易斯怡

摘 要：隨著轉基因生物技術的迅速發(fā)展，轉基因食品在我們的日常生活中越來越常見。有關轉基因食品對人體健康、生物多樣性和環(huán)境安全等是否會產生負面影響的爭論也一直沒有停息。正是由于這種安全風險的不確定性，對轉基因食品進行標識成為世界各國對轉基因食品進行規(guī)制的一項制度。對我國轉基因食品的標識管理現(xiàn)狀進行分析和對政府規(guī)制工具進行選擇，有利于進一步完善轉基因食品標識的政府規(guī)制。

關鍵詞：轉基因食品；標識制度；政府規(guī)制

一、轉基因食品潛在風險

顧名思義，轉基因食品即是以轉基因作物為主要原料加工而成的食品。轉基因作物的出現(xiàn)不可避免地采用了一些發(fā)展時間并不長的科技手段，將某些生物的基因進行了轉移，從而改變了原產物的某些性質。[1]從日常生活的角度來看，轉基因食品往往更具有優(yōu)越性。例如，我們平時在市場上見到的轉基因玉米，就比普通玉米顆粒更為飽滿，保存時間也更長，更進一步來講，轉基因玉米在種植過程中抗病性也較普通玉米更強。由于轉基因技術人為地改變了生物的穩(wěn)定基因結構，因此仍存在一些不確定因素。轉基因食品與一般食品相比，具有較大的不同，它主要有以下特征：

（一）危害的不明確性。針對一般食品來說，由于發(fā)展時間足夠長，相關研究也十分充分，所以一般食品安全產生的危害往往能更早更明確的被預見。即使發(fā)生了具體的危害結果，也能基于過往經驗，更有效的應對。因此，一般食品在食品安全角度對人類的影響更小。反觀轉基因食品，由于人類對轉基因技術的把握尚不充分，轉基因食品安全的危害將是潛在的、不確定的。

（二）可能發(fā)生的危害后果嚴重。由于轉基因食品往往改變了原作物的基因組成，一旦發(fā)生損害結果，其危害往往是不可逆的。不僅僅會重挫區(qū)域生態(tài)環(huán)境，更會對人類的生存產生不良影響。

（三）法律保障的特殊性。基于上述特征，轉基因食品安全的法律保障要區(qū)別于一般食品安全，要更加注重風險預防。因此，更應確立嚴格的法律制度。其中，轉基因食品標識制度不可忽視。

二、我國轉基因食品標識制度存在的問題

近期曾引發(fā)較大關注的關于轉基因食品標識的法規(guī)是國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局2009年修訂的《食品標識管理規(guī)定》，該規(guī)定明確凡是屬于轉基因食品或者食品中含法定轉基因原料的，都必須依規(guī)定標注中文說明在其標識上。不少公眾誤以為我國對轉基因食品標識的規(guī)制近年才開始，而事實上我國對轉基因標識的規(guī)制早在2001年便已開始，對轉基因食品的研究和規(guī)制則可以追溯到更前。對轉基因食品標識制度具有里程碑意義的法律是2006年11月1日起實施的《農產品質量安全法》。這是第一次明確在我國現(xiàn)行法律體系中出現(xiàn)了轉基因生物食品的標識制度的提法；此后，對轉基因食品標識的規(guī)制進入更細致清晰的階段。從立法層面而言，毫無疑問，我國已經明確建立了轉基因食品標識制度。但是，由于轉基因食品的特性和轉基因食品市場的不斷發(fā)展，當前對轉基因食品標識的規(guī)制制度仍存在不小進步空間，許多重要問題亟待解決：

1、標識內容混亂

衛(wèi)生部第28號令僅僅規(guī)定了“應當使用規(guī)范的中文漢字標注”，沒有詳細要求，其他法律法規(guī)也未對轉基因標識作更細致詳盡的要求。當前，我國對轉基因食品的標識內容要求還比較簡單與粗糙，許多關于轉基因食品中具體成分的信息沒有要求標明。比如對轉基因食品中的轉基因成分比例、轉基因原料具體情況以及對新的營養(yǎng)和功效等基本情況的說明。這種管理上的缺陷容易導致信息不對稱，難以保障消費者的知情權和選擇權。

2、法規(guī)的調整范圍有待擴展

根據2002年頒布管理辦法的規(guī)定，我國目前僅有五類十七種產品被納入到轉基因食品標識管理的生物目錄中，許多常見品類的產品不在此范圍內。這個轉基因食品標識目錄的覆蓋范圍相較于龐大的轉基因食品市場而言明顯是不夠的，無法實現(xiàn)規(guī)制目標。例如，我國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定大豆種子、大豆、大豆油、豆粕需要標識，但對許多大豆制品如豆?jié){、腐乳、醬油等沒有要求，這就會造成管理上的漏洞。

3、消費者認知度低

很多人對轉基因食品究竟是否安全很困惑。轉基因產品對人體健康的短期、直接危害并不明顯，但間接效應仍不確定。作為風險承擔者的公眾，對轉基因食品的態(tài)度較為保守。不少調查表明，消費者對轉基因技術及轉基因食品缺乏了解，對轉基因食品的接受度受到很大影響。部分公眾對轉基因產品產生的不信任心理正是公眾參與不足的后果。

4、相關管理制度缺位

從法律上而言，我國已經初步建立了轉基因食品標識規(guī)制的管理框架，也已經對轉基因食品標識規(guī)制的重要性有所提及。但遺憾的是，轉基因食品標識的規(guī)制還沒有較為清晰明了的管理原則。管理原則的缺失導致我國目前轉基因標識管理目標不明確。此外，無目標的管理也造成管理成效評估上的困難，盡管已有某些轉基因食品標識的管理制度，但這些制度的實際運行效果如何難以得出定論。除此之外，轉基因食品的研究在我國本就起步較晚，對轉基因食品標識的規(guī)制就更加缺乏經驗。因此，一些已在國際上推行時間較長且有較顯著效果的管理制度還未能在我國推行并發(fā)揮積極作用。這也影響了我國轉基因標識規(guī)制制度的整體運行效果。

三、外國轉基因食品標識的規(guī)制

轉基因標識規(guī)制的一個難點在于，轉基因技術出現(xiàn)的時間不長，技術上仍存在不少不成熟之處。而且轉基因技術的推廣時間也較為短暫，即使是在科學界，對轉基因食品的爭論都不曾休止。關于轉基因食品對人體是否會造成危害，以及這種危害究竟在何種條件下、什么時間可能出現(xiàn)都不確定?；谶@種科學技術上的不確定性，以及轉基因技術發(fā)展程度的差異性，各國都會綜合考慮本國國情和法律法規(guī)現(xiàn)狀，采取不同的管理模式。目前世界上對轉基因的管理大致可分為三種類型：

（一）強制標識制度

采用該制度的代表為歐盟。歐盟遵循風險預防原則，對轉基因食品的管理規(guī)定較為全面。風險預防原則提出的目的是在環(huán)境急劇變化的背景下，保護生態(tài)環(huán)境，應對環(huán)境惡化給人類生存帶來的挑戰(zhàn)。風險預防原則的核心理念是：（1）風險預防原則的目的是處理科學不確定問題；（2）環(huán)境風險的危害被懷疑已經達到一定程度；（3）政府不能因為風險尚具有不確定性而不采取行動或者拖延采取行動，這種不行動或者拖延采取行動的行為從法律角度而言至少是非正當?shù)摹2]當采取預防原則審查一項新產品時，總是側重于其可能引發(fā)的破壞與危害，避免過于強調一項產品的收益與優(yōu)勢，這樣的審查偏向能更有效地規(guī)避高新技術可能隱含的巨大風險，避免技術失控而給生態(tài)環(huán)境和人類造成不可逆的負面影響。歐盟對轉基因食品的規(guī)制正是基于這一原則。盡管包括“世界衛(wèi)生組織”（WHO）、“經濟合作與發(fā)展組織”（OECD）和“聯(lián)合國糧農組織”（FAO）在內的權威組織的研究報告，甚至歐盟自己的科學調查都表明目前上市的所有轉基因食品是安全的，歐盟仍然認為：科學是存在局限的。全面評估轉基因食品所需的完整數(shù)據要等待多年方可獲得；現(xiàn)階段針對轉基因食品的科學研究得出的結論具有某些不確定性，而政府必須提前采取預防措施，不能等到損害結構發(fā)生后才采取行動。因此，歐盟對采用轉基因技術生產的食品從最初的階段開始就采取不同于非轉基因食品的管理措施。此外，歐盟對轉基因食品的標識應當如何表述有詳盡的規(guī)定。只要該食品為轉基因技術產品或者該食品中含有轉基因成分，就必須根據要求進行標識。且標識應當清晰醒目，對于沒有包裝的轉基因食品，應當制作標志牌，并附于該商品上或置于鄰近位置。

（二）自愿標識制度

自愿標識制度不同于強制標識制度，食品提供者而不是政府，有權決定其提供的食品是否加貼轉基因標識。采用該制度的代表為美國。美國沒有針對轉基因食品規(guī)制的專門法律法規(guī)，政府對轉基因食品的管理模式與對非轉基因食品的管理模式無異，轉基因食品被直接納入美國已有的食品監(jiān)管體系中。轉基因食品與非轉基因食品存在諸多區(qū)別，全部標注不具有現(xiàn)實可操作性。因此只有存在營養(yǎng)特質顯著改變、對消費者健康可能產生不利影響等情形下才必須加注披露食品的全部重要事實的標識。美國采用這種管理制度的基礎是“可靠科學原則”。這項原則更傾向于相信科學的穩(wěn)定性，而不強調科學尚未發(fā)現(xiàn)的潛在風險。

（三）自愿與強制相結合的標識制度

日本是采取自愿與強制相結合制度的代表國家。日本的轉基因食品規(guī)制既參考了可靠科學原則，也綜合考慮了預防原則強調的轉基因食品存在的潛在危害。日本采取的強制標識和自愿標識相結合的規(guī)制手段，一方面嚴格管理轉基因食品的標識使消費者能更直觀地了解到轉基因食品的信息，作為消費時進行選擇的參考，規(guī)范了轉基因食品的市場，一定程度上保證了轉基因食品的安全性。另一方面，這種管理措施避免了對轉基因食品進行太過嚴格的管控，從而打擊轉基因技術研究的積極性，延緩轉基因技術的發(fā)展。有區(qū)別的規(guī)制手段給了轉基因食品一定的發(fā)展空間，為提供豐富多樣的食品、解決現(xiàn)階段的食品問題創(chuàng)造了條件。

四、政府規(guī)制手段的選擇

（一）信息規(guī)制

轉基因技術發(fā)展時間相較于其他業(yè)已成熟的食品生產技術十分短暫，轉基因技術的普及程度不容樂觀。且由于轉基因技術存在巨大的潛在安全風險，公眾對轉基因食品普遍不太信任，他們相信傳統(tǒng)的非轉基因食品更為安全，因此不愿意政府大規(guī)模推行轉基因食品的生產。這種對新興技術的偏見可以理解但這種偏見卻會給國家推行先進技術帶來阻力。因此，針對轉基因技術、轉基因食品的科普宣傳是刻不容緩的。公眾對轉基因食品有了較為客觀、準確的認知后，社會上的不安情緒就能顯著減少。政府的權威性在公眾對轉基因食品態(tài)度的產生與變化過程中扮演重要角色。因此，政府也應提高管理能力，進而提高自身權威性。

（二）標準規(guī)制

政府應為轉基因食品的標識設立更為明確、細致的標準。比如可以借鑒我國目前采取的“企業(yè)食品生產許可”標簽制度。為轉基因食品增貼專門食品標識，并盡量直觀醒目。引導消費者注意該專門標識，詳細了解標注內容。

（三）經濟誘因規(guī)制

轉基因食品生產企業(yè)不愿意加貼標識的原因之一是出于生產成本的考慮。政府可以考慮給予生產企業(yè)專項財政補貼或者適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，鼓勵轉基因食品生產企業(yè)主動加貼轉基因食品標識。在市場經濟條件下，利用經濟誘因規(guī)制轉基因食品標識，可以有效推進標識制度快速向前發(fā)展。我國可以借鑒國外做法，結合本國實踐，制定行之有效的鼓勵政策，推廣轉基因食品標識的應用，使轉基因食品市場更加規(guī)范與安全。（作者單位：暨南大學）

參考文獻：

[1] 賈士榮.論基因作物的安全性爭論及其對策[J].生物技術通報，1999（6）：1.

[2] 陳海嵩.風險預防原則理論與實踐反思——兼論風險預防原則的核心問題[J].北方法學，2010（03）：11-18.