張金鳳　安玉雪

摘 要：城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是民生的重要內(nèi)容。唐山市自建立低保制度以來，低保保障標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高，一直位居河北省首位。但是，與國內(nèi)其他先進(jìn)城市如蘇州、大連、無錫、青島等相比，唐山的低保制度無論是在保障標(biāo)準(zhǔn)、制度規(guī)范及人員機(jī)構(gòu)配備等方面都存在差距，為此，提出一些相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：最低生活保障；可比城市；比較；唐山市

中圖分類號：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）12-0041-03

一、建立最低生活保障制度的意義

最低生活保障是指國家對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣娴淖畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人口給予一定現(xiàn)金資助，以保證該家庭成員基本生活所需的社會保障制度。2007年8月，以國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》為標(biāo)志，我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度正式建立。

（一）建立和完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，是對人的基本生存、生活權(quán)利的尊重

生存權(quán)是人最根本的權(quán)利，也是最基本的民生。無論什么樣的社會，在發(fā)展進(jìn)程中，總會有一部分人因各種原因陷入貧困，危及生存，總會有一部分人面臨著這樣那樣的生活困難，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期存在的現(xiàn)象。最低生活保障制度為社會成員的基本生存提供一個基本的“兜底”，提供一個起碼的尊嚴(yán)底線，有助于為每個社會成員廣泛地提供最為基本的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展平臺。

（二）建立和完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義的需要

社會公正是和諧社會的本質(zhì)和基石，是社會主義的首要價值。社會公正有兩個基本價值取向，一是讓全體人民共享發(fā)展、改革的成果，二是為每一個社會成員提供充分的自由發(fā)展的空間。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，讓人人都享有平等的生存權(quán)，是維護(hù)社會底線公平的制度保障，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展的客觀要求，是一項(xiàng)具體體現(xiàn)社會公平正義的社會制度。

（三）建立和完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，是實(shí)現(xiàn)社會安全運(yùn)行的保證

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，優(yōu)勝劣汰的市場競爭規(guī)則不會自發(fā)地為困難群眾提供保護(hù)。政府有責(zé)任幫助社會中的弱勢群體獲得基本的生活保障。這樣，可以讓競爭中的強(qiáng)者更放心地勞動致富，同時也可以讓競爭中的弱者基本生活得到保障，享受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的成果，因此，城鄉(xiāng)低保被稱為社會最后的安全網(wǎng)，是社會穩(wěn)定和諧的重要保障。同時，低保家庭獲得的低保金主要用于維持基本生活。因此，每年數(shù)百億財政投入的低保資金全部轉(zhuǎn)化為困難群眾的生活消費(fèi)，轉(zhuǎn)過來拉動基本生活消費(fèi)品的生產(chǎn)和國家稅收的增加，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

二、唐山城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度建設(shè)的成效

唐山城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度建立得較早，1996年城鎮(zhèn)最低生活保障制度建立，比全國全面建立的時間提前六年；2003年農(nóng)村最低生活保障制度建立，比全國全面建立的時間提前四年。自唐山城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度建立以來，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，受益人數(shù)日漸增加。2013年全年唐山共發(fā)放低保資金4.2億元，覆蓋11.5萬戶19.1萬人，發(fā)揮了穩(wěn)定家庭、穩(wěn)定社會的積極作用。

（一）低保標(biāo)準(zhǔn)不斷提高

縱向來看，城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)自1996年建立至今，已經(jīng)14次提高標(biāo)準(zhǔn)，從1996年的140元，提高到現(xiàn)在的每人每月450元，是起步時的2.2倍；農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)自2003年建立以來，已經(jīng)7次提高標(biāo)準(zhǔn)，從2003年的800元提高到現(xiàn)在的每人每年2 900元，是起步時的2.6倍；隨著標(biāo)準(zhǔn)的提高，低保覆蓋面越來越寬，2006年城鄉(xiāng)居民享受低保人數(shù)為14.1萬人，2011年底增加至19.28萬人，增加了36.7%，隨著人們收入的提高，2012年人數(shù)有所減少。2013年低保標(biāo)準(zhǔn)再度提高，隨著標(biāo)準(zhǔn)的提高，受益人數(shù)也相應(yīng)增加。具體數(shù)據(jù)（見下頁表1）。

（二）低保標(biāo)準(zhǔn)省內(nèi)最高

橫向看，比較河北省各市的低保數(shù)據(jù)，唐山無論是城鎮(zhèn)的低保標(biāo)準(zhǔn)還是農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)，在河北各市中都是最高的，這與唐山在河北經(jīng)濟(jì)實(shí)力第一還是比較相稱的。具體數(shù)據(jù)（見表2 [2013]年標(biāo)準(zhǔn)）。

從上述數(shù)據(jù)比較看，唐山城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)比最低的市高了150元，比全省平均水平高出71元；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)比最低的市高出了1 400元，比全省平均水平高673元。而且，與其他市相比，唐山的低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全市統(tǒng)一，縣區(qū)之間沒有區(qū)別，都按照較高的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。而其他各市，不同縣區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是不同的，經(jīng)濟(jì)條件好的縣區(qū)略高一些，經(jīng)濟(jì)條件差的縣區(qū)略低一些。表中我們選的數(shù)據(jù)是最高的，如果將標(biāo)準(zhǔn)更低的縣區(qū)考慮進(jìn)去，唐山比全省的平均水平高得還要多一些。

（三）建立了低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制

為切實(shí)保障城鄉(xiāng)困難家庭的基本生活，從2011年1月起，唐山建立了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制。每年從10月份開始，由市民政局會同財政等部門，根據(jù)當(dāng)年相關(guān)數(shù)據(jù)測定并提出下一年度城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整意見，報市政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。以上年度城鄉(xiāng)居民年人均消費(fèi)支出為基數(shù)，按照30%～35%的國際通行貧困線比例，再參照上年度城鄉(xiāng)居民人均可支配收入、職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)等因素，確定城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，具體測算公式為：城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)=上年度城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出×（30%～35%）+調(diào)整數(shù)。這樣就將城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整依據(jù)、調(diào)整周期和增長幅度納入規(guī)范化管理，從機(jī)制上確保了低保調(diào)標(biāo)的科學(xué)性、公平性。

三、唐山城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度與省外可比城市的差距

2013年，唐山的GDP為6 121.2億元，位居河北第一位，在全國排名第二十位。進(jìn)行全國性的比較，我們選定的城市分別是遼寧大連，山東青島、煙臺，江蘇蘇州、無錫，浙江寧波，都是非省會城市并且在本省經(jīng)濟(jì)總量排名位居第一、二位的。從唐山的發(fā)展目標(biāo)來看，我們分析唐山存在的差距，常常以這幾個城市作為標(biāo)桿，進(jìn)行對標(biāo)。唐山的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度與這幾個城市進(jìn)行比較，還是有一定差距的。

（一）保障標(biāo)準(zhǔn)還比較低

盡管唐山和自己比標(biāo)準(zhǔn)在向上提，在省內(nèi)比保障最高，我們的低保發(fā)展成就喜人。但是，放眼全國，同國內(nèi)幾個可比城市進(jìn)行對比，我們就發(fā)現(xiàn)了差距：從絕對值看，唐山的城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)在這幾個城市中是最低的，比最高的蘇州低了180元/月，農(nóng)村居民低保水平僅比煙臺略高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于蘇州、無錫、寧波等城市。具體數(shù)字（見表3 [2013]年標(biāo)準(zhǔn)）。

從相對值看，我們比較一下城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)與該市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的比例。唐山城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于唐山市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的34%，蘇州為41%，大連為40.7%，無錫為40.5%，寧波為40%，青島為39%，煙臺為36%。因此，從相對值看，唐山確定的標(biāo)準(zhǔn)和這幾個城市比也偏低，還有提升的空間。

（二）城鄉(xiāng)之間低保標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一

從這幾個城市看，2011年蘇州、無錫成為江蘇首批實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌的城市，領(lǐng)先于全國；2012年寧波成為浙江首個全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保一體化的城市。而目前，唐山城鄉(xiāng)之間的低保標(biāo)準(zhǔn)差距相對還比較大，城市每人每月達(dá)到了450元，農(nóng)村只有242元，相差208元，城鎮(zhèn)幾乎是農(nóng)村的一倍，這不利于消除城鄉(xiāng)差別，不利于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)。

（三）人員機(jī)構(gòu)不足

低保的審批和發(fā)放，要求實(shí)現(xiàn)百分之百的入戶調(diào)查核實(shí)，收入核實(shí)工作政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作量大，任務(wù)相當(dāng)艱巨，需要大量的時間和人力，人員機(jī)構(gòu)不足是一個現(xiàn)實(shí)問題。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位，僅設(shè)一名民政員，一個人要負(fù)責(zé)所有的民政局事務(wù)，要實(shí)現(xiàn)低保戶百分之百入戶調(diào)查是根本不可能的。

四、做好最低生活保障工作，提升唐山民生保障水平的對策建議

（一）逐步提高低保保障水平

一是完善低保標(biāo)準(zhǔn)與物價水平、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等重要民生指標(biāo)的聯(lián)動機(jī)制，適時進(jìn)行調(diào)整，確保城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖氤柿夹哉仍鲩L，讓群眾不斷分享改革發(fā)展的新成果；二是可以針對一些具有特殊困難的特殊人群采取一些補(bǔ)充性的措施，如蘇州市曾采用不定期地增發(fā)一個月的低保金，提高局部的低保水平；對于那些無固定收入和低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的重殘人員給予特殊的生活補(bǔ)助等；三是引導(dǎo)和提高失業(yè)、無業(yè)人員就業(yè)脫貧。鼓勵低保家庭中有勞動能力的人員積極就業(yè)，這是治本的措施。應(yīng)當(dāng)使城市低保救助政策和再就業(yè)政策的銜接更加合理，推進(jìn)建立就業(yè)與城市低保工作聯(lián)動機(jī)制。

（二）縮小城鄉(xiāng)差距，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)低保一體化是最低生活保障制度的發(fā)展趨勢，我們應(yīng)借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，整合城鄉(xiāng)低保制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保的一體化。對于農(nóng)村居民來說，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化不僅是多了一份資金保障，更為重要的是，展示出一種消除城鄉(xiāng)壁壘的姿態(tài)?？梢哉f，城鄉(xiāng)低保一體化建設(shè)對于整個社會保障的一體化建設(shè)具有先導(dǎo)性意義，也會為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)低保工作機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)

從全國看，目前，福建、湖北、山西、重慶、內(nèi)蒙、吉林等省市民政部門專門設(shè)立了低保管理中心，作為一個下屬事業(yè)單位，專職負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保工作，從機(jī)構(gòu)編制、人員及辦公設(shè)備等方面予以保障。低保管理中心是一個直接服務(wù)于民生的部門，尤其是服務(wù)于最底層的民眾的基本生存需要，有必要加強(qiáng)。同時要加強(qiáng)對低保工作人員進(jìn)行有效的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)，優(yōu)化服務(wù)人員的工作效率和工作素質(zhì)，讓他們能夠準(zhǔn)確把握低保政策精神，明確低保工作是社會保障體系的基礎(chǔ)性工程，關(guān)系特困群眾的基本生活，更是關(guān)系國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的大事。

（四）加強(qiáng)社會監(jiān)督力度，規(guī)范城鄉(xiāng)低保工作

因制度體系不健全、監(jiān)督機(jī)制不完善等原因，基層個別地方在城鄉(xiāng)低保申請、審核、審批過程中，存在人情保、關(guān)系保等違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。因此，應(yīng)運(yùn)用法律、行政手段加大打擊懲處力度，加強(qiáng)社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，推動城鄉(xiāng)低保工作成為政府一項(xiàng)“陽光工程”，杜絕任何形式的人情保、關(guān)系?，F(xiàn)象。同時，要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立信息化數(shù)據(jù)庫和動態(tài)服務(wù)平臺，提高低保工作管理的效率。民政部門可以與統(tǒng)計、公安、工商、社保、房產(chǎn)、金融等相關(guān)部門建立城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制，建設(shè)城鄉(xiāng)居民家庭信息的部門之間比對、共享“綠色通道”，建立信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，以便核對城鄉(xiāng)低?；蛏暾埖捅ο蟮募彝コ蓡T、家庭收入和家庭財產(chǎn)等基本狀況，科學(xué)準(zhǔn)確認(rèn)定城鄉(xiāng)低保對象。