王子卿

摘 要：建設節(jié)約型機關，不僅可以有效減少行政費用支出、提高資源利用效率，而且還能發(fā)揮行政機關在建設節(jié)約型社會中的示范作用。本文闡述了節(jié)約型機關的內涵，分析了我國建設節(jié)約型機關必要性和重要性，明確了構建節(jié)約型機關的基本思路，提出了建設節(jié)約型機關的重點措施。

關鍵詞：節(jié)約型機關；財務管理；政府采購

改革開放以來，我國綜合國力顯著增強，國際地位日益提高，人民生活水平不斷提高，但是社會發(fā)展對資源的依賴性越來越強。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，面對居高不下的行政運行成本、面對公眾對“三公經(jīng)費”的不斷質疑，面對嚴重浪費的機關公共資源，節(jié)約型機關建設應運而生。

在深入學習貫徹科學發(fā)展觀的時代背景下，各級黨政機關重視節(jié)約資源、以身作則倡導建設節(jié)約型機關，既是加強機關作風建設、提高行政效能的有力保障，又是增加政府公信力、樹立機關形象的有力舉措。

一、節(jié)約型機關的內涵

節(jié)約型機關就是在機關的組織、建設、運轉、發(fā)展的各個領域，在機關的人力、財力、物力各個方面，切實合理利用各種資源，提高資源利用效率，以盡可能少的資源消耗獲得最大的公共管理和服務保障效益[1]。節(jié)約型機關的建設應當以降低行政資源的消耗為主要手段，以提高行政資源利用效率為主要目的，以科學化、規(guī)范化、常態(tài)化的制度為主要依托，從根本上降低行政成本。

二、統(tǒng)一思想，充分認識建設節(jié)約型機關的必要性和重要性

關于倡導建設節(jié)約型機關的理念可追溯至2005年6月胡錦濤同志在中央政治局第23次集體學習時的講話，他號召各級黨委和政府在節(jié)約能源資源方面應率先垂范，先行一步。隨后，溫家寶同志在2007年3月的第十屆全國人大五次會議《政府工作報告》中正式提出“努力降低行政成本，建設節(jié)約型政府”的理念。之后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2009年2月聯(lián)合下發(fā)的《關于黨政機關厲行節(jié)約若干問題的通知》中明確提出了厲行節(jié)約的八項要求。與此同時，中央有關部門為確保各項要求落到實處，要求各地區(qū)、各部門采取有力措施，縮減黨政機關運行經(jīng)費。2012年6月國務院第208次常務會議通過的《機關事務管理條例》，為降低機關運行成本、建設節(jié)約型機關提供了重要依據(jù)。該條例明確規(guī)范了各級黨政機關的經(jīng)費管理、資產(chǎn)管理、服務管理以及法律責任等。在連續(xù)幾年的時間內，中央有關部門多次發(fā)布通知，要求黨政機關務實高效，厲行節(jié)約、勤儉辦事，充分說明我國在當前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢下建設節(jié)約型機關的重要性和必要性。

（一）建設節(jié)約型機關是建設生態(tài)文明的必然要求

胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告中明確提出：“要把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展[2]。” 建設節(jié)約型機關是公共行政改革的重要方面，是政治建設的重要組成部分。政府機關及其工作人員在社會活動中起著表率作用。創(chuàng)建節(jié)約型機關，不僅有利于降低機關運行成本，減少行政開支，而且對于提高全社會的節(jié)約意識具有積極的引導作用，對于努力建設美麗中國具有顯著的榜樣作用，對于全面建設生態(tài)文明具有重要的示范作用。

（二）建設節(jié)約型機關是建設節(jié)約型社會的本質要求

政府機關是能源資源消耗的大戶，具有較大的節(jié)約潛力。據(jù)權威部門測算，我國政府機構（包括公共教育部門）的能源消費約占全國能源消費總量的5%，年能源費用超過800億元。我國政府機構的節(jié)能潛力在15%—20%[3]。在國外，行政管理費占財政總支出的比例普遍比較低，日本是238%、英國是419%、韓國是506%、法國是65%、加拿大是71%，美國相對較高，是99%。而我國行政管理費所占比例為25%左右。這些都說明，政府機關在節(jié)能潛力上存在著很大的空間，政府對此負有不可推卸的責任。建設節(jié)約型機關，不僅能夠節(jié)約大量能源資源，還能夠引領社會形成勤儉節(jié)約的良好風尚，對加快建設節(jié)約型社會具有重要的現(xiàn)實意義。

（三）建設節(jié)約型機關是貫徹中央“八項規(guī)定”的客觀要求

十八屆中央政治局出臺了關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，無論是“輕車簡從”，“不安排群眾迎送”，還是“不鋪設迎賓地毯”，“嚴格控制出訪隨行人員”，這些具體的措施正是建設節(jié)約型機關的重要內容，正是嚴格控制行政成本的重要方面，正是精打細算、勤儉節(jié)約和艱苦奮斗的重要體現(xiàn)，表明了中央改進工作作風和建設節(jié)約型政府堅定決心。

（四）建設節(jié)約型機關是貫徹落實《機關事務管理條例》的工作主線

改革開放以來，一些機關出現(xiàn)了奢侈消費、盲目攀比、公款吃喝、大興樓堂館所等不良現(xiàn)象，人民群眾反應強烈。特別是近年來不斷增長的三公經(jīng)費，更是受到媒體的普遍關注?！稒C關事務管理條例》作為我國第一部專門規(guī)范機關事務管理活動的行政法規(guī)，它以科學發(fā)展為主題，以建設節(jié)約型機關為主線，明確了機關運行經(jīng)費、資產(chǎn)和服務管理等機關事務管理的主要內容，是降低行政成本、加強政府建設的重要舉措。建設節(jié)約型機關作為貫徹落實《機關事務管理條例》的工作主線，有利于提高政府的公信力，回應社會的普遍關切，提高機關事務管理的科學性。

三、多措并舉，明確節(jié)約型機關建設的基本思路

（一）通過加強管理，建立長效機制

1、建立預算管理和績效評估機制

加強預算管理和績效評估，不僅有利于規(guī)范機關行政行為，提高資金的使用效益，降低行政成本，還有利于從源頭上預防腐敗。建立預算管理和績效評估機制，就是要通過核定科學的支出標準和預算定額來編制預算，控制經(jīng)費的收入和分配；通過增強預算的透明度，加強預算執(zhí)行，控制機關經(jīng)費的支出；通過內部和外部的審計，加強預算監(jiān)督，控制經(jīng)費的使用情況；通過建立績效評估體系，促進預算的科學化和規(guī)范化。

2、健全政府采購制度

完善的政府采購制度是財政支出管理的一個重要環(huán)節(jié)，也是建設節(jié)約型政府的重要手段，能夠有效利用社會資源，提高財政資金的利用效率。目前，在我國政府采購中，依然存在一些 “灰色交易”，甚至是腐敗行為。要剎住政府采購中的“歪風”，應在制度和程序上“補漏”，不斷完善政府采購制度。

3、完善日常管理制度

要使建設節(jié)約型機關落到實處，就必須要把政府機構的節(jié)約行為納入到日常管理之中。各級機關應根據(jù)實際情況和相關法律法規(guī)，制定本單位的《接待工作制度》、《車輛管理制度》、《節(jié)約用水、用電、用氣管理辦法》、《差旅費管理制度》、《會議費管理制度》、《辦公費管理制度》、《出國費管理制度》、《固定資產(chǎn)管理辦法》、《公務用車管理辦法》等日常管理制度，明確相關責任，強化日常管理，推進節(jié)約工作科學化、制度化、日?；?。

4、逐步構建評價體系

構建節(jié)約型機關評價體系是節(jié)約型機關建設的關鍵環(huán)節(jié)?？茖W評價機關的資源節(jié)約化程度，必須通過量化的指標體系和評價方法，才能衡量某一政府機關資源消耗水平和節(jié)約程度，才能對同一機關進行縱向比較，對不同的機關進行橫向比較，才能對為建設節(jié)約型機關提供管理依據(jù)。

5、完善監(jiān)督約束機制

各機關應通過定期公布各項能源資源和財政資金的使用情況，接受輿論、公民和司法監(jiān)督，構筑全方位的監(jiān)督體系。同時，財務、審計、監(jiān)察部門要加強對機關經(jīng)費支出的審核和使用情況的監(jiān)督審查，切實做到高效、廉潔的使用財政資金。

（二）通過強化法治，遏制浪費行為

法者，國之重器。法律具有普遍約束力，具有公開性、強制性、穩(wěn)定性的特征，是打擊腐敗，糾正浪費的重要武器。當前，我國雖然已經(jīng)實施了《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《機關事務管理條例》等法律、法規(guī)，但是相關規(guī)定比較籠統(tǒng)，有待于進一步細化標準和規(guī)定。因此，必須建立和完善機關運行經(jīng)費公開、支出統(tǒng)計報告、資產(chǎn)管理、辦公用房管理、公務用車管理、后勤服務管理、公務接待管理、能源消耗標準、節(jié)能考核獎懲等相關制度，將節(jié)約型政府建設納入法制的軌道。同時，應加強執(zhí)法檢查，堅決防止和糾正違法行為。

（三）通過科學決策，減少決策失誤

當前，我國經(jīng)濟社會的不穩(wěn)定不確定因素增多，社會矛盾凸顯，政府的決策顯得尤為重要。但是，由于我國政府決策機制的不夠科學，決策過程不夠公開，缺乏專家的論證和公眾的參與，造成一些重大決策失誤。據(jù)世界銀行的估計，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經(jīng)濟損失大約在4000億—5000億元。決策失誤已經(jīng)成為最大的浪費。因此，建立和完善科學民主的決策機制迫在眉睫。一方面，我國應借鑒國際先進經(jīng)驗，建立健全政府決策信息公開、行政決策聽證等制度，拓寬社會參與的渠道和方式，促進決策民主化；另一方面，我國應強化政府決策參謀機構、研究咨詢機構以及群眾的論證、評估和分析的作用，完善決策論證機制，積極推動政府決策的科學化。同時，應建立一套民主、科學的決策制度促進政府行政決策法制化，使決策有法可依。通過科學決策，提高資金使用效率，預防行政不作為、亂作為和腐敗行為。

（四）通過科技創(chuàng)新，挖掘節(jié)能潛力

各級機關應通過設計節(jié)能建筑、應用節(jié)能材料、使用節(jié)能環(huán)保型汽車、推進燃氣節(jié)能改造、采用先進照明技術、推廣節(jié)水設施，推行電子政務等科技手段節(jié)約水、電、油、氣等能源，不斷減少能源消耗，實現(xiàn)低碳辦公。

（五）通過共同參與，營造節(jié)約氛圍

各機關要組織開展形式多樣的宣傳活動，鼓勵每一個人都參與到節(jié)約型政府的建設中，明確建設節(jié)約型機關的具體標準和措施，糾正“花公家的錢，無所謂”等錯誤的觀念，使每個工作人員都認識到節(jié)約工作的必要性、重要性、緊迫性、長期性，大力倡導健康文明的工作習慣和節(jié)約文化，形成人人崇尚節(jié)約的良好風尚。

四、突出重點，扎實推進節(jié)約型機關建設

（一）加強經(jīng)費管理，從嚴控制經(jīng)費開支

財務管理是創(chuàng)建節(jié)約型機關的關鍵和有力工具。通過財務制度的制定和實施，規(guī)范機關人員的行為，可以減少浪費、實現(xiàn)節(jié)約。

首先，各級機關應根據(jù)國家的法律法規(guī)和本單位的實際情況制定完整的財務管理制度，包括財務管理辦法、經(jīng)濟責任制、內控管理、資金管理、固定資產(chǎn)管理、存貨管理、成本費用支出管理、投資管理等等。通過財務部門、內審和外審部門、監(jiān)察部門的配合，實現(xiàn)事前、事中、事后的監(jiān)督。

其次，應當逐步完善我國政府的預算管理體系，通過預算編制、執(zhí)行、計量、分析、報告、獎懲、內部審計等程序，加強對預算執(zhí)行的全過程管理和監(jiān)控，從而提高預算資金的使用效率。同時，健全有效的績效考核體系。各級機關應根據(jù)評價對象的不同特點選擇設置考核指標和標準，建立績效考核指標庫，加強績效評價，強化效益意識，提高管理水平。

再次，要強化對成本費用的控制，特別是“三公消費”的控制。據(jù)專家估計，我國每年的“三公消費”總額突破了9000億元，相當于2012年全年財政收入的10%。越來越龐大的“三公消費”支出引發(fā)民眾的不滿，損害了政府的公信力。因此，各級機關必須切實落實中央要求，嚴格執(zhí)行有關規(guī)定和標準，加強監(jiān)督檢查和責任追究。同時，各級機關應梳理各項工作流程并進行優(yōu)化，消除不合理和冗余的工作流程，減少不必要的費用支出。在“三公消費”上，更要嚴格審核程序，謹慎支出、合理消費。

（二）抓好資產(chǎn)管理，提高國有資產(chǎn)效益

首先，各級機關應按照高效、適用、節(jié)約的原則，依據(jù)資產(chǎn)配置標準，制定資產(chǎn)配置計劃，納入財務預算管理，避免出現(xiàn)盲目購置和重復購置。新增資產(chǎn)安排支出必須履行交接驗收程序，確保財務賬簿、資產(chǎn)卡片、資產(chǎn)實物相一致。其次，在資產(chǎn)處置方面，行政機關要制定詳細、規(guī)范的處置程序和辦法，防止單位和個人隨意處置資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)流失。最后，各級機關應建立資產(chǎn)清查制度，保證國有資產(chǎn)的安全完整。

（三）深化公車改革，降低行政支出

2011年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、重慶市監(jiān)察局副局長杜黎明在《推進公務用車改革勢在必行》的大會發(fā)言稱，黨政機關及行政事業(yè)單位公務用車總量已達200多萬輛（不包括醫(yī)院、學校、國企、軍隊配車），每年消費支出1500億—2000億元，每輛公車年均消費額為8萬—10萬元；社會轎車每萬公里運輸成本是082萬元，而機關公務轎車則高達3萬元以上，使用效率卻僅為社會運營車輛的1/5至1/6。深化公車改革，不僅能夠促進各級機關減少行政支出，降低行政成本，而且能夠改善政府在群眾中的形象，促進節(jié)約型機關建設。從國際經(jīng)驗看，公車改革的主要措施有：嚴格控制公車配備數(shù)量和規(guī)格，鼓勵使用國產(chǎn)車；實行公車購置預算管理，盡量節(jié)約財政開支；嚴格實行專車專用制度，杜絕公車私用；規(guī)范公車登記管理，強化用車監(jiān)管等措施，以此提高公車使用效率，節(jié)約財政資金。

（四）嚴格政府采購，提高財政資金效率

各級機關要嚴格執(zhí)行《政府采購法》，完善政府采購制度，堅持預算約束，進一步提高政府采購效率和質量。一方面，通過政府采購，可以節(jié)約大量的財政資金，更好的滿足公共需要，預防腐敗。另一方面，在政府采購目錄中增加節(jié)能環(huán)保的產(chǎn)品和服務，能夠更好的促進節(jié)能技術和產(chǎn)品的推廣應用，提高節(jié)能減排的效果。

（五）推進節(jié)能減排，強化低碳管理

水、電、油、氣是機關最主要的耗能項目。各級機關推進節(jié)能減排，應從實際出發(fā)，穩(wěn)抓落實，將節(jié)約用電、用水、用材等各項指標落實到各個辦公環(huán)節(jié)。例如：辦公時間盡量使用自然光照明，公共照明全部采用節(jié)能燈，離開辦公室要隨手關燈，并由專人檢查用電設備斷電情況；計算機、打印機、復印機等電器設備不使用時要及時關機，辦公區(qū)域的空調溫度應進行合理設置；加強用水設備的日常維護保養(yǎng)，及時維修和更換用水設備，避免了水資源的浪費；強化機關辦公資源消耗管理，提高材料利用率，節(jié)約辦公耗材，充分利用電子政務功能，減少紙質文件的印刷量等等。

建設節(jié)約型機關是一項系統(tǒng)復雜的工程，需要全體工作人員的共同努力，需要全面統(tǒng)籌和重點推進相結合，需要宣傳教育與制度約束相結合，需要獎勵與處罰要相結合，持之以恒。多措并舉，才能收到實效。（作者單位：中國人民大學附屬中學）

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