本刊記者 徐 華

世界排放控制區(qū)（ECA) 現(xiàn)有的排放控制區(qū) 未來(lái)可能新增的排放控制區(qū)

國(guó)際上通過(guò)設(shè)置排放控制區(qū)（ECA）來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)有害氣體減排已經(jīng)不是新鮮之事，無(wú)論是IMO系的波羅地海、北海、北美、加勒比海排放控制區(qū)，還是單邊系的歐盟和美國(guó)加州排放控制區(qū)，都通過(guò)強(qiáng)制減排措施實(shí)現(xiàn)了本區(qū)域的減排控制。然而，關(guān)于中國(guó)推出自己的ECA已經(jīng)呼吁了多年，但一直遲遲沒(méi)有推出，原因何在？此次交通運(yùn)輸部印發(fā)的《船舶與港口污染防治方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）中決定2015年內(nèi)推出的中國(guó)減排控制區(qū)，將如何規(guī)劃中國(guó)版ECA？

中國(guó)ECA百呼難應(yīng)

當(dāng)前，國(guó)際上通過(guò)兩種形式強(qiáng)制設(shè)立排放控制區(qū)。一種是通過(guò)國(guó)際海事組織IMO審核批準(zhǔn)設(shè)立排放控制區(qū)（ECA），另一種是由地區(qū)組織、國(guó)家或者地方政府制定并強(qiáng)制實(shí)施區(qū)域船舶排放控制政策，即所謂的單邊立法。多年來(lái)，我國(guó)推出自己的ECA已經(jīng)呼吁了多年，但一直遲遲沒(méi)有推出，原因何在？

交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)院副總工程師彭傳圣介紹說(shuō)，首先，我國(guó)加入了國(guó)際海洋法公約，按照公約規(guī)定不能對(duì)領(lǐng)海采取單邊立法行為。所以，單方面立法來(lái)實(shí)現(xiàn)減排控制的做法行不通。那么，通過(guò)IMO 批準(zhǔn)領(lǐng)海設(shè)立ECA 是否可行？事實(shí)上，也是阻力重重。根據(jù)船舶防污染公約附則六的要求，設(shè)立ECA 需要由一個(gè)或多個(gè)締約國(guó)提出建議，經(jīng)由國(guó)際海事組織評(píng)估通過(guò)。國(guó)際海事組織需要在兼顧航運(yùn)、國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展與減少船舶大氣污染物排放的平衡，并認(rèn)可陸上已經(jīng)采取了有效的大氣污染排放控制措施、采取船舶大氣污染物排放控制經(jīng)濟(jì)有效的情況下，才可能評(píng)估通過(guò)設(shè)立ECA 的建議。因此，設(shè)立船舶ECA 不是區(qū)域所在國(guó)家能夠完全主導(dǎo)的，國(guó)際海事組織評(píng)估通過(guò)的周期也較長(zhǎng)，如北美設(shè)立ECA 是 從2009 年3 月提出建議，2012 年8 月1 日正式啟用，歷時(shí)38個(gè)月。

因此，現(xiàn)階段中國(guó)比較現(xiàn)實(shí)的做法是實(shí)施內(nèi)水區(qū)域排放控制，所謂內(nèi)水，包括潮位變化最遠(yuǎn)和最近的距離之間的水域，以及島嶼和碼頭區(qū)域。比如歐盟對(duì)于靠泊超過(guò)兩小時(shí)船舶使用燃油的含硫量有更嚴(yán)格的要求，而美國(guó)加州也出臺(tái)了對(duì)于靠泊其港口的船舶開(kāi)始強(qiáng)制使用岸電并在幾年后進(jìn)一步提高使用要求的規(guī)定，這是主權(quán)國(guó)家或地方政府對(duì)于靠泊其碼頭和在其內(nèi)水航行船舶可以采用的措施。這樣，一方面不必長(zhǎng)時(shí)間等待向國(guó)際海事組織申請(qǐng)的過(guò)程，另一方面可以避開(kāi)一些管轄權(quán)爭(zhēng)議的海域。考慮到我國(guó)區(qū)域發(fā)展水平和區(qū)域內(nèi)居民的耐受性，選擇一些地區(qū)水域推動(dòng)排放控制是比較現(xiàn)實(shí)可行的。

這種自主選擇的區(qū)域排放控制的方式，可以個(gè)性化設(shè)定對(duì)于某一類(lèi)型的碼頭、某些噸位的船舶實(shí)行某種控制，這可以控制政策實(shí)施的難度，地理范圍可以劃定，碼頭范圍可以選擇，船舶類(lèi)型也可以選擇。對(duì)于內(nèi)水，可以采取一些強(qiáng)制的措施，而不必像領(lǐng)海那樣，須滿足國(guó)際法的要求，特別對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)或城市，居民收入水平高，對(duì)生活質(zhì)量和環(huán)境的要求也高，這些區(qū)域有條件采取一些區(qū)域性的措施來(lái)控制排放。目前，我國(guó)最有條件設(shè)立區(qū)域排放控制的三個(gè)區(qū)域依次為珠三角、長(zhǎng)三角和渤海灣水域。

猛藥方能去沉疴

與局部性強(qiáng)制措施不同的是，一些航運(yùn)發(fā)達(dá)的地區(qū)或港口，為減少船舶排放，改善環(huán)境質(zhì)量，采取了激勵(lì)船舶在港區(qū)減排的措施，如美國(guó)長(zhǎng)灘港、新加坡和我國(guó)香港特區(qū)等。然而，效果并不十分明顯。

2011年共有18家遠(yuǎn)洋船公司簽署了香港的《乘風(fēng)約章》，承諾2年內(nèi)遠(yuǎn)洋船舶在香港靠港時(shí)盡可能換用低硫油（硫含量不高于0.5%的燃料油）。次年，香港特區(qū)政府建議對(duì)在香港靠泊時(shí)換用硫含量不高于0.5%低硫油的遠(yuǎn)洋船舶，減免一半的港口設(shè)施及燈標(biāo)費(fèi)，但是船公司仍需承擔(dān)50%至80%的清潔燃油轉(zhuǎn)換成本，參與燃油轉(zhuǎn)換計(jì)劃的公司與不參與計(jì)劃的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者將承擔(dān)不同的運(yùn)營(yíng)成本，因此，原來(lái)參與《乘風(fēng)約章》的船公司發(fā)起《乘風(fēng)約章2013》，只同意將泊岸換油計(jì)劃延長(zhǎng)一年至2013年12月31日，希望借此推動(dòng)香港特區(qū)政府實(shí)施統(tǒng)一的港口船舶硫排放控制規(guī)則。2015年4月15日，香港特區(qū)立法會(huì)通過(guò)了《空氣污染管制（遠(yuǎn)洋船只）（停泊期間所用燃料）規(guī)例》，要求從2015年7月1日起，所有遠(yuǎn)洋船舶在香港停泊時(shí)必須使用符合規(guī)格的燃料，這些燃料包括含硫量不超過(guò)0.5%的低硫船用燃料、液化天然氣，以及環(huán)境保護(hù)署署長(zhǎng)認(rèn)可的其他燃料。香港從激勵(lì)政策轉(zhuǎn)為強(qiáng)制政策，說(shuō)明在環(huán)保的問(wèn)題上，采用強(qiáng)制手段更為有效。

彭傳圣認(rèn)為，一般來(lái)說(shuō)，使用鼓勵(lì)政策可能難以達(dá)到目標(biāo)，反而區(qū)域性的強(qiáng)制措施比較有效果。這些旨在提高當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量的控制措施，對(duì)于航運(yùn)界來(lái)說(shuō)是會(huì)提高航運(yùn)成本的，對(duì)于航運(yùn)本身來(lái)說(shuō)是一種限制措施而不是促進(jìn)措施，如果推行非強(qiáng)制措施，則船公司必然經(jīng)濟(jì)效益掛帥，能不使用就盡量不使用，即使使用激勵(lì)性措施，效果也不一定好，比如深圳在去年9月出臺(tái)了一項(xiàng)激勵(lì)性政策，鼓勵(lì)低硫油的使用，如目前常用的燃油含硫量是2.5%，如果使用含硫量0.5%的燃油，中間的差價(jià)可以由政府來(lái)補(bǔ)償，使用更高質(zhì)量的低硫油甚至可以得到百分之百的補(bǔ)償。但即使這樣，響應(yīng)者并不多。那么，何以在強(qiáng)制性ECA內(nèi)可執(zhí)行低排放的要求，卻無(wú)法在自己的土地上執(zhí)行？有船東反映，在國(guó)內(nèi)區(qū)域?qū)嵤┮紤]國(guó)內(nèi)對(duì)于低硫油的供應(yīng)是否方便，如果加這種油成本過(guò)高，則船東很難實(shí)施。另外，使用低硫油船舶需要增加貯存這種油的油艙，大多船舶需要改造，如果船上沒(méi)有設(shè)置足夠的這類(lèi)油艙，改造也是需要花時(shí)間和成本的。此外激勵(lì)政策需要船上和加油港記錄這種操作以核實(shí)低硫油的使用情況，這也會(huì)增加船上的一些管理和操作工作量。同樣的尷尬也出現(xiàn)在岸電的推廣中，深圳還有一項(xiàng)措施是激勵(lì)使用岸電和建設(shè)岸電，建設(shè)岸電市政府和區(qū)政府補(bǔ)貼60%，中央政府補(bǔ)貼20%，總體上將補(bǔ)助80%，目標(biāo)也提出了哪些碼頭要在什么時(shí)間完成岸電的建設(shè)目標(biāo)，但是這不是一件簡(jiǎn)單的事情，畢竟另外的20%要由港口企業(yè)來(lái)出，而且要一次性投資將岸電設(shè)備安裝之后才可以拿到政府補(bǔ)貼，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一種負(fù)擔(dān)。因此激勵(lì)政策很難實(shí)現(xiàn)預(yù)定效果。國(guó)際上比較成功的措施都是通過(guò)強(qiáng)制手段實(shí)施的，除了國(guó)際海事組織推出的排放控制區(qū)，歐盟強(qiáng)制使用低硫油和美國(guó)加州強(qiáng)制使用岸電的措施等都是地方性的強(qiáng)制法規(guī)，包括香港通過(guò)地方立法，要求7月1日以后要使用含硫量在0.5%以下的低硫油，這也是強(qiáng)制性的措施。

今年8月29日發(fā)布的《大氣污染防治法》的修訂內(nèi)容中授權(quán)交通部出臺(tái)排放控制區(qū)的政策，通過(guò)法律授權(quán)推行強(qiáng)制措施。因此中國(guó)實(shí)施減排一方面要通過(guò)出臺(tái)強(qiáng)制性政策，另一方面設(shè)定ECA也是一項(xiàng)較長(zhǎng)期的目標(biāo)，短期排放控制目標(biāo)可以采用實(shí)施區(qū)域強(qiáng)制排放控制政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。交通運(yùn)輸部、環(huán)保部都可能出臺(tái)國(guó)家層面的排放控制法規(guī)，地方政府也在準(zhǔn)備出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，政府面臨的減排壓力是比較大的。

如果激勵(lì)措施是補(bǔ)藥的話，那么，強(qiáng)制就是一劑猛藥，猛藥方能去沉疴。

影響與措施

目前，能夠減少船舶排放的普遍方法有三種，使用低硫油、液化天然氣(LNG)動(dòng)力和岸電。從效果來(lái)看，首選是岸電，因?yàn)槟壳暗暮芏啻胧┦菍?duì)船舶靠泊碼頭做出的規(guī)定，船舶作為水上運(yùn)輸工具，必須攜帶燃油等燃料作為自身的能源，而船舶一旦靠泊碼頭，就從一個(gè)移動(dòng)目標(biāo)變成一個(gè)固定目標(biāo)，可以不必使用自身的能源來(lái)進(jìn)行各種作業(yè)，而完全使用岸電則不會(huì)產(chǎn)生什么大氣污染物，使用低硫油只是控制了硫氧化物，卻不能控制氮氧化物的排放，很多城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)是因?yàn)榈趸锍瑯?biāo)造成的，但使用岸電則兩者的排放都可避免了。

從使用的快捷程度來(lái)說(shuō)，首先是低硫油，其次是LNG動(dòng)力。那么，這幾種方法的使用，會(huì)給航運(yùn)企業(yè)帶來(lái)哪些影響？

從目前集裝箱船舶對(duì)于ECA的應(yīng)對(duì)來(lái)看，是把使用低硫油增加的成本轉(zhuǎn)嫁到貨主身上了，這項(xiàng)費(fèi)用叫低硫油附加費(fèi)，如果需要進(jìn)入ECA，船舶就會(huì)向貨主收取這項(xiàng)費(fèi)用，而如果航程兩頭的港口都位于ECA之內(nèi)，這項(xiàng)費(fèi)用將是非?？捎^的。但對(duì)于干散貨船東來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)化為附加費(fèi)是比較困難的，在當(dāng)前的運(yùn)費(fèi)條件下，進(jìn)入ECA對(duì)干散貨船東的影響就比較大，如果干散貨也能夠轉(zhuǎn)嫁到貨主身上，外在體現(xiàn)就是港口腹地的產(chǎn)品在價(jià)格上漲，必然會(huì)降低當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，所以要采用一些適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼措施來(lái)推動(dòng)政策的實(shí)施。

另外使用低硫油有利于減少硫氧化物的排放，如果要限制氮氧化物的排放，必須提升船用柴油機(jī)的水平或在船用柴油機(jī)上加裝后處理裝置，為了能夠使船公司更好地適應(yīng)這一轉(zhuǎn)化，需要政府考慮如何設(shè)置一些激勵(lì)和補(bǔ)助措施，比如對(duì)于加裝岸電設(shè)備的船舶可通過(guò)引導(dǎo)資金給以補(bǔ)助，包括中資的方便旗船舶，對(duì)于排放控制也有一些激勵(lì)措施。

對(duì)于使用LNG燃料則主要考慮補(bǔ)助新船，不鼓勵(lì)現(xiàn)有船改造。挪威船級(jí)社的研究表明，現(xiàn)有船的常規(guī)主機(jī)改造成為可以使用LNG燃料的方案，會(huì)導(dǎo)致LNG的泄漏量比較大，而我們知道LNG中的甲烷的溫室效應(yīng)是等質(zhì)量二氧化碳的21倍，雖然使用LNG燃料可以降低二氧化碳的排放，但LNG的泄漏造成的溫室效應(yīng)更加可怕，因此，不應(yīng)鼓勵(lì)將現(xiàn)有船柴油發(fā)動(dòng)機(jī)直接改造為L(zhǎng)NG動(dòng)力發(fā)動(dòng)機(jī)。

排放控制區(qū)的設(shè)定，不但會(huì)對(duì)航運(yùn)企業(yè)帶來(lái)一定的影響，同時(shí)，對(duì)于港口也會(huì)帶來(lái)一定的影響。我國(guó)港口同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)激烈，排放控制必然會(huì)增加掛靠此區(qū)域內(nèi)船舶的運(yùn)營(yíng)成本或者降低腹地產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，必將使這些港口一定程度上失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。比如，香港強(qiáng)制實(shí)行硫排放控制，那么，能夠轉(zhuǎn)而掛靠深圳等相近港口的船舶就可能會(huì)增多。

因此，要考慮到區(qū)域內(nèi)采取協(xié)同措施來(lái)推進(jìn)減排措施，在《方案》正式公布之前各地港口城市也在紛紛提出有利于本地區(qū)的意見(jiàn)，地區(qū)博弈也很激烈?，F(xiàn)在的《方案》內(nèi)容只對(duì)靠泊船舶做出要求，比如使用低硫油的要求，而對(duì)于航行途中沒(méi)有明確，主要是因?yàn)橐紤]到如何來(lái)管理的問(wèn)題。然而，無(wú)論怎樣，船舶減排還處于不斷完善不斷發(fā)展的過(guò)程中，需要各方的共同努力。