冀風(fēng)宇

摘 ?要：信訪工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是最直接、最現(xiàn)實(shí)、最有效的群眾工作。無論是在我國歷史發(fā)展中還是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)里，信訪在公民政治參與、訴求表達(dá)、糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)等方面都承載著特殊的意義和作用。黨的十八屆四中全會(huì)提出了“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)”，基層信訪工作法治化建設(shè)已經(jīng)到了關(guān)鍵時(shí)期。筆者結(jié)合自身工作實(shí)際，對(duì)基層信訪工作目前存在的問題進(jìn)行了歸納總結(jié)，并重點(diǎn)用法治的理念和方式分析了目前問題背后的深層次原因，以期對(duì)基層信訪工作走出困境提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：法治化 ?基層信訪工作 ?問題及原因

一、目前我國基層信訪工作存在的問題

1.基層信訪部門權(quán)力與責(zé)任失衡嚴(yán)重。信訪制度最初的設(shè)計(jì)目的是傳遞國家治理信息，本身并不負(fù)有處理實(shí)際問題的權(quán)力，它就像是一個(gè)“郵局”或“中轉(zhuǎn)站”，只是負(fù)責(zé)將信息轉(zhuǎn)達(dá)給有關(guān)職能部門，由職能部門依照法律政策做后續(xù)處理。因此，信訪部門承擔(dān)更多的是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、溝通聯(lián)系的工作，但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中信訪人卻在很大程度上把信訪部門當(dāng)成了解決問題的責(zé)任主體，這樣勢(shì)必將信訪部門當(dāng)成了信訪群眾的對(duì)立面。在國家治理“無限責(zé)任政府”的扭曲大環(huán)境下，信訪涉及的事務(wù)變得無限度擴(kuò)張，將基層信訪機(jī)構(gòu)推向疲于應(yīng)付的境地。

2.基層信訪部門錯(cuò)位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重。在很多群眾心中，社會(huì)生活中的任何問題都可以通過信訪來解決，地方黨委和政府都必須負(fù)責(zé)“兜底”。特別是有些上訪群眾過分夸大了信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，認(rèn)為自己的權(quán)利受到侵害就必須通過信訪渠道來維護(hù)，甚至錯(cuò)誤地將它凌駕于司法救濟(jì)之上，不講求法律依據(jù)只希望通過政治權(quán)威解決問題，這種重行政、弱司法的民眾思想導(dǎo)致了信訪渠道的擁堵和信訪功能的錯(cuò)位越位。

3.信訪案件屬地化管理衍生了推諉問題。根據(jù)《信訪條例》第四條規(guī)定：信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。但是由于我國行政管理體制中條塊結(jié)合管理模式的缺陷沒有從根本上改變，所以在具體實(shí)踐中出現(xiàn)了“屬地政府與主管部門責(zé)任不清、區(qū)域間信訪信息不暢、信訪問題協(xié)調(diào)解決難度較大”等問題，特別是很多“三跨三分離”案件不能及時(shí)妥善得到處置。

4.剛性問責(zé)機(jī)制造成基層信訪干部壓力過大。長(zhǎng)期以來，上級(jí)政府為了減少越級(jí)上訪特別是到北京上訪的數(shù)量，對(duì)越級(jí)上訪案件并不進(jìn)行細(xì)致地甄別，不考慮信訪人反映的問題是否有道理、能否化解，而是一律要求基層政府“人要帶走、事要解決、限期化解”，否則就要通報(bào)批評(píng);在信訪維穩(wěn)工作上簡(jiǎn)單化下壓任務(wù)、責(zé)任下放，不考慮基層是否有能力承擔(dān)，所安排的任務(wù)在基層是否可行，很多工作要求完全與基層實(shí)際情況脫離，對(duì)基層干部造成很大影響。

二、基層信訪工作存在問題的原因分析

1.利益分化失衡是根本原因。隨著改革開放的不斷深入，中國社會(huì)劇烈變化、利益格局重新調(diào)整、社會(huì)階層重新劃分、貧富差距不斷擴(kuò)大，由于發(fā)展動(dòng)力和改革動(dòng)力在不同地區(qū)、不同行業(yè)之間差別較大，不同階層的人們對(duì)改革或多或少地存有困惑、懷疑甚至是抵觸情緒，發(fā)展不平衡的矛盾日益凸顯，社會(huì)充斥著廣泛的不滿情緒，直接加劇了社會(huì)關(guān)系失衡，激化了社會(huì)矛盾。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，國有企業(yè)、集體企業(yè)改制遺留的職工待遇問題和城鎮(zhèn)化建設(shè)遺留的土地征占、回遷安置問題層出不窮，收入分配上的不均衡造成了利益分化失衡加劇，直接導(dǎo)致了階層沖突、網(wǎng)絡(luò)仇恨、群體性事件等社會(huì)沖突，這些因素恰恰是造成當(dāng)前基層信訪困境的根本原因。

2.傳統(tǒng)觀念的誤區(qū)和法治觀念的淡薄。信訪在我國有著悠久的歷史，“攔轎告狀”、“擊鼓鳴冤”都是古代信訪的生動(dòng)體現(xiàn)，在中國老百姓心中，“青天大老爺”的情節(jié)根深蒂固，遇事找政府告狀、當(dāng)官的一定會(huì)給百姓做主的觀念深入人心，行政遠(yuǎn)遠(yuǎn)比司法更有權(quán)威，找政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)比去法院更具實(shí)效。正是基于這樣的心態(tài)，群眾將信訪渠道作為表達(dá)自己意愿的首選途徑以及處理問題的最終方式也就在情理之中，有時(shí)即便對(duì)于法院已經(jīng)裁決生效的案例，對(duì)判決結(jié)果不服的一方依然希望通過信訪的方式借助政治權(quán)威來改變敗訴的現(xiàn)狀，造成了大量涉法涉訴案件無法解決。這種“信上不信下”、“信訪不信法”的觀念恰恰反映了傳統(tǒng)觀念的誤區(qū)和法治觀念的淡薄，從某種程度上加劇了信訪功能的錯(cuò)位、越位。

3.信訪立法的缺失。2005年5月1日頒布的修訂后的《信訪條例》并不是全國人大通過立法程序頒布的國家法律，僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，一部法律位階不高的行政法規(guī)對(duì)化解當(dāng)前嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)作用有限。同時(shí)，行政管理色彩較濃，從中央到地方，都是用紅頭文件來規(guī)范信訪事項(xiàng)和程序，對(duì)信訪事件的處理也依賴于對(duì)政策文件的理解，缺少統(tǒng)一的規(guī)范和廣泛的適用性。在實(shí)際工作中，對(duì)《信訪條例》的執(zhí)行也存在很大的隨意性，通過對(duì)條例內(nèi)容進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，許多內(nèi)容往往是比較模糊，沒有明確地界定信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)限、信訪工作所需要遵循的程序以及相應(yīng)的責(zé)任。

4.信訪制度設(shè)計(jì)存在問題。一是信訪訴求事項(xiàng)的多元化與信訪處理手段的單一化之間的矛盾越來越突出，信訪部門可以受理幾乎所有的問題，但最后幾乎所有的問題卻都不可能被它所解決。二是信訪職責(zé)與信訪權(quán)力之間的不對(duì)等造成惡性循環(huán)，屬地管理往往被異化成上級(jí)將信訪壓力轉(zhuǎn)嫁到基層，分級(jí)負(fù)責(zé)最后變成基層負(fù)責(zé)，權(quán)責(zé)錯(cuò)位造成了基層信訪工作的惡性循環(huán)，維權(quán)與維穩(wěn)之間的矛盾使基層信訪部門左右為難。三是救濟(jì)成本與實(shí)際上的救濟(jì)代價(jià)之間存在嚴(yán)重反差，基層政府為求息事寧人和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在解決信訪事件時(shí)，往往不得已選擇運(yùn)用法治以外的方式，甚至明顯違反規(guī)定的代價(jià)來滿足信訪人的非分要求，浪費(fèi)了巨大的人力、物力、財(cái)力。四是終結(jié)機(jī)制不完善，《信訪條例》明確的三級(jí)復(fù)（查）核有關(guān)規(guī)定在實(shí)際中操作性不強(qiáng)，復(fù)查過程很長(zhǎng)、效率很低，不具備權(quán)威性。

5.其他權(quán)利救濟(jì)渠道門檻高、不順暢。一是行政救濟(jì)體系作用不明顯，行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政仲裁等救濟(jì)渠道普遍存在成本高、風(fēng)險(xiǎn)高的問題，而且各行政救濟(jì)制度缺乏協(xié)調(diào)，各自為政，信訪制度與其他救濟(jì)制度之間的區(qū)別和銜接并不清晰。二是司法救濟(jì)體系運(yùn)行不暢，談到司法救濟(jì)大多數(shù)群眾的第一反應(yīng)就是訴訟成本高昂、訴訟程序復(fù)雜、訴訟周期長(zhǎng)、證據(jù)收集難、判決執(zhí)行難等等，這些問題都使當(dāng)事人對(duì)訴訟望而卻步。同時(shí)司法腐敗造成司法權(quán)威嚴(yán)重受損，不相信法律、不信任法院已經(jīng)成為一種大眾心理，法官的非職業(yè)化造成辦案不獨(dú)立，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法案件的情況屢有發(fā)生。