劉墨琴，姚巧燕

1.安徽財經大學財政與公共管理學院，安徽蚌埠，233041；2.宿州市國稅局，安徽宿州，234000

1 問題的提出

“結構性減稅”是一種有增有減、有保有壓的結構性稅制調整方案［1］。它不是簡單地增加社會總需求，而是通過優(yōu)化稅制結構，促進經濟增長和轉變經濟發(fā)展方式，最終實現(xiàn)拉動消費和投資的總目標，其落腳點在于減輕企業(yè)和個人的稅收負擔。張念明［2］、安體富［3］等學者均贊同以上觀點；賈康等［4］又進一步提出結構性減稅更重視的是一種有選擇的減稅方式，以此來達到某種特定的目的。就當前來看，何正華等［5］和范竹青［6］認為結構性減稅可以擴大整體的消費和投資，會對進出口貿易產生有利影響，所以要想解決中國民間消費水平低的問題，就必須通過改革稅收，進行減稅。龐鳳喜［7］、劉蓉等［8］認為未來結構性減稅要全面實行“營改增”、個人所得稅、房產稅、社會保障稅、資源稅等多個稅種的綜合聯(lián)動改革。

結構性減稅既是為應對當前經濟形勢而實行的一項宏觀調控舉措，也是優(yōu)化稅制結構、深化稅制改革、維護社會公平的必然選擇。首先，我國經濟從改革開放以來已經持續(xù)增長了幾十年，經濟實力顯著增強，但是經濟結構存在嚴重的失衡問題。結構性減稅可以通過對企業(yè)等進行稅收優(yōu)惠，以優(yōu)化產業(yè)結構。其次，長期以來，我國經濟結構調整的關注點都是出口和投資，以致在促進消費方面有所疏忽，其中以居民消費最為突出［9］。減稅政策通過增加居民的可支配收入來達到刺激消費的效果，實現(xiàn)對消費結構的合理調整。再次，我國稅負壓力過重，稅負痛苦指數(shù)排名全球第二。到2012年，我國小口徑宏觀稅負為19.3%，中口徑為23.1［10］。結構性減稅可以調整稅制結構，改變我國稅負不公的現(xiàn)象。正因為我國近年來稅收收入增幅比較大，財政部門才有能力拿出一部分資金支持改革，形成了“經濟－稅收－經濟”的良性循環(huán)，這一時期是減稅的最佳時期［11］。

2 我國“結構性減稅”政策及效果分析

2.1 “結構性減稅”政策

我國實施“結構性減稅”目的一是要提高財政收入占國內生產總值的比重；二是要提高中央財政收入占總財政收入的比重。

2.1.1 促進經濟發(fā)展，優(yōu)化產業(yè)結構

首先，在總量調控上，結構性減稅主要施力于經濟總量，在既定的經濟結構與稅制框架下，刺激消費和投資。如2012年在上海交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展“營改增”試點，這些都是在保證增長的導向下采取的“穩(wěn)出口、促投資、擴消費”的管理措施。其次，在增值稅的全面轉型方面，允許企業(yè)抵扣新購機器設備增值稅，促進企業(yè)自主創(chuàng)新，試點企業(yè)有95%的企業(yè)稅負是下降或不變的［12］。最后對戰(zhàn)略性新型產業(yè)也采用地區(qū)和行業(yè)區(qū)別對待的方法，如對北京這種科技智力資源密集的城市，大力發(fā)展戰(zhàn)略性產業(yè)時，給予稅收優(yōu)惠，而對城市產業(yè)結構比較單一的城市則不實行稅收優(yōu)惠。

2.1.2 完善稅制結構，改進稅收政策

2014年我國繼續(xù)實施提倡自主創(chuàng)新、推動科技進步，促進擴大內需、支持發(fā)展實體經濟，推進城鎮(zhèn)化等稅收政策，合理調整消費稅稅率結構、征收范圍和征稅環(huán)節(jié)。立足“三農”，制定一些針對農業(yè)經濟發(fā)展應用的稅收政策。加大對創(chuàng)新文化產業(yè)、非物質文化遺產項目、“走出去”文化企業(yè)的稅收扶持力度，助推文化產業(yè)的進一步發(fā)展。堅決制止虛增收入現(xiàn)象，以依法征稅為主線，嚴密開展稅收執(zhí)法監(jiān)督檢查，杜絕過頭稅、偷逃稅等現(xiàn)象的出現(xiàn)。提升稅收執(zhí)法行為的規(guī)范性和嚴謹性，稅收執(zhí)法人員在征稅過程中必須適度實行稅收裁量權，不得濫用權力。

2.1.3 保障社會民生，維護公平穩(wěn)定

政府把所籌集的資金用于改善低收入人群的社會福利支出，從而改變收入分配狀況［13］；對個人所得稅采取累進稅率的征收方法；對符合條件的下崗失業(yè)人員就業(yè)給予各種稅收優(yōu)惠政策，以此擴大就業(yè)和再就業(yè)。同時，還完善部分支持殘障人士、退伍轉編軍人及其家屬就業(yè)，鼓勵農民工和大學生就業(yè)等稅收優(yōu)惠政策。在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面，2010年，黨中央、國務院開始實施新一輪的促進西部大開發(fā)稅收優(yōu)惠政策，并從2009年1月1日至2015年12月31日，對縣及縣以下的農村合作銀行和商業(yè)銀行等金融保險業(yè)收入按3%稅率減征營業(yè)稅［14］。

2.1.4 調整消費結構

“十二五”開始時，我國對房地產行業(yè)實行營業(yè)稅、契稅、個人所得稅等稅收優(yōu)惠政策。在高端產品消費方面，對高爾夫球、游艇等征收10%的消費稅，對銷售價格不包括增值稅在1萬元以上的各類手表征收20%的消費稅，與此同時減少甚至取消消費稅對一般消費品的征稅［15］。

2.2 “結構性減稅”的效果分析

2.2.1 經濟產業(yè)結構發(fā)展方面

第一，結構性減稅收窄了進出口的降幅，從而增加了消費數(shù)量［16］。平均出口退稅率基本達到“征多少，退多少”的標準，避免了外貿出口持續(xù)下滑。第二，結構性減稅既能減輕企業(yè)稅負，增強社會活力，又能實現(xiàn)產業(yè)結構調整，鼓勵科技創(chuàng)新。有利于企業(yè)進行技術改革，改善經營管理體制，適應國際化的需求［17］。如武鋼開展了“400MHz數(shù)字時分無線調車系統(tǒng)”等研發(fā)，享受了高新技術稅收優(yōu)惠，兩年減免720萬元，研究開發(fā)費用加計扣除3.47億，形成了一批技術高，具有自主知識產權的高新技術［18］。

2.2.2 稅制改革方面

中國目前從多種稅種角度改革稅制：增值稅從生產型轉為消費型，有利于改善目前稅收收入流轉稅比重過大的局面；結構性減稅還改變了成品油的價格結構，規(guī)范了部門的收費制度，有利于促進節(jié)能減排，優(yōu)化經濟結構，穩(wěn)定油價市場。如在上海實施的增值稅擴圍改革給企業(yè)減少稅收300億左右，促進了企業(yè)的升級換代和專業(yè)化的部門分工調整，優(yōu)化了服務質量、增加了消費收入。自2009年在全國范圍內推廣增值稅轉型改革以來，我國已累計減少稅收5000多億，大大促進了企業(yè)投資和技術進步［19］。在資源稅方面，進一步擴展征稅范圍，加大了從價稅機制在促進資源高效利用方面的作用，緩解了經濟發(fā)展帶來的利益沖突，促進建設環(huán)境友好型、資源節(jié)約型的國家。在維護資本市場穩(wěn)定方面，提高了與證券投資者保護基金和期貨投資者保護基金相關的營業(yè)稅減免及企業(yè)所得稅扣除標準；并進一步完善了企業(yè)重組改制的契稅、印花稅等稅種的改革，這些都為股市振興創(chuàng)造了基礎，有利于引導投資者進行價值投資。

2.2.3 促進民生、維護社會公平方面

結構性減稅支持并擴大了就業(yè)，如新疆的昌吉州近兩年來減免企業(yè)所得稅1.2億元，個人所得稅375萬元，累計為下崗就業(yè)、軍轉干部和畢業(yè)生就業(yè)提供各種稅收優(yōu)惠3281萬元，大大地維護了社會的公平和諧。除此之外，結構性減稅還能支持區(qū)域協(xié)調發(fā)展，促進西部地區(qū)的經濟發(fā)展和經濟不發(fā)達地區(qū)經濟水平提高，如甘肅省，見表1［20］。

表1 增值稅轉型對甘肅省增值稅一般納稅人投資收益率影響表 單位：億元

2.2.4 促進消費結構調整方面

首先，我國對汽油、柴油等成品消費稅實行從量定額計征的計稅模式，這樣既保證了消費稅在征繳過程中有穩(wěn)定的稅源，還可以有效避免國際油價大幅度上漲加大消費者的稅收負擔，形成完善的成品油價格機制。其次，繼續(xù)改革個人所得稅，提高了居民的個人收入。新個人所得稅法將工資薪金的扣除標準由2000元調到3500元，減少了個人所得稅納稅人，直接增加了居民的可支配收入?？傊?，各種新出臺的“結構性減稅”政策，將會在一定程度上取代增支，成為積極財政政策的主要組成部分，有利于減輕企業(yè)和居民的負擔。所有有助于總量經濟擴張的經濟增長點均是結構性減稅的覆蓋對象，這是符合中國國情的最佳選擇。

3 “結構性減稅”存在的問題與限制因素

客觀地說，我國除了增值稅改革之外，其他的措施只是一時的應急之舉，沒有獲得長久收益的效果，在經濟結構上沒有進行大幅度的調整，還有很多不足和缺陷。近年來圍繞結構性減稅的措施種類不少，但是仍還有很大的提升空間［21］。

3.1 經濟產業(yè)結構發(fā)展方面

3.1.1 “營改增”導致部分產業(yè)稅負不降反升

我國在“營改增”方面還存在問題：一是某些行業(yè)的稅收增加，二是地方的財政收入減少。這樣會產生很多負面影響，如稅收增加的企業(yè)會抵制“營改增”；地方財政收入下降會使其更依賴于土地財政，暗中反對“營改增”；對交通運輸業(yè)的“營改增”使得物流企業(yè)的負擔增大。

3.1.2 “營改增”可能導致各產業(yè)發(fā)展不平衡

首先因為增值稅的扣除不包括勞務課稅，第三產業(yè)在課稅方面有嚴重的重復現(xiàn)象，阻礙了第三產業(yè)的發(fā)展。其次在第二產業(yè)中，稅收征收方式主要以增值稅為主，這樣很多地方政府就會把大量的資金放在重工業(yè)上，導致產業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)趨同性。目前的減稅措施大多數(shù)都是針對微小企業(yè)，但我國現(xiàn)在畢竟還是大中型企業(yè)占主導地位，就算把中小微型企業(yè)的稅收全免掉對中國稅收的沖擊力仍然很小。

3.2 惠及民生及稅制改革方面

3.2.1 減稅政策目標不清晰

在金融危機前后我國出臺的各項結構性減稅政策，很多稅種都沒有明確其稅收執(zhí)行的期限。比如證券交易印花稅、出口退稅、房產交易稅等，市場主體不了解這些政策的具體目的和效果，弄不清到底是一時的應急措施還是長久的調節(jié)之計，增加了市場主體決策的不確定風險，不利于主體的預期，使主體自信心下降，決策效率受影響。

3.2.2 稅收信息不全面

稅收的法律法規(guī)規(guī)定仍不太明確，進一步加重了企業(yè)的負擔，阻礙了稅收征管工作的順利進行。尚未形成對涉稅信息全面掌控的網絡體系，使得稅收征收“有稅盡收，無稅禁收”的法治目標無法實現(xiàn)。

3.2.3 稅收調節(jié)功能不完善

稅收制度還不夠完善，稅制調節(jié)單一，環(huán)節(jié)薄弱，缺乏系統(tǒng)完整的稅制結構。稅制建設長期注重稅收籌措財政收入的功能，忽視了稅收調節(jié)功能。就房地產行業(yè)而言，政府的各種收費項目繁多，存在部分稅種稅基的交叉和重復征稅現(xiàn)象。各種政策并未深入觸及公平收入分配這一主題，社會不公現(xiàn)象仍在加劇。政府把促進投資和保證出口放在第一位，因為個人所得稅在稅收收入所占的比例比較小，大概僅有7%左右，所以更多的稅收政策便會基于企業(yè)而非個人。

3.3 促進消費結構調整方面

3.3.1 住房優(yōu)惠政策的方面的限制因素

保障性住房問題，我國目前主要針對原來的公眾負擔比較小的稅種進行減免優(yōu)惠，比如免征契稅等；對居民稅負較大的一些稅種，如營業(yè)稅，企業(yè)所得稅，土地增值稅等的優(yōu)惠政策就比較少，力度比較輕，避重就輕的思想傾向嚴重。社保部門和稅務部門在收繳社保稅方面仍分歧較大，存在各種阻力。

3.3.2 房價控制方面的限制因素

雖然近幾年房價會進一步跌落，但是房價深調存在一個降幅的底線，購房需求集中迸發(fā)對控制宏觀經濟局勢不利。基于農業(yè)稅的全面取消，結構性減稅在提高農民收入、刺激農村消費需求、解決城鄉(xiāng)二元結構問題等方面很難起到有效的作用。

4 針對我國“結構性減稅”的政策建議

我國人口眾多，眼下要更多地關注公平，促進民生。貫徹“包容性增長”的理念，要擺脫孤立的評價減稅效應的思維模式，在支出擴張壓力日漸強化的中國，實行全面減稅是不現(xiàn)實的，只有采取“結構性減稅”才能優(yōu)化經濟結構。

4.1 經濟產業(yè)結構發(fā)展方面

4.1.1 進一步擴大“營改增”的試點范圍

在我國現(xiàn)行稅制中這兩種稅有著舉足輕重的作用，國家要把這兩種稅的改革作為重頭戲。這樣不僅可以完善稅收體系，還能拉動交通、服務等行業(yè)的發(fā)展，規(guī)范行業(yè)體制。目前我國“營改增”已取得了驕人的成果，但是我們不能僅限于制度的改革，要深入調整財政政策，對可能產生的不良影響做好預期和準備工作。

4.1.2 環(huán)保及控制資源方面

通過資源稅等的調整完善環(huán)保稅收政策，調整稅種的稅率結構，加大對無法降解回收材料、高污染等材料的從高征收稅率力度，對環(huán)保性企業(yè)實行優(yōu)惠及免稅政策。為了抑制國內有效資源的大量流失，要對消耗大量進口原材料資源的初級產品或產成品征稅。

4.1.3 物流方面

繼續(xù)擴大物流企業(yè)營業(yè)稅差額征收試點范圍，大力發(fā)展我國物流事業(yè)，出臺物流企業(yè)大宗商品倉儲設備用地的城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策，降低企業(yè)的物流成本。

4.2 惠及民生、維護社會公平方面

4.2.1 實行稅收優(yōu)惠政策

在制定和完善稅收政策時，要考慮能否促進我國區(qū)域經濟的和諧發(fā)展，如對現(xiàn)在稅收制度中不利于中西部發(fā)展的稅收政策要進行改革。進一步改革個人所得稅，降低工薪稅負，首先可以定位于“富人稅”來調節(jié)收入分配的財政制度。促進就業(yè)稅收政策，不斷提高社會的就業(yè)率，尤其是殘疾人的就業(yè)稅收優(yōu)惠政策。

4.2.2 扶持中小企業(yè)

加大中小企業(yè)的稅收扶持力度，對提供職工培訓的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策。擴大消費型增值稅對長三角、珠三角等紡織業(yè)和服裝織造企業(yè)的惠及程度，對勞動密集型制造業(yè)、服務業(yè)給予稅收優(yōu)惠。同時協(xié)調好金融，市場監(jiān)督等，改善小型微型企業(yè)的發(fā)展環(huán)境。

4.2.3 縮小收入差距

完善促進慈善稅收的扶持力度，納稅人捐贈公益事業(yè)在征收增值稅時采取先征后退、即征即退的辦法。擴大捐贈免稅的范圍，進一步完善社保稅，考慮實行遺產稅和贈與稅的征收。許多國家的經驗表明，當經濟發(fā)展到一定水平后，開征遺產稅和贈與稅有助于促進捐贈，會縮小收入差距水平。就我國目前收入分配差距大的國情來看，開征遺產稅和贈與稅的效果會更加明顯。針對我國人口老齡化的問題，以稅收優(yōu)惠措施支持企業(yè)年金等補充性養(yǎng)老保險機制和商業(yè)性養(yǎng)老保險的建設，對個人所得稅采取“遞延征收”措施等。

4.3 調整消費結構方面

4.3.1 調整房產稅

房產稅調整要本著社會可持續(xù)發(fā)展的主要目標和原則，降低節(jié)奏，以穩(wěn)為主。伴隨著房產稅的擴容，要進一步理清房地產稅制體系，采用征減結合的辦法，達到減少社會負擔的目的。同時鼓勵租房市場的發(fā)展，對房主出租房屋的相關稅負做一定的調整。把地區(qū)和房地產的稅收優(yōu)惠結合在一起，引導投資，促進房地產行業(yè)的發(fā)展。同時還可以考慮開征房地產業(yè)大額貸款特別是物業(yè)稅，提高大額貸款的成本，從而控制高檔房產的建設。

4.3.2 消費稅改革

擴大消費稅征收范圍，尤其要加大消費稅在環(huán)保方面的征收力度，如加大對節(jié)能環(huán)保型小排量汽車的扶持力度，調整小汽車的征收稅率，將小汽車的征收環(huán)節(jié)從生產環(huán)節(jié)調整到消費環(huán)節(jié)。

4.4 稅種稅制改革方面

4.4.1 增開稅種

開征大氣污染稅、水污染稅、垃圾稅、噪音稅、遺產稅等特定的稅種。如噪音稅，即對超過一定分貝的噪音征稅，包括航空公司及建筑公司等在特定范圍內產生的噪音行為進行征稅。

4.4.2 改革稅制體系

結構性減稅到現(xiàn)在都還沒有具體量化的設計方案，不具有切實可行的操作性，所以確立直接稅流轉稅并重的稅制模式，建立“三位一體”的稅制體系。要實現(xiàn)各種稅種內部要素間的優(yōu)化組合、協(xié)調銜接，最終形成稅收負擔的合理布局。

5 結 語

結構性減稅對于我國經濟社會的穩(wěn)定快速發(fā)展具有重要意義，并非是一時的應急之舉，黨和政府已經出臺了一系列的稅收政策，取得了良好的經濟、社會效益。但從各項政策的具體實施中也可以看出，現(xiàn)行各項結構性減稅政策并未形成系統(tǒng)性的政策組合，難以發(fā)揮政策的合力，應該以經濟發(fā)展、社會公平、消費結構以及優(yōu)化稅制為導向，科學出臺結構性減稅政策，提高其經濟社會效益。

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