金玉

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030）

論法院對權(quán)利公平原則的實施*

金玉

（安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，安徽蚌埠233030）

法院在實施權(quán)利公平原則方面具有特殊的地位和重要性。我國法院應(yīng)當以權(quán)利公平原則為指導(dǎo)，通過向立法機關(guān)提出建議促使立法完善；最高人民法院通過發(fā)布司法政策文件和司法解釋等方式補足立法中權(quán)利公平原則的不足，通過發(fā)布指導(dǎo)案例的形式推動適用該原則處理案件；充分利用修改后的《行政訴訟法》提供的有利條件，出臺相關(guān)規(guī)定，有效地推動權(quán)利公平原則的實施。

權(quán)利公平；原則；憲法基礎(chǔ)；實施；司法

中共十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”，要“依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度”。據(jù)此，建立健全符合權(quán)利公平原則的法律制度是我國未來的重要任務(wù)，也是所有國家機關(guān)必須堅持的原則，法院也不例外。

一、權(quán)利公平原則的含義和憲法基礎(chǔ)

1.公平的含義和權(quán)利公平原則的憲法依據(jù)

現(xiàn)代法治意義上的“公平原則”來自國外，學(xué)界通常使用“公正”和“公平”加以翻譯，其英文詞語為“Fairness”。但“公平”與“公正”有所區(qū)別。公平原則比公正原則多了一個考量點，即平等原則的方法，要求在兩個或者兩個以上對象之間進行比較。正如香港大法官李宗鍔在通俗本法律叢書《香港法律大全》中所說：“公正和公平是兩個不同的概念。譬如有五部汽車在同時同地違例泊車，警員只檢控其中一部汽車的司機，該名被告司機可能抱怨，檢控不公平，因其他相同違法者沒有被同時檢控。但法庭只有該名被告的案件，法官只能根據(jù)該名司機的所作所為，判決他是否違例泊車。如果事實上該司機的確違例泊車，法庭將他定罪便是公正的判決。其他違例泊車的司機沒有受罰，雖然對被告司機而言不公平，卻不算司法不公正?！保?］可見，公平強調(diào)幾個以上對象之間獲得平等對待的權(quán)利，此即平等原則。

憲法是現(xiàn)代國家的根本大法，是國家的最高行為準則［2］，同時它也為權(quán)利公平原則提供了基礎(chǔ)。首先，第33條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)。”前者是平等原則，后者是人權(quán)保障原則，二者結(jié)合在一起，就是權(quán)利公平原則。其次，第5條規(guī)定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！睋?jù)此，反對特權(quán)是憲法的要求，而公平原則正是反對特權(quán)的內(nèi)在體現(xiàn)和要求。最后，第15條規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟?！倍袌鼋?jīng)濟最崇尚公平，市場經(jīng)濟的基本精神是權(quán)利公平，沒有權(quán)利公平，就沒有真正的市場經(jīng)濟。

2.以平等原則作為解釋權(quán)利公平原則的依據(jù)

如何理解權(quán)利公平原則的含義和要求？我國憲法學(xué)界只有少數(shù)學(xué)者適用平等權(quán)原則來解釋憲法的公平價值和原則。如有學(xué)者指出：“盡管不同時代和不同社會的人們對公平的感受和認識很不相同，但人們對公平的認識卻從不同的角度揭示了公平的基本內(nèi)涵：第一，公平以某種程度的平等為基礎(chǔ)，允許人與人之間存在差別……第三，這種利益傾向表現(xiàn)為一定社會中占主導(dǎo)地位的評價公平與否的基本標準。公平內(nèi)涵的基本含義表明，公平是一種有條件的平等?！保?］憲法平等權(quán)理念是一個充滿價值觀的理念。平等常與公平、正義連成一體。［4］可見，這是以平等原則解釋權(quán)利公平原則。

以平等權(quán)或平等原則解釋權(quán)利公平原則廣泛運用于行政法部門。我國行政法學(xué)界也多將二者等同看待。有學(xué)者認為行政程序公平原則是行政程序法的基本原則，但具體解釋公平含義時，實際上是用平等原則的內(nèi)涵和要素解釋之。［5］應(yīng)松年教授在全國人大常委會法制講座：《行政許可與行政強制法律制度》中指出，許可的基本原則中包括“公正、公平原則”，其含義是指“設(shè)定和實施許可，必須平等對待同等條件的個人和組織，不得歧視”。這實際上是以平等原則來界定公正、公平原則?？梢?，公平的含義是“平等對待同等條件的個人和組織，不得歧視”。這就是“平等原則”的含義。

3.權(quán)利公平原則是對公權(quán)者的要求

既然權(quán)利公平原則是憲法性具體原則，因此所有國家機關(guān)必須遵守這一原則的要求，將其作為行使權(quán)力的指導(dǎo)原則。這一原則要求法院在實施權(quán)利救濟時，要將權(quán)利公平原則作為處理案件的重要標準，特別是審查行政行為是否合法有效的重要標準。通過倒逼機制，迫使和促使其他國家機關(guān)特別是行政機關(guān)在行使權(quán)力過程中堅持權(quán)利公平原則。權(quán)利公平原則也是拘束司法權(quán)的重要原則。不少國家和地區(qū)承認，裁判請求權(quán)內(nèi)容之一是“訴訟過程中之實際運作，固不得違反法定程序，倘實際運作受法律以外之成文或不成文例規(guī)之支配，致審級制度喪失功能、人民無法享有公平審判之權(quán)益或訴訟程序全程終了，仍無從獲得有效救濟，亦與憲法本條保障訴訟權(quán)之意旨有違”［6］。

綜上，權(quán)利公平原則是拘束公權(quán)主體、保障公民受到平等對待的一項憲法性具體原則。它要求國家機關(guān)堅持相同情況相同對待、不同情況不同對待，在兩個以上對象之間實行差別對待時，必須有正當?shù)睦碛伞?/p>

二、法院實施權(quán)利公平原則的機理以及我國法院的成功實踐

1.權(quán)利公平原則與司法關(guān)系密切

法院實施權(quán)利公平原則不僅是因為憲法的規(guī)定，還因為這一原則與司法之間有著特別密切的關(guān)系，法院在實施該原則中具有特別的重要性。

第一，公平是司法產(chǎn)生的前提。“創(chuàng)造權(quán)利的東西（我指的是今天的權(quán)利）恰恰就是確認人們的平等。這種確認的平等先于司法，是平等創(chuàng)造了司法和構(gòu)成了司法?！保?］可見，權(quán)利公平原則先于司法，是權(quán)利公平原則創(chuàng)造了司法，沒有公平就沒有司法。

第二，維護公平是司法機關(guān)得以發(fā)展和持續(xù)存在的基礎(chǔ)。司法權(quán)不是某一方的代表，而是整個社會正義的代表，司法機關(guān)肩負的是整個社會的公平正義，維護公平是司法的任務(wù)。

第三，法院在保障權(quán)利公平原則實施中作用巨大。司法的功能之一是，法院運用權(quán)利公平原則矯正法律的不足，為在各種不同情況下呆板地適用成文法律而造成的非正義現(xiàn)象提供補救的措施。［8］如果沒有強有力的司法保障制度，每個人都可能遭受來自公權(quán)力的威脅，沒有司法制度的保障，憲法所保護的公民權(quán)利就無法實現(xiàn)。

此外，關(guān)于當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，也有研究從規(guī)模、動力特征、行動主體和社會影響等方面對土地流轉(zhuǎn)狀況及特征進行了分類(表1)，并認為小規(guī)模、由農(nóng)民自發(fā)進行的土地流轉(zhuǎn)較為符合農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)與規(guī)范，能夠維系地方的社會秩序。而行政或資本主導(dǎo)的規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)具有強制或半強制的性質(zhì)，打破了鄉(xiāng)村社會自發(fā)的社會變遷進程，使農(nóng)村社會生活失去了穩(wěn)定性。那些強制或半強制的力量相對于農(nóng)戶自發(fā)力量而言具有壓倒性的優(yōu)勢。在行政或資本的干預(yù)下，農(nóng)村內(nèi)部自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)進程常常面臨被迫中斷的窘境，由此帶來鄉(xiāng)村社會秩序與規(guī)范的失靈[17]。

2.我國法院實施權(quán)利公平原則的成功實踐

我國法院特別是最高人民法院一直努力以權(quán)利公平原則推動法律的實施，通過多種形式建構(gòu)和完善司法的權(quán)利公平原則，以倒逼機制的方式推動其他機關(guān)實施權(quán)利公平原則。

一是通過發(fā)布司法解釋和司法政策，推進權(quán)利公平原則的實施。比如，1989年《行政訴訟法》受案范圍有限，最高人民法院1999年發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，擴大了《行政訴訟法》的受理范圍，使更多的人能獲得司法公平保護。

2009年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于依法保護行政訴訟當事人訴權(quán)的意見》。規(guī)定“不得隨意限縮受案范圍、違法增設(shè)受理條件”，要求法院“不僅要保護公民、法人和其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，也要順應(yīng)權(quán)利保障的需要，依法保護法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的其他經(jīng)濟、社會權(quán)利?！边€要求“依法積極受理這類型行政案件”。這些規(guī)定體現(xiàn)了權(quán)利公平的思維。

可見，我國最高法院逐步走出了消極被動的角色，它們按照憲法法律精神能動地參與社會管理，化解社會矛盾，積極把權(quán)利公平的原則向前延伸，促使更多主體參與公權(quán)運行。

二是法院通過相關(guān)案件的審理，促使權(quán)利公平原則的實現(xiàn)。如根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員不能獲得司法救濟。但一些地方法院適用權(quán)利公平原則救濟公務(wù)員權(quán)利。2011年，因招商引資而應(yīng)鎮(zhèn)政府要求為企業(yè)的法定代表人貸款擔保，在承擔擔保責任后追償無果，兩原告宋某、溫某將鎮(zhèn)政府告上法庭。江西省永豐縣人民法院一審判決被告鎮(zhèn)政府償還兩原告6.5萬元……法院根據(jù)誠實信用及公平的原則，認為原告是為被告向萬某提供擔保的，故被告應(yīng)對兩原告因此造成的損失承擔賠償責任。

本案中法院受理此案，看似違反法律，但完全符合憲法權(quán)利公平的精神。第一，憲法第33條規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)。第41條規(guī)定了公民的申訴、控告、檢舉權(quán)。這些規(guī)定是當事人權(quán)利救濟的憲法依據(jù)。第二，《公務(wù)員法》中的申訴制度在救濟公務(wù)員權(quán)利方面效果較差，需要司法加強保護。第三，司法保障是最后的保障。司法審查作為一種獨立于雙方當事人之外的第三者，容易做到客觀、公正地處理案件。第四，符合憲法對法院性質(zhì)的界定。憲法第123條規(guī)定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)?！睂徟袡C關(guān)就是解決糾紛的機關(guān)。從理論上說，民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟、憲法訴訟都應(yīng)該屬于法院受理，但是由于我國法律的局限性，只有一部分行政案件能夠提起訴訟，“囿于我國政治制度對憲法訴訟容量有限的事實”［9］，法院至今不能受理憲法訴訟。這些法律制度不能體現(xiàn)權(quán)利公平精神。第五，法院適用公平原則是對憲法和法律精神的深層次把握。

三是通過積極參與制定或者修改法律，將符合權(quán)利公平原則的相關(guān)制度納入法律之中。

2014年修正的《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。”這個規(guī)定實際上是把法院多年來的經(jīng)驗上升為法律規(guī)范。1989年《行政訴訟法》沒有規(guī)定法院在審理案件時如何處理行政機關(guān)所依據(jù)的規(guī)范性文件。為此，最高人民法院于2004年發(fā)布了《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，其中規(guī)定：“行政審判實踐中，經(jīng)常涉及有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件……這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。但是，人民法院經(jīng)審查認為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當?shù)?，在認定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述?！笨梢?，如果當時沒有最高法院這一規(guī)定，下級法院遇到行政機關(guān)作出行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件就無法處理。該規(guī)定不僅給各級法院審理案件提供了規(guī)范依據(jù)，還為2014年《行政訴訟法》的修改提供了經(jīng)驗。也將為法院適用權(quán)利公平原則審查規(guī)范性文件提供依據(jù)。

在現(xiàn)代社會，由于經(jīng)濟、人們的價值觀等發(fā)生變化，以及立法和行政運作越不夠健全或效率越低，人們越轉(zhuǎn)而希求司法機關(guān)以謀求確保或?qū)崿F(xiàn)其價值和利益，并期望借助司法裁判修正、變更既存的法規(guī)范，發(fā)揮形成政策的機能，影響立法或行政機關(guān)，以達成強化權(quán)利救濟的目的。這就是現(xiàn)代裁判新的機能即形成政策的機能。法院這種功能不是法院越權(quán)的結(jié)果，而是社會發(fā)展的必然要求。認識到這一點，立法機關(guān)和行政機關(guān)應(yīng)當更多地支持司法獨立，在制定法律、政策和實施法律政策過程中能更主動地接受司法機關(guān)的相關(guān)建議。

三、我國法院實施權(quán)利公平原則存在的問題及其改進的措施

1.我國法院在實施權(quán)利公平原則方面存在的不足

由于受到種種限制，我國法院在推動權(quán)利公平原則實施方面還存在諸多問題。不少法院和法官還沒有權(quán)利公平的觀念和思維；法院根據(jù)權(quán)利公平原則處理的案件數(shù)量還很少；在體現(xiàn)權(quán)利公平原則方面，案件的質(zhì)量還不高。其中影響深遠的問題之一是按照城鄉(xiāng)戶籍不同的賠償制度。2006年4月，北京朝陽法院對一起致兩人死亡的交通事故作出一審判決，死者金某的家屬獲得的全額死亡賠償金為40萬元，而死者趙某家屬獲得的死亡賠償金，全額只有不到16萬元，造成這種差別的原因在于，金某是城鎮(zhèn)戶口，而趙某是一位農(nóng)民。

導(dǎo)致上述權(quán)利不公平判決的根源是最高人民法院2003年發(fā)布的《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第29條規(guī)定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均純收入標準，按二十年計算……”

還有其他很多不能體現(xiàn)權(quán)利公平原則的案例。如非深圳戶籍居民江山想在居委會選舉中當一個選民，被拒絕，為討要選民資格七次上法院，將其居住所在地的獨樹社區(qū)居委會換屆選舉委員會告上法庭，但最終法院判他敗訴。在京工作的安徽籍律師程海分別將合肥市廬陽區(qū)公安分局和北京市昌平區(qū)公安分局告上法庭，要求對方為他辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。北京市昌平區(qū)人民法院作出裁定，對程海狀告昌平區(qū)公安分局案不予受理。

造成上述情況既有制度性原因，比如法院的獨立地位還缺乏有力的制度保障，也與有的法院和法官缺少應(yīng)有的維護法治權(quán)威的勇氣和責任擔當有關(guān)。從制度性原因分析，目前我國司法獨立性較差是一個主要原因。權(quán)利公平原則的實現(xiàn)依賴于獨立的司法制度，因此，我國現(xiàn)行法律規(guī)定還有待完善。

2.完善法院實施權(quán)利公平原則的對策措施

中共十八大和十八屆四中全會決定都將建立健全權(quán)利公平的法律制度作為重要的任務(wù)。人民法院應(yīng)當積極主動承擔起應(yīng)有的責任，增強權(quán)利公平的觀念，提升運用這一原則處理問題的能力；通過多種途徑，促使法律的修改完善，使更多的立法符合權(quán)利公平原則的精神；在個案中更多地適用權(quán)利公平原則審查和處理案件。針對前述存在的問題，筆者主張今后法院應(yīng)在以下方面作出努力，以推動此項原則的實施。

第一，推動更多的法律符合權(quán)利公平原則。中共十八屆四中全會通過的《決定》提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提……要使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程……”提高立法在公平方面的質(zhì)量不僅是立法機關(guān)的任務(wù)，司法機關(guān)也有義不容辭的職責。因為法律是否公平往往在司法適用中才能發(fā)現(xiàn)。法院在處理個案中，要將權(quán)利公平原則作為重要標準，對所適用的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件進行審查，要將那些不符合權(quán)利公平原則的立法及時向相關(guān)國家機關(guān)提出修改完善的建議和意見，促使立法完善。

第二，根據(jù)權(quán)利公平原則審理案件，推動此項原則的擴展適用。在法律權(quán)利設(shè)置不足的情況下，法院有義務(wù)根據(jù)權(quán)利公平原則適度補足權(quán)利。如美國憲法沒有規(guī)定遷徙自由和隱私權(quán)，但法院通過案例確認，這些是憲法性權(quán)利。既彌補了憲法的不足，還迫使立法機關(guān)在立法時必須尊重公民這種權(quán)利。我國各級各類法院都有義務(wù)根據(jù)權(quán)利公平原則審理案件。

第三，在我國立法滯后的情況下，最高人民法院有義務(wù)繼續(xù)發(fā)布體現(xiàn)權(quán)利公平原則的司法指導(dǎo)文件、作出司法解釋等彌補立法的不足。通過現(xiàn)代法院制定公共政策的功能，不僅是現(xiàn)代型訴訟的必然要求，而且是司法過程的性質(zhì)所決定的。［10］近年來，權(quán)利公平原則為某些法院適用來解決行政機關(guān)與相對人之間的爭議。在鄧州市城市公交有限責任公司與賈洪彬城市公共汽車運營行政許可糾紛上訴一案中，二審法院認為：一審被告鄧州市建設(shè)局……違反了行政法的基本原則之公平原則，明顯屬于行政恣意。在該案中，法院將“公平原則”作為行政法的基本原則適用來審查具體行政行為是否合法有效。這是通過司法路徑、通過倒逼機制來推動和促使行政機關(guān)依據(jù)權(quán)利公平原則行使權(quán)力的極好案例。最高人民法院將這個案件發(fā)布為指導(dǎo)案例。2014年修正的《行政訴訟法》為最高人民法院實施權(quán)利公平原則提供了難得的機遇。首先，可以根據(jù)第53條、第64條規(guī)定，發(fā)布有關(guān)法院對行政規(guī)范性文件進行附帶性審查的規(guī)定，將權(quán)利公平原則作為審查規(guī)范性文件的重要標準和依據(jù)。其次，修正后的《行政訴訟法》第70條將“明顯不當”、第77條將“行政處罰明顯不當”等作為撤銷或者變更行政行為的事由，法院可以據(jù)此規(guī)定，撤銷或變更那些不符合權(quán)利公平原則的行政行為。同時，建議最高人民法院將各級各類地方法院審理的有關(guān)權(quán)利公平的典型案件發(fā)布為指導(dǎo)案例。

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（責任編輯夢瑋）

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1001-862X（2015）03-096-005

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國家社科基金重點項目（11AFX017）；安徽財經(jīng)大學(xué)重點科研項目（ACKY1520ZDB）

金玉（1962—），女，安徽淮南人，安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：憲法行政法學(xué)。