丁伯超　韓慧玲

摘 要：20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)倡導(dǎo)的“政府主導(dǎo)型”旅游發(fā)展戰(zhàn)略，不僅獲得各旅游主體的普遍認(rèn)可，也為我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展帶來(lái)十分可觀的經(jīng)濟(jì)效益。這種模式的發(fā)展，同時(shí)也伴隨一些值得思考的問(wèn)題。。本文通過(guò)介紹政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的概念、利弊、發(fā)展趨勢(shì)來(lái)對(duì)此戰(zhàn)略進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)型；旅游；發(fā)展戰(zhàn)略；發(fā)展趨勢(shì)

政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，是指在以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源的前提下，充分、合理地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等措施，積極引導(dǎo)和規(guī)范各旅游主體的經(jīng)營(yíng)行為，以實(shí)現(xiàn)旅游資源的配置達(dá)到或接近最優(yōu)狀態(tài)。目前，我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展尚不平衡，不同的經(jīng)濟(jì)體制下的旅游行政管理的主要職能和內(nèi)容也有所不同。為此，應(yīng)該發(fā)揮政府與市場(chǎng)的雙向作用，理順政府與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系，以尋求更加有效的發(fā)展途徑，科學(xué)地促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)的和諧繁榮。

1 政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的涵義

學(xué)者們從不同的角度對(duì)政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的涵義進(jìn)行定義。王大悟與魏小安（1998） 指出：“政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略就是按照旅游業(yè)自身的特點(diǎn)，在以市場(chǎng)為主要配置資源的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，爭(zhēng)取旅游業(yè)更大的發(fā)展”；鐘海生（1999） 認(rèn)為：“在旅游業(yè)范圍內(nèi)，政府主導(dǎo)的含義包括，通過(guò)政府的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)，不僅使旅游業(yè)能夠得到健康、快速、持續(xù)的發(fā)展，也推動(dòng)旅游業(yè)充分發(fā)揮其社會(huì)功能，盡力減少發(fā)展中帶來(lái)的負(fù)面影響?！?陳曦（2007）指出政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，是指政府在尊重旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的前提下，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)旅游業(yè)加以倡導(dǎo)和規(guī)范，通過(guò)發(fā)布信息對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，樹(shù)立旅游業(yè)形象，擴(kuò)大市場(chǎng)占有率的政策法規(guī)性整合行為。

總體來(lái)看，學(xué)者對(duì)政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)大致一樣，只是側(cè)重點(diǎn)不同。但值得強(qiáng)調(diào)的是該戰(zhàn)略的前提條件是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源。其資源的優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)效率的提高，都離不開(kāi)前提條件。因此，旅游業(yè)發(fā)展模式也要植根于市場(chǎng)，依靠市場(chǎng)的機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，并進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)二者的定位和分工，以發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，各盡所能。

2 政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的積極作用

自我國(guó)實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，取得的積極影響主要在以下幾個(gè)方面：

第一，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。旅游業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，對(duì)拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用日益顯現(xiàn)。但在20世紀(jì)末，我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)因?yàn)槿狈Y金積累和規(guī)模，其自發(fā)生長(zhǎng)的周期較長(zhǎng)。采取政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，可以利用政府的行政體制動(dòng)員所掌握的經(jīng)濟(jì)資源，迅速形成旅游產(chǎn)業(yè)較大的規(guī)模和供給能力。其次，可通過(guò)頒布的一系列法規(guī)條例，對(duì)我國(guó)旅游業(yè)的健康運(yùn)行起到良好的推動(dòng)作用。除此，政府主導(dǎo)還能協(xié)調(diào)社會(huì)各方面力量，對(duì)國(guó)家整體形象進(jìn)行宣傳，改善旅游大環(huán)境。

第二，形成大力發(fā)展旅游的新型社會(huì)風(fēng)氣。政府通過(guò)制訂一系列鼓勵(lì)旅游發(fā)展的政策，加強(qiáng)各類(lèi)新聞媒體對(duì)旅游的輿論導(dǎo)向等方式推動(dòng)百姓參與旅游，形成發(fā)展旅游的新型社會(huì)風(fēng)氣。

第三，確立旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位。1986年，政府在國(guó)家計(jì)劃中提出“要大力發(fā)展旅游業(yè)，增加外匯收入，促進(jìn)各國(guó)人民之間的友好往來(lái)”，標(biāo)志著旅游產(chǎn)業(yè)的地位得到國(guó)家的肯定。同時(shí)，旅游業(yè)也被各省市列為新的支柱產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

第四，增強(qiáng)國(guó)際旅游競(jìng)爭(zhēng)力，確立其在世界市場(chǎng)的重要地位。在中央政府的調(diào)控下，外聯(lián)旅行社由最初的兩三家增加至現(xiàn)在的幾千家；旅游促銷(xiāo)手段也由常規(guī)與傳統(tǒng)的宣傳發(fā)展到主題宣傳階段。這表明中央各部門(mén)與各地政府部門(mén)、旅游企事業(yè)單位齊心協(xié)力，大力宣傳和樹(shù)立中國(guó)旅游業(yè)的整體形象。

第五，保證旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)公平與穩(wěn)定。為避免依靠市場(chǎng)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)造成的社會(huì)收入分配不公、貧富差距懸殊等社會(huì)公平問(wèn)題，政府需發(fā)揮積極作用，如促進(jìn)旅游社會(huì)化進(jìn)程；擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，增進(jìn)中外交流；協(xié)調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的利益分配，保證社會(huì)公平與社會(huì)穩(wěn)定。

3 政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的消極作用

雖然政府主導(dǎo)型發(fā)展模式對(duì)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作用巨大，但也給旅游產(chǎn)業(yè)帶來(lái)消極影響。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，在某種程度上，壓抑了旅游市場(chǎng)的發(fā)育，阻礙了旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！罢鲗?dǎo)”沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度集權(quán)的指揮模式，其關(guān)涉面廣，行政管卡多，地域限制嚴(yán)，這導(dǎo)致長(zhǎng)官意志盛行。并且，由于決策失誤造成很多華而不實(shí)的 “面子工程”、“賠錢(qián)工程”。

第二，政府的不恰當(dāng)干預(yù)造成旅游市場(chǎng)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。政府有時(shí)因過(guò)分強(qiáng)調(diào)發(fā)展的任務(wù)，會(huì)形成一些差別性的政策，這會(huì)導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)各構(gòu)成部分之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，在一定程度上加劇了中國(guó)旅游市場(chǎng)某些領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象。

第三，政府直接參與微觀層面的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，容易產(chǎn)生一些普遍的負(fù)效應(yīng)。如導(dǎo)致政企難分，產(chǎn)權(quán)不明，現(xiàn)代企業(yè)制度改革推進(jìn)緩等。并且，行政干預(yù)過(guò)多，旅游企業(yè)缺乏獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)權(quán)，缺乏內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)向上的蓬勃生氣。

第四，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平之間的不平衡。由于旅游企業(yè)的發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用明顯，因此，對(duì)政府有關(guān)部門(mén)來(lái)說(shuō)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的沖動(dòng)比約束企業(yè)保護(hù)環(huán)境和保障消費(fèi)者權(quán)益的動(dòng)力要強(qiáng)。因此，政府的干預(yù)未必就能有效地保障消費(fèi)者利益，防止資源過(guò)度利用。

4 實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢(shì)

政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢(shì)共有三種：長(zhǎng)期堅(jiān)持這種“政府主導(dǎo)型”；逐步消退；階段性實(shí)施。由于“政府主導(dǎo)型”取得的顯著成就和與此同時(shí)的各種弊端。所以，要正確處理這個(gè)戰(zhàn)略就顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，在不同的發(fā)展階段，應(yīng)按照實(shí)際情況采取不同的模式。在發(fā)展的初級(jí)階段，由于旅游業(yè)發(fā)展的固有特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)采取政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式；在發(fā)展的中期階段，由于旅游市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了相應(yīng)的發(fā)展，應(yīng)采取政府干預(yù)型的發(fā)展模式；在發(fā)展的成熟階段，市場(chǎng)機(jī)制的作用已經(jīng)大大發(fā)揮出來(lái)，則應(yīng)當(dāng)采取市場(chǎng)主導(dǎo)型的發(fā)展模式。

政府主導(dǎo)型發(fā)展模式是以旅游業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式做出的選擇。任何一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都具有階段性。隨著條件的成熟，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也需有所調(diào)整。實(shí)際上，政府與市場(chǎng)作為配置資源的兩種方式是博弈關(guān)系。政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略本質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府行為。隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，政府與市場(chǎng)的關(guān)系也必將隨之改變。

根據(jù)中國(guó)旅游業(yè)目前狀況和發(fā)展趨勢(shì)判斷，21世紀(jì)的前15年到前20年，我國(guó)應(yīng)仍繼續(xù)完善與鞏固政府主導(dǎo)型戰(zhàn)略。雖然政府干預(yù)與市場(chǎng)規(guī)律之間存在內(nèi)在矛盾，單方面提倡政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略不利于發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，但純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同樣有其弊端。因此，在旅游業(yè)的發(fā)展中，要科學(xué)確定政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。

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作者簡(jiǎn)介

丁伯超（1983-），男，天津武清，工程碩士，主要研究方向?yàn)轫?xiàng)目管理。

韓慧玲（1982-），女，江蘇如東，工程碩士，主要研究方向?yàn)槲锪鞴芾怼?/p>