張惠

[摘要]我國(guó)土地儲(chǔ)備制度從建立已走過(guò)20多年的發(fā)展歷程，成就與問(wèn)題并存。本文通過(guò)文獻(xiàn)綜述對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行梳理總結(jié)，探究土地儲(chǔ)備制度的誕生背景、發(fā)展歷程與現(xiàn)存問(wèn)題，并提出相應(yīng)解決對(duì)策。研究結(jié)果：我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的誕生是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的必然結(jié)果，歷經(jīng)探索發(fā)展、全面推行、立法建制、規(guī)范完善四個(gè)階段，存在政府定位不清、收儲(chǔ)范圍擴(kuò)張、資金籌措困難等問(wèn)題，明確管理體制、制定合理規(guī)劃、拓寬融資渠道等方式是未來(lái)我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的轉(zhuǎn)型之道。

[關(guān)鍵詞]土地儲(chǔ)備制度；發(fā)展歷程 ；轉(zhuǎn)型

[DOI]1013939/jcnkizgsc201547194

20世紀(jì)90年代以來(lái)的我國(guó)城市土地改革為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的引擎動(dòng)力，而在此過(guò)程中應(yīng)運(yùn)而生的土地儲(chǔ)備制度可以說(shuō)是深化改革中的又一次制度創(chuàng)新。我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度廣義上指土地收購(gòu)、土地整理和土地供應(yīng)的全過(guò)程，在一定地域空間范圍內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的要求調(diào)整土地利用關(guān)系，改善土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地資源的利用效率，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的良性互動(dòng)。而狹義上的土地儲(chǔ)備制度具有更明確的行為主體即市縣人民政府的國(guó)土資源管理部門(mén)，國(guó)土資源管理部門(mén)以調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用為目標(biāo)，依法取得土地并進(jìn)行開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。就全球范圍來(lái)看，土地儲(chǔ)備制度最早可追溯于1896年荷蘭阿姆斯特丹，隨后德、法、英、美等國(guó)家紛紛建立具有地方特色的土地儲(chǔ)備制度。1996年上海市成立了我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著土地儲(chǔ)備制度在我國(guó)的正式建立。土地儲(chǔ)備制度作為一種制度創(chuàng)新，對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了極其重要的作用，但在其不斷地發(fā)展與完善過(guò)程中也暴露出諸多問(wèn)題。及時(shí)總結(jié)我國(guó)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度，對(duì)于改進(jìn)和完善這一制度無(wú)疑是必要的。

1土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的背景

11社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果

擺脫貧困、解決溫飽、走向小康，改革開(kāi)放以來(lái)的無(wú)數(shù)事實(shí)有力地證明了只有建立規(guī)范的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，才能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久繁榮。土地作為一種極其特殊的生產(chǎn)要素具有自然經(jīng)濟(jì)雙重屬性，其市場(chǎng)結(jié)構(gòu)由資源的稀缺程度以及資源的占有形式兩方面共同決定。我國(guó)國(guó)土面積位居世界第三，但是可利用的土地資源卻尤為稀缺，這一客觀事實(shí)決定了需要國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行完全壟斷才能保證稀缺的公共物品在全社會(huì)范圍內(nèi)的合理利用與有效配置。當(dāng)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”失靈時(shí)，政府必然使用那只“看得見(jiàn)的手”對(duì)稀缺公共物品進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的政府職能。也正是基于這種國(guó)家對(duì)于土地完全壟斷的傾向，土地儲(chǔ)備制度才在全球范圍內(nèi)受到越來(lái)越多的應(yīng)用，在我國(guó)范圍內(nèi)的推行顯得迫在眉睫。

12國(guó)有企業(yè)改制重組的相伴產(chǎn)物

1993年十四屆三中全會(huì)的召開(kāi)明確了我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，由此拉開(kāi)了影響深遠(yuǎn)的國(guó)有企業(yè)改制重組的序幕。伴隨著國(guó)有企業(yè)改制重組過(guò)程的是數(shù)額龐大的改制資金需求，下崗職工的安置補(bǔ)償、生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及國(guó)有企業(yè)的減債增資都需要資金支持，然而國(guó)有企業(yè)對(duì)于資金的需求難以得到有效滿(mǎn)足，商業(yè)銀行不愿發(fā)放貸款、地方政府財(cái)政資金有限。受制于土地交易市場(chǎng)的不健全、土地交易信息的不完全，占國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)很大比例的土地資產(chǎn)在變現(xiàn)過(guò)程中困難重重，改制重組的國(guó)有企業(yè)急需一個(gè)有效平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)這一“驚險(xiǎn)跳躍”。在此背景下，土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生，作為促使國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)“重生”的制度創(chuàng)新，在解決國(guó)有企業(yè)現(xiàn)有困難、緩解地方政府資金壓力的同時(shí)，也通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)整理、上市交易最終實(shí)現(xiàn)了土地資產(chǎn)的價(jià)值增值與土地資源的高效利用。

13招拍掛土地出讓制度的現(xiàn)實(shí)需求

2002年國(guó)土資源部通過(guò)了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定》，從而建立了我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地的“招拍掛”制度，但需要注意的是實(shí)行這一制度的前提條件就是政府要壟斷土地出讓的供給。由于我國(guó)土地供給制度幾經(jīng)變遷，現(xiàn)存國(guó)有建設(shè)用地存在諸多歷史遺留問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)不清權(quán)屬不明使得存量土地的開(kāi)發(fā)再利用難上加難。國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)出讓從建國(guó)初的“無(wú)償、無(wú)限、無(wú)流動(dòng)”到如今的“有償、有限、有流動(dòng)”，“三無(wú)”變“三有”的過(guò)程中許多單位和企業(yè)往往鉆政策漏洞，自行處置已有土地資源，繞開(kāi)政府進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓或出租。國(guó)有企業(yè)在土地供給市場(chǎng)的這種供給行為造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，成為事實(shí)上的多頭供給土地，擾亂國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的完全壟斷。故此，政府為了壟斷國(guó)有土地一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)，需要土地儲(chǔ)備制度的建立，加大存量土地的開(kāi)發(fā)再利用，實(shí)現(xiàn)有限土地資源的集約節(jié)約利用。

2土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展階段

（1）1996年，第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在上海成立，隨后各地的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)如雨后春筍般迅速成長(zhǎng)，如今全國(guó)各地已有上千家各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際紛紛建立具有地方特色的土地儲(chǔ)備制度?？v覽全局，我國(guó)土地儲(chǔ)備制度經(jīng)歷了由地方政府試點(diǎn)探索到向全國(guó)推行并最終立法的發(fā)展歷程，形成了具有中國(guó)特色的鮮明發(fā)展脈絡(luò)。

（2）1996—1999年，是土地儲(chǔ)備制度的探索發(fā)展階段，其代表事件是上海、杭州等地紛紛建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。1996年11月上海市土地發(fā)展中心成立，這是我國(guó)第一家針對(duì)土地的儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，旨在通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地供給的宏觀調(diào)控。1997年7月30日杭州市土地儲(chǔ)備中心成立，同時(shí)建立了土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)，其建立初衷是政府為解決國(guó)企改革過(guò)程中的土地資產(chǎn)變現(xiàn)問(wèn)題。隨后，南通、青島、武漢等地紛紛成立各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

（3）1999—2003年，是土地儲(chǔ)備制度的全面推行階段，其代表事件是“杭州經(jīng)驗(yàn)”的推廣。從全國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的工作目的來(lái)看，各地開(kāi)展土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作主要是為了實(shí)現(xiàn)集中土地供應(yīng)、調(diào)控土地市場(chǎng)、推行“招拍掛”土地出讓制度，并以此提高土地利用收益、盤(pán)活國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)、籌措城市建設(shè)經(jīng)費(fèi)。就各地具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“杭州經(jīng)驗(yàn)”的推廣，使得數(shù)百城市成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作，在盤(pán)活國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、提高政府財(cái)政收入等方面具有一定積極影響，但面對(duì)城市建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)需求各地在土地資源的集約節(jié)約利用等方面成效有限。

（4）2003—2007年，是土地儲(chǔ)備制度的立法建制階段，其代表事件是《土地儲(chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)。在這一階段，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)快速發(fā)展，隨之而來(lái)的是土地調(diào)控中出現(xiàn)了建設(shè)用地總量增長(zhǎng)過(guò)快、低成本工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張等問(wèn)題。針對(duì)土地儲(chǔ)備制度實(shí)施暴露出來(lái)的問(wèn)題，2006年國(guó)務(wù)院以通知的形式明確要求加強(qiáng)國(guó)有土地儲(chǔ)備管理，建立土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度，2007年出臺(tái)《土地儲(chǔ)備管理辦法》從國(guó)土、財(cái)政、銀行三部門(mén)職能范圍出發(fā)對(duì)土地儲(chǔ)備工作予以規(guī)范。由此，土地儲(chǔ)備制度正式確立，土地儲(chǔ)備中心具有了明確的法律地位。

（5）2007年至今為土地儲(chǔ)備制度的規(guī)范完善階段，其代表事件是政府各部門(mén)規(guī)范性文件的出臺(tái)。從2007年《土地儲(chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)，到國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行及銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，土地儲(chǔ)備制度在實(shí)踐中不斷得到完善。從1996年上海市土地發(fā)展中心的建立到歷經(jīng)十余年的全國(guó)各地的實(shí)踐檢驗(yàn)，土地儲(chǔ)備制度有效解決了原先土地?zé)o償使用制度下留存的諸多歷史遺留問(wèn)題，為政府培育土地交易市場(chǎng)、規(guī)范土地交易行為、優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

3土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)存問(wèn)題

31土地儲(chǔ)備中的政府定位不清

在全國(guó)各地土地儲(chǔ)備制度實(shí)行的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，土地儲(chǔ)備中心往往扮演著雙重角色，一方面經(jīng)由政府授權(quán)行使政府職能，另一方面根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律而從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，雙重職能在政策黑箱中運(yùn)作往往引來(lái)諸多爭(zhēng)議。單就土地儲(chǔ)備中心的政府職能來(lái)看，土地儲(chǔ)備中心必須以社會(huì)公共利益的最大化為目標(biāo)，追求社會(huì)公平。反觀土地儲(chǔ)備中心的企業(yè)職能來(lái)看，又要求土地儲(chǔ)備中心以企業(yè)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，追求資源配置的效率與效益。在同一時(shí)空下，土地儲(chǔ)備中心受困于這雙重角色的限制，舉足不前難以取舍。

32土地儲(chǔ)備中的收儲(chǔ)范圍擴(kuò)張

土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍在《土地儲(chǔ)備管理辦法》中已有明確規(guī)定，要求土地儲(chǔ)備來(lái)源為依法收回的國(guó)有土地、收購(gòu)的土地、行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地以及其他依法取得的土地。但隨著新型城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，土地日益成為地方政府獲取收益的主要渠道，相應(yīng)地土地儲(chǔ)備制度也逐漸發(fā)生變化，收儲(chǔ)范圍不斷擴(kuò)大化，即由最初的以土地回收和土地收購(gòu)為主，轉(zhuǎn)為以土地征收為主。無(wú)論是國(guó)外土地儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)的借鑒還是我國(guó)建立土地儲(chǔ)備制度的初衷，均要求儲(chǔ)備土地以存量建設(shè)用地為主。但在日益增長(zhǎng)的土地需求面前，各地土地儲(chǔ)備中心難以經(jīng)受巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，收儲(chǔ)土地中新增建設(shè)用地比例不斷增加，大多數(shù)在50%以上，更有甚者超過(guò)80%。法律條文本身的模糊性以及征收制度中的地價(jià)補(bǔ)償，使得收儲(chǔ)范圍嚴(yán)重?cái)U(kuò)大，土地儲(chǔ)備制度偏離建立時(shí)的初衷。

33土地儲(chǔ)備中的資金籌措困難

土地儲(chǔ)備，由于其項(xiàng)目體量較大，運(yùn)作周期較長(zhǎng)，對(duì)于資金需求的支持就顯得尤為重要。事實(shí)上，無(wú)論國(guó)內(nèi)外每個(gè)城市在土地儲(chǔ)備制度建立的初期都曾遇到資金籌措困難的問(wèn)題，有的城市順利化解矛盾，有的城市因此陷入僵局。就我國(guó)大部分城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制來(lái)看，政府前期投入是主要來(lái)源，但是資金量較少，其他融資渠道又以單一的銀行貸款為主。而銀行貸款不僅存在著財(cái)務(wù)成本較高的問(wèn)題，還存在著貸款期限與儲(chǔ)備土地的運(yùn)營(yíng)周期不配套的問(wèn)題。為了償還巨額銀行貸款，不少地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)淪為銀行家的“奴隸”，受制于銀行還貸壓力，被迫違背土地市場(chǎng)規(guī)律，過(guò)度過(guò)量供給土地。

34土地一級(jí)市場(chǎng)未完全壟斷

提高政府對(duì)于土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力是實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)之一，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，土地這一具有顯著稀缺性的公共物品在“看不見(jiàn)的手”失靈的情況下并沒(méi)有得到“看得見(jiàn)的手”的有效調(diào)控。各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)雖然建立了相應(yīng)的土地儲(chǔ)備制度，但對(duì)于土地市場(chǎng)的調(diào)控能力極為有限。究其原因來(lái)看，是由于各地土地儲(chǔ)備中心并沒(méi)有完全壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。在收購(gòu)方面，除了各地土地儲(chǔ)備中心，舊城改造辦公室、建設(shè)委員會(huì)等部門(mén)均能夠?qū)?guó)有存量土地進(jìn)行回收。在出讓方面，部分地方政府為了滿(mǎn)足城市建設(shè)的大量資金需求，采取以土地?fù)Q資金等隱性土地出讓形式。收購(gòu)與出讓方面，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)均沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全壟斷，使得土地市場(chǎng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)、城市開(kāi)發(fā)建設(shè)效率低下、國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

35土地儲(chǔ)備中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

縱覽現(xiàn)有各地土地儲(chǔ)備模式，在征購(gòu)、回收土地環(huán)節(jié)均需要對(duì)土地以及地上附著物進(jìn)行一定補(bǔ)償，但是存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)償差異巨大的問(wèn)題。一些土地儲(chǔ)備中心貪圖操作上的便利性，僅通過(guò)幾個(gè)簡(jiǎn)單指標(biāo)就確定補(bǔ)償金額，使得原土地使用者產(chǎn)生抵觸情緒。被收購(gòu)者的不配合一定程度上增加了談判難度，迫使土地回收周期延長(zhǎng)，土地儲(chǔ)備成本上升。另外，因?yàn)樵恋厥褂谜邿o(wú)法具有與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)恼勁械匚慌c能力，被收購(gòu)者難以言及收益分配的公平有效。而土地儲(chǔ)備中心也更傾向選擇談判能力較弱、收購(gòu)成本較低的土地以尋求更大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，對(duì)于土地增值收益的分享自然無(wú)從顧及。

4土地儲(chǔ)備制度的轉(zhuǎn)型路徑

自1996年上海市成立土地發(fā)展中心以來(lái)，我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展已經(jīng)走過(guò)了近20年。在全面深化改革的社會(huì)大背景下，探索適合我國(guó)國(guó)情的土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型合理路徑顯得尤為迫切。

41明確土地儲(chǔ)備的管理體制機(jī)制

現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度往往是政府以委托代理或者授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式由土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行土地儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備中心兼具政府行政職能與企業(yè)經(jīng)濟(jì)職能于一身?；谶@種單向的垂直委托—代理關(guān)系，需要使中央政府、地方土地管理部門(mén)以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)形成相互制約、相互配合的管理體系。此外，還應(yīng)解決好由于“中央統(tǒng)一立法，地方分級(jí)執(zhí)法”所帶來(lái)的不同層級(jí)之間信息傳遞失真、管理效率低下等問(wèn)題。

42制定土地儲(chǔ)備的科學(xué)合理規(guī)劃

土地儲(chǔ)備制度需要以合理土地供應(yīng)計(jì)劃為主導(dǎo)，更需要與現(xiàn)行城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃相銜接。按照城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，以中長(zhǎng)期土地利用規(guī)劃為指導(dǎo)，科學(xué)設(shè)置在時(shí)間與空間上均與已有規(guī)劃相匹配的土地儲(chǔ)備總量，從而優(yōu)化土地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)和周期。在科學(xué)合理規(guī)劃的管理與協(xié)調(diào)下，避免地方政府“盲目圈地”、“盲目賣(mài)地”的短視行為，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化。

43拓寬土地儲(chǔ)備的投資融資渠道

針對(duì)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備模式籌資困難的問(wèn)題，未來(lái)土地儲(chǔ)備制度的轉(zhuǎn)型需要廣開(kāi)籌資渠道，這樣不僅可以增加資金供應(yīng)的穩(wěn)定度，而且可以降低投融資風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)看，在土地資源管理水平較高、條件相對(duì)成熟的區(qū)域，可嘗試建立土地基金、發(fā)行土地債券等融資方式，解決土地儲(chǔ)備過(guò)程中的融資難題。由此，逐漸改變?cè)纫缘胤秸疄槿谫Y平臺(tái)的主體、以土地儲(chǔ)備為融資抵押物、以銀行信貸為主要資金來(lái)源的傳統(tǒng)融資模式，逐步地通過(guò)稅收、土地出讓金管理等配套制度的建立健全開(kāi)辟地方政府新的財(cái)政收入來(lái)源。

44強(qiáng)化一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷能力

土地儲(chǔ)備制度建立的初衷即強(qiáng)化政府的調(diào)控能力，而政府強(qiáng)有力的調(diào)控源自其對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的壟斷。因此，對(duì)現(xiàn)有土地管理體制進(jìn)行再次梳理，實(shí)現(xiàn)完全壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)是我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的轉(zhuǎn)型之道。由現(xiàn)有土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)包括土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓在內(nèi)的土地一級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)作全過(guò)程，真正做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”。通過(guò)政府有形之手的調(diào)控，合理配置土地這一具有明顯稀缺特性的公共物品。

45建立土地儲(chǔ)備的公眾參與機(jī)制

由于我國(guó)現(xiàn)有土地供應(yīng)在一定程度上由政府壟斷，并且政府在管理過(guò)程中呈現(xiàn)出管理者替代所有者的趨勢(shì)，使得土地儲(chǔ)備的目標(biāo)逐漸偏離本質(zhì)，政策黑箱下“尋租”行為頻發(fā)。因此，讓政策黑箱在陽(yáng)光下運(yùn)行并將土地儲(chǔ)備行為置于全社會(huì)關(guān)注監(jiān)督之下則成為保障公民知情權(quán)的必然選擇。積極引導(dǎo)公眾參與土地儲(chǔ)備運(yùn)作過(guò)程，加快推行土地儲(chǔ)備的信息公開(kāi)制度，充分保證土地關(guān)系人的知情權(quán)和參與權(quán)，促使土地儲(chǔ)備由政府專(zhuān)斷向公眾參與轉(zhuǎn)型。

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