李思林

[摘 要]文章通過對我國高等教育管理體制的現(xiàn)狀分析，借鑒國外教育管理體制改革的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國實際國情，提出了構(gòu)建“三位一體”的高等教育管理服務(wù)新型體制。這對我國探討高等教育管理體制改革的創(chuàng)新具有重要的理論和實踐意義。

[關(guān)鍵詞]高等教育；改革創(chuàng)新；“三位一體”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.40.045

1 引 言

高等教育管理體制是高等教育體制的重要方面，是帶有高等教育的全局性、整體性的制度，涉及政府、社會、高校三方，支配著高等教育的全部管理工作。高等教育發(fā)展水平是一個國家綜合實力的重要體現(xiàn)，管理體制又是決定高等教育發(fā)展的關(guān)鍵，因此，進行高等教育管理體制改革是關(guān)乎國家未來發(fā)展的一個重要方面。

2 我國高校教育管理體制存在的問題

我國的高等教育管理體制經(jīng)過20多年的改革，經(jīng)過多次權(quán)力上收與下放，現(xiàn)在形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央和省級政府兩級管理、以省級政府為主的高等教育管理新體制，取得了較大的成就。但其中值得令人反思的教訓(xùn)和經(jīng)驗也不少，與世界發(fā)達(dá)國家的高等教育管理體制改革相比，還存在需要進一步解決的問題。

2.1 管理體制上的越位、缺位、不到位

2.1.1 管理方式越位、管理理念陳舊

從現(xiàn)行高等教育管理體制看，中央擁有對高等教育管理和決策的最大權(quán)力，國家高等教育管理的職能機構(gòu)和地方政府對所轄高等學(xué)校實施分級管理，實質(zhì)上這種管理模式從本質(zhì)上還是沒有擺脫計劃體制下的行政集權(quán)模式，對于高等教育管理部門和行政管理人員來說，“全能政府”的影子無所不在、無所不管、無所不能的權(quán)力運行方式仍然存在，服務(wù)職能弱，服務(wù)理念缺乏，直接造成了管理越位。例如，在很多方面，直接管理高等教育的仍然是行政審批方式，這樣不僅與市場經(jīng)濟的大環(huán)境相沖突，而且也會因為管理部門的判斷和決策的失誤導(dǎo)致壓抑教育主體參與市場運行的積極性，同時，還可能因為管理人員的行政能力而出現(xiàn)損害公平、公開、公正原則的問題。

2.1.2 政策法規(guī)不到位、操作困難

近二十多年來，國家相繼頒布了諸多針對高等教育管理的法律法規(guī)，但與現(xiàn)實的需求還是有明顯的缺位問題，許多與之相適應(yīng)的法規(guī)甚至存在空白。另外，我國的多項教育法規(guī)制度，有明顯的計劃經(jīng)濟特征，隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，其調(diào)控乏力；一些適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的，可操作性的法律法規(guī)，在執(zhí)行過程中，最終被曲解或執(zhí)行嚴(yán)重變形，有法不依，違法不究的現(xiàn)象屢禁不止，法律法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性得不到維護。

2.2 高等教育市場作用有限

市場經(jīng)濟國家由政府和市場來調(diào)節(jié)經(jīng)濟是天經(jīng)地義的，在高等教育領(lǐng)域也是如此。高等學(xué)校之間的市場競爭沒有形成，主要是國家強制性地規(guī)定有些高質(zhì)量的重點大學(xué)招生生源的地域，使生源市場帶有很強的政府色彩；把高等學(xué)校按照學(xué)校的級別劃撥財政經(jīng)費，凡是國家所轄的高等學(xué)校，就能夠得到大筆的資金支持，而社會力量辦學(xué)的高等學(xué)校，卻是自生自滅。學(xué)校所得到的資源并不是通過市場競爭的方式來獲得，而還是依靠行政審批，這非常不利于有效利用國家有限的高等教育資源。

2.3 高校辦學(xué)自主權(quán)落實難

高校辦學(xué)自主權(quán)難落實，原因是多方面的，既有政府原有的管理慣性，不愿把本屬于高等學(xué)校的權(quán)力切實地交給高等學(xué)校，也有高等學(xué)校自身的造血功能差，不能擺脫對政府的巨大財政依賴，高等學(xué)校自身不愿承擔(dān)因為擴大自主權(quán)后必須承擔(dān)的多種責(zé)任。此外，高校自身對自主權(quán)的理解上還存在很大的分歧，《高教法》只是總結(jié)性的明確了高校的七項權(quán)力，但每一項權(quán)力在政府和高校之間的權(quán)限劃分很不明確，還需要進一步探討。

2.4 地方政府統(tǒng)籌不力

地方政府要對本地區(qū)的高等學(xué)校進行政策引導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、資源配置、信息服務(wù)、檢查評價等，但是在實際的管理過程中，卻存在很多問題。

2.4.1 地方政府對高等教育的管理權(quán)力沒有到位

我國的高等教育管理體制是高度集權(quán)式的管理方式，使得地方政府擁有多少權(quán)力完全取決于中央政府下放的權(quán)力，中央政府和地方政府形成了一種“放權(quán)”和“擁權(quán)”的內(nèi)在關(guān)系。而這種關(guān)系不是建立在嚴(yán)格的科學(xué)論證和法律界定基礎(chǔ)上的，帶有隨意性、不確定性，同時還出現(xiàn)了中央政府不該放的權(quán)放了，而該放的權(quán)、地方政府應(yīng)具有的權(quán)力卻沒有到位。這種不恰當(dāng)?shù)臋?quán)力制約關(guān)系導(dǎo)致了地方政府有職無權(quán)，想作為而不能作為的局面，嚴(yán)重影響了地方政府管理高等教育的積極性。

2.4.2 地方教育行政部門的管理觀念沒有更新

地方政府對高等教育管理的內(nèi)容和手段有待研究和加強。雖然地方政府已經(jīng)意識到對高等教育的管理應(yīng)該是“調(diào)控和服務(wù)”，但實際上卻是調(diào)控有余，服務(wù)不足。比如，高等學(xué)校有根據(jù)社會需求辦學(xué)的權(quán)力，像課程設(shè)置、學(xué)時安排等具體的教學(xué)事務(wù)，本應(yīng)該高等學(xué)校自己解決，但地方政府往往會通過文件的形式硬性規(guī)定，嚴(yán)重影響了高校的自主辦學(xué)?？傊芰瞬辉摴艿?，而該管的卻沒有管好。造成這樣問題的原因從根本上來說是地方政府的職能沒有很好的轉(zhuǎn)變。

2.5 國外高校教育管理體制改革經(jīng)驗

近年來，國外發(fā)達(dá)國家針對教育管理體制方面存在的弊端進行了廣泛而深刻的改革，應(yīng)該說，均權(quán)化是各國改革的主要方向，即從集權(quán)制、分權(quán)制這兩個極端向中間態(tài)勢發(fā)展。

實行集權(quán)制教育管理的國家，改革的重點方向是逐步加強民主化、法制化，給地方和高校以更多的權(quán)力，其代表的國家是法國。近年來，法國進行了持續(xù)不斷的教育改革，一是加強對中央政府權(quán)限的制約作用，提高中央政府決策的科學(xué)性，建立由各方面代表組成的各種咨詢、審議結(jié)構(gòu)以及從中央到地方的教育督學(xué)制度；二是逐步擴大地方教育行政機構(gòu)的權(quán)限，如適當(dāng)擴大了地方及教師、學(xué)生、家長參與教育管理的機會和權(quán)利。這些舉措都是分權(quán)化與民主化的表現(xiàn)。

實行分權(quán)式教育管理的國家，其改革的方向是正在逐步加強中央政府的集權(quán)，比較典型的是美國。一方面，建立國家層面的教育機構(gòu)以強化中央政府對教育的管理；另一方面，合理運用撥發(fā)教育經(jīng)費的經(jīng)濟手段，直接而且鮮明地體現(xiàn)中央政府的意圖和發(fā)展重點，從而有效地講教育置于國家戰(zhàn)略計劃的掌控之中。為了使高等教育得到更好的發(fā)展，美國通過一系列改革措施，不斷加強和擴大聯(lián)邦政府的教育行政作用，由分散漸漸轉(zhuǎn)向集中，使得聯(lián)邦政府對教育的影響越來越大。雖然聯(lián)邦政府沒有直接對高校教育進行領(lǐng)導(dǎo)，但先后制定了多項政策舉措來加大對教育體系的管理力度，有力擴大了聯(lián)邦政府在協(xié)調(diào)、管理教育事業(yè)方面的權(quán)力，表面了美國教育管理體制改革正在出現(xiàn)集權(quán)化趨勢。無論是實行中央集權(quán)式教育管理的國家正逐步推進分權(quán)，還是實行地方分權(quán)式教育管理的開始重視加大中央的宏觀調(diào)控，呈現(xiàn)出均權(quán)化的態(tài)勢，最終會達(dá)到何種程度的動態(tài)平衡，都有理由相信，他們的共同目標(biāo)之一就是力圖使本國的教育事業(yè)健康、科學(xué)、持續(xù)地發(fā)展下去。

3 結(jié) 論

高等教育管理體制改革是高等教育體制改革中十分關(guān)鍵的一環(huán)，二十多年來，它始終是我國高等教育改革和發(fā)展的核心主題，它關(guān)系到我國高等教育改革的成敗，也關(guān)系到我國高等教育事業(yè)的興衰。我國高等教育如果想要在這方面有所突破和發(fā)展，就要充分考慮到實際國情，適當(dāng)?shù)亟梃b國外先進的管理體制改革經(jīng)驗，構(gòu)建出我國高等教育管理新體制。隨著高等教育管理體制改革的不斷深入，我們才能提高高等教育的教學(xué)質(zhì)量和管理水平，才能培養(yǎng)出社會需要的高素質(zhì)人才，更好地為建設(shè)中國特色社會主義的偉大事業(yè)而服務(wù)。

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