正發(fā)生深刻變化甚至分化，如何在制定和執(zhí)行公共政策過程中從公共性的角度去思考問題是對公共管理的極大考驗。S途徑把整個社會看作一個具有多種機理和功能的有機系統(tǒng)，有助于我們在政策實踐中增強公共性。

S途徑以多元化的公共價值作為最終追求。1995年馬克·莫爾提出公共價值概念，他從戰(zhàn)略管理的角度出發(fā)，認為政府的首要目標即是根據(jù)周圍環(huán)境的變化及其對公共價值的靈活理解，在獲得公眾支持的前提下，通過相關(guān)管理職能及組織行為，創(chuàng)造并輸出公共價值[14]。公共價值理念至少為當代公共管理帶來兩點重要啟示:一是公共價值作為包含經(jīng)濟價值、政治價值、文化價值、社會價值、生態(tài)價值等在內(nèi)的一套多元價值體系，它要求政府在確保經(jīng)濟價值重要性的同時平衡和增進其他各類價值，更好地實現(xiàn)以幸福為終極目標的社會發(fā)展；二是公共價值管理要求公共管理者從傳統(tǒng)的政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值創(chuàng)造者，從被動執(zhí)行到主動尋求創(chuàng)新和突破，為公共管理者能在尊重當?shù)貙嶋H及本土知識的前提下，最大限度地凝聚本地共識創(chuàng)造公共價值提供理論依據(jù)。

民族志 (Ethnography)及田野調(diào)查 (Field Work)是S途徑的重要調(diào)研方法。目前，公共管理還未在理論與實踐的鴻溝中建立起富有成效的溝通機制，實踐者不愿分享他們在工作中獲取的數(shù)據(jù)且懷疑學術(shù)研究的價值，理論研究者則認為實踐者沒有在實務中推動他們的研究進程[15]，S途徑希望借助民族志及田野調(diào)查的經(jīng)典方法有所彌補。民族志是一個多層次的方法論，強調(diào)研究者及實踐者的經(jīng)驗及從經(jīng)驗中獲取的知識，通過“在現(xiàn)場”的自然主義途徑獲取社會認知[16]。為解決我國在市場社會中積累的諸多社會問題，我們尤其需要深入 “公共行政田野”，充分尊重人民群眾在社會發(fā)展中的 “主體本位”，在扎實的田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)研究問題，政府部門也應在大量可靠的社會調(diào)研后制定相關(guān)公共政策，才能有針對性地對當?shù)氐纳鐣l(fā)展帶來實效。

2.4 S途徑的研究框架

S途徑的提出在一定程度上回應了 “以經(jīng)濟增長看待發(fā)展”到 “以幸?？创l(fā)展”的深刻變革，其研究框架如圖2所示。

綜上所述，S途徑隨時準備在動態(tài)的社會環(huán)境中去探究政府為什么沒有如應當那樣行動，與P途徑和B途徑在分析視角上差異明顯:它將個人視為除具有 “經(jīng)濟人”特征外還具有 “社會人”的特性，個人的觀念和行為深受社會環(huán)境、社會心態(tài)、價值觀念等影響；組織是社會的重要組成單元，不斷與外界保持溝通和交換，從這個意義上來說，公共組織和私人組織都具有公共性和外部性特征；社會被隱形且不易察覺的文化、制度、互動模式等共同影響和作用。

圖2 S途徑研究框架

3 S途徑研究實踐——貴州訪談

3.1 訪談背景

貴州省經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，其GDP排名常年居于末位，但該省良好的生態(tài)環(huán)境卻得以保存。近年來，我國為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標，加快后發(fā)地區(qū)的經(jīng)濟及社會發(fā)展，2011年貴州省提出重點實施工業(yè)強省戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，堅持把發(fā)展作為解決貴州所有問題的關(guān)鍵。2012年初國務院頒布 《關(guān)于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》即國發(fā) 〔2012〕2號文件，從國家層面加快促進貴州省實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。2013年，貴州省政府指出貴州仍然肩負 “趕”和 “轉(zhuǎn)”的雙重任務，要著力構(gòu)筑 “精神高地”、努力沖出 “經(jīng)濟洼地”。很明顯，“發(fā)展”是現(xiàn)今貴州省甚至國家層面對該省的價值取向，但社會各界對大力發(fā)展經(jīng)濟可能破壞貴州良好生態(tài)環(huán)境表示擔憂，面對 “金山銀山”還是 “綠水青山”的選擇，我們試圖通過深度訪談了解當?shù)孛癖姷膽B(tài)度。

畢節(jié)地區(qū)地處黔西北，1988年時任貴州省委書記胡錦濤考慮到該地區(qū)的貧困狀況，成立以“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”為三大主題的畢節(jié)生態(tài)試驗區(qū)，也是我國 “西部大開發(fā)”拉開序幕的地方。為了解當?shù)孛癖妼φl(fā)展戰(zhàn)略所持的真實態(tài)度，我們于2012年寒假赴貴州省畢節(jié)市和大方縣進行深度訪談，具體內(nèi)容涉及財富觀、社會公平感受、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的選擇等方面。本次訪談形式為半結(jié)構(gòu)化訪談，訪談對象共計30人，平均每人訪談時間約50分鐘，在征得訪談對象同意后進行現(xiàn)場錄音。

3.2 訪談結(jié)果分析

(1)對自己生活狀況的基本判斷:在變好。從與30位訪談對象的談話中了解到，幾乎所有的受訪者都從農(nóng)村60歲以上老年人的生活補助、低保政策、九年制義務教育、小學生營養(yǎng)餐、農(nóng)村危房改造、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、通訊便利等方面感受到 “政策好”。其中年齡偏大的受訪者在對比改革開放前過的苦日子時，表示今天的生活是之前 “想都不敢想的”。

(2)落后地區(qū)民眾的財富觀:錢并非一切。對財富認知的答案并不單一，其中17位認為財富就是金錢，同時也表明自己及其家庭現(xiàn)在最需要的也是錢、房子等，他們多數(shù)是社會中的低收入群體，從事繁重的體力勞動且回報較少，無助于改善生活境況。另外13位受訪者認為財富包括幸福、知識、健康、家庭和睦、人與人之間的理解，甚至計生政策下 “能生個兒子”，他們在經(jīng)濟上有一定保障，文化程度在受訪者中偏高。

(3)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的選擇:肯定必須發(fā)展經(jīng)濟，但注意保護環(huán)境。對于工業(yè)化經(jīng)濟發(fā)展模式有可能對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞性影響的問題，是我們本次訪談的重點。我們表達了外界對該問題的普遍擔心，而他們作為當?shù)鼐用褡钣邪l(fā)言權(quán)，當問及 “如果經(jīng)濟發(fā)展會使環(huán)境變差，空氣被污染，您還想要發(fā)展嗎”，我們發(fā)現(xiàn)絕大部分受訪者都對政府大力發(fā)展經(jīng)濟表示歡迎。在30人中有多達27人認為應該大力支持政府發(fā)展經(jīng)濟，他們認為該舉措能拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加就業(yè)渠道，從而給地方發(fā)展帶來希望。但在問及是否擔心影響生態(tài)環(huán)境時，大部分人表示發(fā)展的同時應保護好環(huán)境，有人提出 “要經(jīng)濟發(fā)展才能更好保護環(huán)境”的觀點。從該問題的訪談結(jié)果來看，貴州處于后發(fā)展地區(qū)，絕大多數(shù)民眾對經(jīng)濟發(fā)展持有較高熱情，對政府制定的發(fā)展計劃全力擁護。

(4)對社會公平及公共服務的態(tài)度:絕大多數(shù)感到不公平，同時政府認為給得太多，民眾感覺得到太少。30人中只有9人認為社會是平等的，他們從按人口分配土地、教育機會公平等方面感到社會公正，堅信個人奮斗能改變命運；其余21人均認為社會明顯不平等，且 “永遠也不可能平等”，他們從逐漸擴大的貧富差距、貪污腐敗現(xiàn)象、就業(yè)機會不均等深刻感受到社會不公。此外，部分政府工作人員認為國家對老百姓已經(jīng)很好，政府有些不堪重負，但民眾對此的看法卻大相徑庭，這值得深思。

3.3 S途徑的相對優(yōu)勢

通過此次貴州訪談研究實踐，更能體會到通過社會學分析方式及民族志方法研究公共管理問題的優(yōu)勢，即更具有針對性和實效性，且更加準確務實。在此次訪談中我們最大的感受是，多數(shù)受訪者相較于 “平時都沒有人過問我們的生活”而言，這種形式的交流使他們感受到自己的 “主體地位”得到體現(xiàn)，認為政府在制定和評估公共政策的過程中有 “派人”聽取他們的意見，增強了他們對公共事務的參與和表達。

相對P途徑和B途徑，我們認為S途徑在以下幾個方面具有相對優(yōu)勢:第一，獲取有效資料。當前我國多數(shù)政府部門還處于信息公開程度較低的狀態(tài)，學術(shù)研究能獲取到的現(xiàn)成數(shù)據(jù)極其有限，S途徑通過研究者深入社區(qū)、組織、基層社會調(diào)研，能獲取到原始的一手材料，有助于直接有效地反饋公共政策制定和執(zhí)行的情況。第二，及時了解社會問題。我國當前正處于發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期和矛盾凸顯期，研究者應采取新方法對新情況加以認識，而S途徑提倡的田野調(diào)查等方法，將有助于我們對社會環(huán)境及社會問題的認識更接近真相。第三，對公共政策的制定和執(zhí)行提供詳實可靠的依據(jù)。眾所周知，公共管理研究不能止步于書本，而應該在行政田野中去發(fā)現(xiàn)和解決新問題，S途徑的提出既符合當前社會快速發(fā)展對公共管理實踐提出的客觀要求，又契合了公共管理自身理念的轉(zhuǎn)變，因此，我們有理由相信，公共管理研究的S途徑可能會成為一種必然。

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(責任編輯 譚果林)

Exploring into Public M anagement from the Social Approach

Wang Bing，F(xiàn)an Mei
(College of Public Administration，Huazhong University of Science＆Technology，Wuhan 430074，China)

With pursuing GDP，many disadvantages of social development appear，people turn to pursuit the happiness as the goal of all-round development.Taking the economics as themain perspective of publicmanagement should be reviewed.This paper puts forward Sway from sociologic and anthropologic perspective and attaches importance to public policy，public research，and the pursuitof public value realization through the ethnographymethods for data collection and analysis.

Concept transformation；Public management；Sociology；SApproach

D630

A

2014－05－19

王冰 (1974－)，男，陜西長安人，管理學博士，華中科技大學公共管理學院教授，博士生導師；研究方向:公共政策分析、公共價值等。