何瑞朗

摘 要：全球氣候變暖問(wèn)題已經(jīng)對(duì)人類(lèi)的生存環(huán)境構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和威脅。實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，解決氣候變暖的問(wèn)題需要技術(shù)的有力支撐，也需要一套全面、協(xié)調(diào)的法律體系以及相關(guān)制度予以保障。本文從應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)的法律建設(shè)、管理體制和激勵(lì)、保障機(jī)制等角度入手，分析了低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的現(xiàn)狀和問(wèn)題，從而有針對(duì)性地提出了低碳技術(shù)法律制度構(gòu)建和完善的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：低碳技術(shù)；創(chuàng)新；應(yīng)用；法律；制度

一、低碳技術(shù)簡(jiǎn)介

低碳技術(shù)是在低碳發(fā)展的戰(zhàn)略和理念下應(yīng)運(yùn)而生的新概念，是指旨在實(shí)現(xiàn)人類(lèi)有效控制和削減溫室氣體排放，減緩和防止氣候變暖的一種新技術(shù)、新手段，主要包括三種：第一種是減碳技術(shù)，主要指適用于高排放、高能耗領(lǐng)域的節(jié)能減排技術(shù)，如煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)等；第二種是無(wú)碳技術(shù)，比如太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑四艿瓤稍偕茉撮_(kāi)發(fā)利用技術(shù)；第三種是去碳技術(shù)，典型的有碳捕獲與封存技術(shù)（CCS）。低碳發(fā)展模式的關(guān)鍵在于低碳技術(shù)的有效創(chuàng)新與廣泛應(yīng)用，只有低碳技術(shù)持續(xù)得以創(chuàng)新與應(yīng)用，才能為實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型提供長(zhǎng)期的動(dòng)力和有效的保障。低碳技術(shù)不僅擁有較大的商業(yè)價(jià)值，能促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)鏈的形成，擴(kuò)大就業(yè)，最終轉(zhuǎn)化成巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而且同樣也能生成良好的社會(huì)效益和生態(tài)效益，有利于防止和減少全球異常氣候的出現(xiàn)，有利于有效化解能源危機(jī)，有利于構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)?，F(xiàn)階段我國(guó)仍是以化石能源為主的能源結(jié)構(gòu)，在短期內(nèi)也難以得到根本性扭轉(zhuǎn)。因此，通過(guò)大力促進(jìn)節(jié)能減排和低碳新技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)低碳轉(zhuǎn)型，落實(shí)我國(guó)碳減排的長(zhǎng)期目標(biāo)和氣候承諾無(wú)疑具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

二、低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的現(xiàn)狀和問(wèn)題

十八大以來(lái)，新一代黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題。鼓勵(lì)、促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用需要充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，健全各種體制機(jī)制，然而我國(guó)的低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用在法律制度上還存在著一些比較突出的問(wèn)題，制約著技術(shù)發(fā)展的廣度和深度，主要有下：

（一）現(xiàn)有法律規(guī)定零散、不系統(tǒng)，缺乏針對(duì)性，表述上過(guò)于原則和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)

我國(guó)在能源環(huán)境領(lǐng)域的立法雖有《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《大氣污染防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《煤炭法》等一系列法律法規(guī)，但相關(guān)法律在促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的問(wèn)題上既缺乏針對(duì)性，也缺乏具體性。這些能源立法大多未涉及二氧化碳排放問(wèn)題，沒(méi)有融入低碳發(fā)展、低碳技術(shù)等理念，更是缺乏應(yīng)對(duì)氣候變化的考量。在一些法律法規(guī)中涉及到低碳技術(shù)的規(guī)定上面，卻又過(guò)于簡(jiǎn)化，可操作性不強(qiáng)，如《煤炭法》第三十六規(guī)定，國(guó)家發(fā)展和推廣潔凈煤技術(shù)，但至于采取怎樣的措施、手段、途徑予以開(kāi)發(fā)，則未有明確表述?！犊稍偕茉捶ā贰ⅰ豆?jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》等雖有對(duì)可再生能源技術(shù)、節(jié)能技術(shù)、資源再利用技術(shù)的相關(guān)規(guī)定，一定程度上間接推動(dòng)了低碳技術(shù)的發(fā)展，但顯得零散而又不系統(tǒng)，調(diào)整對(duì)象的涵蓋面有所缺失，在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上明顯缺乏針對(duì)性和有效性。在如太陽(yáng)能、風(fēng)能、海洋能等迅速發(fā)展的技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用領(lǐng)域缺乏專(zhuān)門(mén)立法，沒(méi)有建立起各自獨(dú)立的、系統(tǒng)的法律規(guī)范體系，在低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的不同階段和不同環(huán)節(jié)也缺乏對(duì)應(yīng)的法律規(guī)定?？傮w而言我國(guó)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用缺乏有效的法律支撐，法制空白較多，法制化程度不足，法律機(jī)制的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需求。

（二）政府的管理體制和職能配置有待完善

能源管理體制變動(dòng)頻繁和管理職能分散是中國(guó)能源管理體制的重要特征。[1]我國(guó)對(duì)能源技術(shù)涉及的管理部門(mén)較為復(fù)雜，在中央一級(jí)涉及發(fā)展和改革委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、科學(xué)和技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、能源局等多個(gè)部門(mén)，職能交叉和權(quán)限不清問(wèn)題較為突出，往往多頭管理，造成行政權(quán)分散，效率低下。就潔凈煤技術(shù)而言，國(guó)家煤炭工業(yè)部撤銷(xiāo)以后，相關(guān)職能并入了多個(gè)部門(mén)，造成潔凈煤技術(shù)推廣利用缺乏一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和核心。這種各自為政的局面造成一些潔凈煤技術(shù)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、引進(jìn)技術(shù)消化吸收差、一些需合作的技術(shù)或項(xiàng)目不能很好發(fā)展等問(wèn)題。[2]

在我國(guó)，對(duì)于科學(xué)技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新領(lǐng)域的主管、指導(dǎo)部門(mén)是科技部，但低碳技術(shù)涉及到能源戰(zhàn)略和能源產(chǎn)業(yè)，其創(chuàng)新與利用也涵蓋了技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品推廣和銷(xiāo)售、運(yùn)輸、市場(chǎng)建設(shè)等多個(gè)方面和環(huán)節(jié)，因此必然會(huì)涉及跨部門(mén)的協(xié)調(diào)，而目前對(duì)于低碳技術(shù)的政府管理體制比較粗放，職能配置不盡科學(xué)，既沒(méi)有明確的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和管理核心，各部門(mén)間缺乏有效的溝通、協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，沒(méi)有建立起專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。法律也沒(méi)有對(duì)法律職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)、清晰的劃分和規(guī)定。以上問(wèn)題導(dǎo)致了低碳技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用管理的混亂無(wú)序和效率低下，難免會(huì)出現(xiàn)履職困難、管理疏漏等現(xiàn)象，大大影響和制約低碳技術(shù)管理和指引工作的有序進(jìn)行。

（三）缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制

法律的有效實(shí)施，需要一套與法律相配套的機(jī)制予以貫徹落實(shí)。雖然很多低碳技術(shù)前景廣闊，但前期技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化的投入和成本相當(dāng)巨大，與傳統(tǒng)高排放、高能耗技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)品相比，低碳技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)品在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往并不具備價(jià)格優(yōu)勢(shì)，甚至可能處于劣勢(shì)。低碳技術(shù)研發(fā)面臨的許多不確定性、技術(shù)高風(fēng)險(xiǎn)以及回報(bào)周期之長(zhǎng)往往超出了普通企業(yè)的承受能力和范圍，令許多投資主體望而卻步。在這方面需要政府和社會(huì)建立起有效的激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制，以有效化解企業(yè)的投資成本和企業(yè)運(yùn)營(yíng)上的壓力，規(guī)避技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，吸引更多的資金、人才、技術(shù)流向低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用領(lǐng)域，保護(hù)和激發(fā)人們創(chuàng)造的積極性，引導(dǎo)低碳技術(shù)向產(chǎn)業(yè)化、集群化發(fā)展。然而，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的低碳技術(shù)激勵(lì)政策的力度明顯不足，激勵(lì)和保障的范圍覆蓋面不夠廣，激勵(lì)的方法也不夠明確和具體，激勵(lì)機(jī)制急需確立和完善。

三、推進(jìn)我國(guó)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的建議和對(duì)策

（一）建立全面、多層次、互相協(xié)調(diào)的低碳技術(shù)法律體系

1. 出臺(tái)專(zhuān)門(mén)調(diào)整和規(guī)范低碳技術(shù)的單行基本法

針對(duì)我國(guó)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用法制化程度不足的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律機(jī)制的建設(shè)，對(duì)節(jié)能減排和低碳技術(shù)支持的戰(zhàn)略和對(duì)策上升到國(guó)家法律的層面，加快出臺(tái)低碳技術(shù)的法律法規(guī)。中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的專(zhuān)門(mén)的綜合性法律《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》草案已形成，目前已進(jìn)入草案的征求意見(jiàn)階段。可在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上制定旨在推動(dòng)、規(guī)范、引導(dǎo)和激勵(lì)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的單行法。考慮到低碳新技術(shù)研發(fā)面臨的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)率、回報(bào)周期長(zhǎng)等難題，因此應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)《低碳技術(shù)促進(jìn)法》，在氣候變化綜合應(yīng)對(duì)法的框架下制定以促進(jìn)性、激勵(lì)性規(guī)范為主的，作為專(zhuān)門(mén)調(diào)整和指引低碳技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用的單行法，賦予低碳技術(shù)以明確的法律地位，明確其具體涵義和范圍，厘清相關(guān)投資主體的權(quán)利和義務(wù)以及相關(guān)部門(mén)的法定職責(zé)，以提高低碳技術(shù)立法的針對(duì)性和實(shí)效性。

2. 針對(duì)低碳技術(shù)進(jìn)行分門(mén)分類(lèi)的立法，加強(qiáng)低碳技術(shù)特定領(lǐng)域的法律建設(shè)

目前我國(guó)能源領(lǐng)域立法體系中缺少對(duì)特定領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)立法，在特定能源資源技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用領(lǐng)域的法律引導(dǎo)和調(diào)整力度明顯不足。國(guó)外許多國(guó)家已經(jīng)針對(duì)特定領(lǐng)域低碳技術(shù)的開(kāi)發(fā)與利用進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)性立法，建立了較為完善的法律法規(guī)體系，如美國(guó)出臺(tái)了一系列太陽(yáng)能開(kāi)發(fā)的專(zhuān)門(mén)法案，內(nèi)容包括光伏、太陽(yáng)能熱利用的技術(shù)促進(jìn)以及產(chǎn)品利用；歐盟頒布了《交通生物質(zhì)燃料法令》、《生物燃料質(zhì)量條例》和一系列政策綠皮書(shū)；澳大利亞頒布了海上殘存儲(chǔ)法案以及其各州分別進(jìn)行了碳捕捉和封存技術(shù)的專(zhuān)門(mén)立法，等等。以上國(guó)家在低碳技術(shù)開(kāi)發(fā)利用取得的成功，與其健全完善的法制建設(shè)密切相關(guān)，而我國(guó)在這方面的法律建設(shè)則存有較多的空白。因此對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能、地?zé)崮?、煤炭的清潔利用以及碳捕捉與封存技術(shù)等特定領(lǐng)域適時(shí)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性立法，以在各自領(lǐng)域形成一套獨(dú)立、系統(tǒng)、完善的法律體系，從而提高立法的針對(duì)性和實(shí)效性。

3. 加強(qiáng)地方低碳技術(shù)立法，提高法律內(nèi)容的全面性和可操作性

國(guó)外許多國(guó)家都比較注重從地方立法層面推進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用法律的建設(shè)，注重中央地方與地方立法并重，以形成兩者相互協(xié)調(diào)、相互配合的國(guó)內(nèi)低碳技術(shù)法律體系。地方立法是對(duì)中央立法的細(xì)化和貫徹，因此，可在地方各省市立法中對(duì)低碳技術(shù)進(jìn)行階段劃分，針對(duì)技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品運(yùn)用、產(chǎn)品銷(xiāo)售和運(yùn)輸、市場(chǎng)建設(shè)等各方面、各環(huán)節(jié)、各部分進(jìn)行全面、細(xì)致的規(guī)定，既要有支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)措施，也須針對(duì)各階段建立對(duì)應(yīng)的監(jiān)管措施，以給人們長(zhǎng)期、明確、穩(wěn)定的預(yù)期和指引。

（二）完善政府的管理體制和職能配置

首先，低碳技術(shù)管理和促進(jìn)工作會(huì)涉及數(shù)量眾多的行政機(jī)關(guān)，因此需要界定明確的管轄范圍和管轄權(quán)限。推動(dòng)低碳技術(shù)創(chuàng)新需要一個(gè)明確的核心主管部門(mén)來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)低碳技術(shù)的宏觀規(guī)劃和具體管理工作，從目前的狀況來(lái)看，低碳技術(shù)是高新技術(shù)的一種，由科技部作為主管部門(mén)是一個(gè)比較適宜的選擇。因此，建議在法律中明確科技部作為低碳技術(shù)的主管部門(mén)以及支持低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的法定職責(zé)，和其它有關(guān)部門(mén)協(xié)同配合做好相關(guān)工作的職責(zé)。其次，低碳技術(shù)的發(fā)展有賴(lài)于能源技術(shù)管理體制的創(chuàng)新，可在國(guó)家能源委員會(huì)下設(shè)低碳能源技術(shù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以此為平臺(tái)建立起各部門(mén)協(xié)同、合作、信息共享機(jī)制，以推動(dòng)低碳技術(shù)跨部門(mén)間的協(xié)調(diào)工作，保障各部門(mén)依法有效履職。最后，完善相關(guān)法律，在責(zé)任內(nèi)容上予以擴(kuò)充和細(xì)化，明確中央、地方各部門(mén)在低碳技術(shù)各階段，各環(huán)節(jié)，如在技術(shù)研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品運(yùn)用、銷(xiāo)售和運(yùn)輸、市場(chǎng)建設(shè)等方面相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。設(shè)定明確的職責(zé)范圍能最大限度地減少職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)管理等問(wèn)題，一定程度上整合目前較為分散的行政管理職能，以形成協(xié)調(diào)、高效的低碳技術(shù)行政管理體系。

（三）加強(qiáng)激勵(lì)和保障機(jī)制的建設(shè)

1. 建立低碳技術(shù)產(chǎn)品配額制

配額制度，是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電在總發(fā)電量中所占的份額進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，世界范圍內(nèi)許多國(guó)家通過(guò)這種形式鼓勵(lì)、支持和保障新能源技術(shù)的發(fā)展。我國(guó)的《可再生能源法》也有對(duì)可再生能源發(fā)電進(jìn)行“強(qiáng)制性配額”的概括性規(guī)定。[3]對(duì)配額制的范圍可予以擴(kuò)展，借鑒國(guó)外的強(qiáng)制配額的做法和《可再生能源法》的規(guī)定，建立我國(guó)低碳技術(shù)產(chǎn)品合理的配額制度，對(duì)經(jīng)國(guó)家相關(guān)部門(mén)檢驗(yàn)合格和確定技術(shù)成熟，有實(shí)用價(jià)值的低碳技術(shù)產(chǎn)品予以保障，保證其有最基本的銷(xiāo)路。這樣不僅能維護(hù)投資安全和社會(huì)、生態(tài)效益，也可以大大激發(fā)生產(chǎn)、投資主體進(jìn)行投資的信心，調(diào)動(dòng)起低碳技術(shù)創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性，持續(xù)推動(dòng)低碳技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2. 確立多元主體投資和參與機(jī)制

引導(dǎo)、鼓勵(lì)多元主體參與和投資低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用的有關(guān)項(xiàng)目，能有效地降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力和成本，防范技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)技術(shù)研發(fā)。國(guó)家應(yīng)采取一系列激勵(lì)措施，如財(cái)政資助、稅收減免、補(bǔ)貼支持、行政指導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)等手段和措施；銀行應(yīng)加大對(duì)低碳技術(shù)的融資支持力度，拓寬融資手段；高等院校、科研機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與低碳技術(shù)研發(fā)企業(yè)的合作，提供有力的技術(shù)和智力支持；在社會(huì)成立低碳技術(shù)創(chuàng)新基金會(huì)，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新；保險(xiǎn)公司為低碳技術(shù)研發(fā)設(shè)立商業(yè)險(xiǎn)種和依法承保；將低碳技術(shù)產(chǎn)品作為政府采購(gòu)的優(yōu)先對(duì)象，等等，以形成社會(huì)合力，共同推動(dòng)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用。（作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)）

項(xiàng)目基金：本文由廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目資助（課題編號(hào)：14GWCXXM-31），本文屬該項(xiàng)目下成果。

參考文獻(xiàn)：

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