馬雪嬌

摘要：2013年以來(lái)，產(chǎn)能過(guò)剩成為制約工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要因素。那么，“過(guò)?！笔强偭繂?wèn)題還是結(jié)構(gòu)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界一直存在爭(zhēng)論。本文從市場(chǎng)失靈、央地關(guān)系等因素出發(fā)，探究了誘發(fā)本輪過(guò)剩發(fā)生的原因，認(rèn)為分稅制改革下，央地兩級(jí)政府不合理的財(cái)權(quán)和事權(quán)和行政管制下的市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制是引發(fā)產(chǎn)能過(guò)剩的根本因素，歸根到底還是結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過(guò)剩；分稅制；市場(chǎng)

目前，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩和國(guó)際市場(chǎng)持續(xù)疲軟，我國(guó)工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩、污染、企業(yè)利潤(rùn)下滑等問(wèn)題更加突出。這既有行業(yè)自身發(fā)展的原因，又是國(guó)內(nèi)增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換與體制機(jī)制因素共同作用的結(jié)果。

一、產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)失靈的集中表現(xiàn)

當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題主要是指實(shí)際產(chǎn)出數(shù)量長(zhǎng)期小于最佳生產(chǎn)能力達(dá)到一定程度而形成的過(guò)剩，從根因上而言，是源于市場(chǎng)對(duì)資源配置功能發(fā)揮不到位的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，具體表現(xiàn)為行政性壟斷、市場(chǎng)信不對(duì)稱(chēng)性、政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)行為等特征。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各地以投資為主導(dǎo)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，影響了市場(chǎng)對(duì)資源配置的效率，市場(chǎng)調(diào)節(jié)供需平衡的能力無(wú)法正常體現(xiàn)，使得產(chǎn)能過(guò)剩成為困擾工業(yè)行業(yè)發(fā)展的頑疾。而無(wú)論從政績(jī)顯示還是從財(cái)政、地方就業(yè)等方面考慮，各級(jí)地方政府都有非常強(qiáng)的動(dòng)機(jī)主導(dǎo)企業(yè)投資，導(dǎo)致資源配置無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)狀態(tài)，造成了重復(fù)生產(chǎn)與無(wú)效率現(xiàn)象，主要原因在于：

第一，分稅制體制下的地方政府財(cái)力不足。分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，但地方政府財(cái)政收入受到明顯影響，財(cái)力日益不足。為了滿(mǎn)足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足，地方政府不斷加大招商引資力度，通過(guò)為企業(yè)提供低價(jià)土地、資源、稅收減免等各種優(yōu)惠措施推動(dòng)GDP增長(zhǎng)。在這種增長(zhǎng)模式下，市場(chǎng)資源配置功能缺失，生產(chǎn)要素價(jià)格被扭曲，形成了盲目投資、重復(fù)投資、過(guò)度投資的局面，集中表現(xiàn)為當(dāng)前的產(chǎn)能過(guò)剩矛盾。

第二，日益增多的事權(quán)惡化了地方財(cái)政狀況，誘發(fā)地方政府投資沖動(dòng)。分稅制改革之后，地方政府不僅財(cái)力下降，還要滿(mǎn)足公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。當(dāng)前，中央財(cái)政的一般轉(zhuǎn)移支付難以滿(mǎn)足地方在就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共領(lǐng)域的發(fā)展需求。因此，為了改善地區(qū)財(cái)政狀況，由地方政府主導(dǎo)的投資意愿日益強(qiáng)烈，傾向于引導(dǎo)資源要素向資金密集型、人員密集型、關(guān)聯(lián)帶動(dòng)性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，缺乏科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)，從而導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法得到充分發(fā)揮。

第三，以往地方政府官員政績(jī)考核機(jī)制影響了政府科學(xué)決策。以GDP增長(zhǎng)為核心的政績(jī)考核機(jī)制，誘使地方政府官員具有強(qiáng)烈的干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和不當(dāng)招商引資的動(dòng)機(jī)。他們更愿意選擇容易出政績(jī)的投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，促進(jìn)地方GDP量的增長(zhǎng)。這種單一經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)資源要素自由流動(dòng)特征，市場(chǎng)需求得不到準(zhǔn)確反映，從而出現(xiàn)“有效產(chǎn)能不足，無(wú)效產(chǎn)能過(guò)剩”的局面。

二、過(guò)度行政干預(yù)下的產(chǎn)能過(guò)剩

（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不合理

一方面，審批制使得地方政府可以直接干預(yù)、影響企業(yè)決策，甚至對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行自由量裁。因此，地方政府有權(quán)決定鼓勵(lì)哪類(lèi)企業(yè)發(fā)展、將獲利項(xiàng)目下達(dá)給某些企業(yè)、審批時(shí)間、審批數(shù)量等內(nèi)容。繼而，其通過(guò)行政力量干預(yù)了市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置功能，使得生產(chǎn)要素可能在人為力量的趨勢(shì)下流向產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。

另一方面，在地方政府實(shí)際掌握了調(diào)控資源配置權(quán)力的情況下，要素價(jià)格被扭曲，企業(yè)無(wú)法按照真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)格去追求利潤(rùn)，市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用不能正常發(fā)揮，造成投資行為異化。特別是地方政府以土地、礦產(chǎn)資源、投資配套措施等極具誘惑力的手段吸引大型投資項(xiàng)目落地，不僅放大了企業(yè)的投資預(yù)期，而且使部分企業(yè)更加看重投資項(xiàng)目以外的政府所給予的土地、礦產(chǎn)等資源。

（二）地方保護(hù)成為本輪產(chǎn)能過(guò)剩的誘因之一

一方面，國(guó)有企業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要組成部分，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中受到各級(jí)政府的支持。大型國(guó)企在信貸、土地、財(cái)政等多方面享有諸多特權(quán)，國(guó)家絕大多數(shù)的優(yōu)質(zhì)資源都向國(guó)企傾斜，使它們有足夠的力量去擴(kuò)大產(chǎn)能。而此次部分重化工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩恰是國(guó)有資本重點(diǎn)投資的領(lǐng)域。產(chǎn)能過(guò)剩造成企業(yè)效益不斷下滑，但是新增產(chǎn)能卻仍在不斷形成。這不僅源于政府對(duì)國(guó)有資本的保護(hù)，而且更是不同背景的國(guó)有資本間的競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法通過(guò)“倒逼”機(jī)制實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

另一方面，盡管在金融危機(jī)中民營(yíng)經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊較大，但是由于自身經(jīng)營(yíng)的靈活性，使得其能夠在國(guó)家相關(guān)政策的扶持下較快擺脫經(jīng)營(yíng)不善的局面。因此，在金融危機(jī)過(guò)后，地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的幫扶力度有所提高，為其生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷(xiāo)售提供便利渠道，促使部分產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)能夠得以繼續(xù)生存。

（三）政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，扭曲了企業(yè)的退出決策

其一，部分地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能時(shí)將設(shè)備規(guī)模作為標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上推動(dòng)了產(chǎn)能過(guò)剩的形成。淘汰落后產(chǎn)能以設(shè)備規(guī)模作為主要標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致小企業(yè)避免被淘汰而投資相對(duì)大規(guī)模的設(shè)備，在投資審批過(guò)程中設(shè)定比較高的設(shè)備規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，使得企業(yè)在擴(kuò)大規(guī)模時(shí)，不得不選擇大規(guī)模設(shè)備和生產(chǎn)線；在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)定比較高的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)使得小企業(yè)避免被淘汰而進(jìn)行新的產(chǎn)能投資。

其二，由于大部分企業(yè)無(wú)力支付關(guān)停所需的高額環(huán)境治理費(fèi)用和人員遣散費(fèi)用，加之即使企業(yè)停產(chǎn)，也存在較高的設(shè)備養(yǎng)護(hù)成本；繼而導(dǎo)致小規(guī)模、高耗能的落后產(chǎn)能難以較為順利地退出市場(chǎng)，只能繼續(xù)在市場(chǎng)上進(jìn)行低效率的競(jìng)爭(zhēng)。

其三，更為突出的是，國(guó)有企業(yè)退出市場(chǎng)受到相關(guān)制度的限制，產(chǎn)權(quán)無(wú)法便利交易加劇了產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。在鋼鐵、化工等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，國(guó)有企業(yè)比重大，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼扭曲了市場(chǎng)要素價(jià)格，更無(wú)法正確地反映企業(yè)的成本結(jié)構(gòu)、供給曲線以及要素的稀缺水平，使得原本無(wú)利可圖的投資也可能因補(bǔ)貼的存在而出現(xiàn)。這既加重了國(guó)有企業(yè)過(guò)度投資的傾向，又嚴(yán)重阻礙化解過(guò)剩產(chǎn)能的市場(chǎng)調(diào)整，繼而成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的障礙。2013年1-6月，受產(chǎn)能過(guò)剩影響，地方國(guó)有企業(yè)債累計(jì)25.46萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)17.9%，利潤(rùn)同比下降10.6%，應(yīng)繳稅費(fèi)同比僅增長(zhǎng)2.2%。利潤(rùn)和稅費(fèi)合計(jì)增長(zhǎng)為負(fù)，可以推斷地方國(guó)企上半年對(duì)GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)微弱。

三、化解產(chǎn)能過(guò)剩，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的思考

（一）完善市場(chǎng)體制，理順市場(chǎng)與政府關(guān)系

深化體制機(jī)制改革，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的關(guān)鍵在于發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。一方面，在推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程中，市場(chǎng)對(duì)資源配置起到了基礎(chǔ)性作用。從目前的情況看，應(yīng)增加企業(yè)對(duì)投資行為的決策權(quán)，減少政府行政力量對(duì)市場(chǎng)配置資源功能的干預(yù)；促使資源和生產(chǎn)要素在各個(gè)行業(yè)間配置順暢和自由流動(dòng)，并通過(guò)正常的要素價(jià)格體現(xiàn)資源的稀缺性；同時(shí)鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，特別是跨所有制、跨地區(qū)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)企業(yè)的兼并重組步伐。另一方面，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接管制在相當(dāng)程度上形成了對(duì)市場(chǎng)的替代，導(dǎo)致信號(hào)失真、資源錯(cuò)配和效率低下。因此，通過(guò)“簡(jiǎn)政放權(quán)”讓改革紅利能夠惠及企業(yè)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中把握好政府與市場(chǎng)的關(guān)系和邊界。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，完全依靠市場(chǎng)力量消減產(chǎn)能過(guò)剩和淘汰落后產(chǎn)能，時(shí)間周期會(huì)較長(zhǎng)，付出的代價(jià)會(huì)較大，因此政府應(yīng)該發(fā)揮積極的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。其一，借鑒“負(fù)面清單”管理方式，建設(shè)服務(wù)型政府。一方面，通過(guò)規(guī)定禁止、限制開(kāi)放領(lǐng)域清單，除清單禁區(qū)外，其他行業(yè)、領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都得到認(rèn)可。另一方面，為避免“非禁即入”而引發(fā)行業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，政府在確立優(yōu)勢(shì)工業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)時(shí)，要抓住結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化這一決定性因素，不僅要有生產(chǎn)規(guī)模的聚集，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，還要有技術(shù)的聚集、產(chǎn)業(yè)的合理布局以及管理體制和利益格局的革新。其二，針對(duì)不同行業(yè)制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，逐步化解產(chǎn)能過(guò)剩。對(duì)于主要面對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)且涉及國(guó)家利益的產(chǎn)業(yè)，以及重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，特別是資產(chǎn)規(guī)模巨大，調(diào)節(jié)周期和成本大的行業(yè)，以及對(duì)民生影響大的勞動(dòng)密集型行業(yè)，政府也有必要加強(qiáng)管理，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)調(diào)整。其三，完善政績(jī)考核體系，健全中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)稅制度改革，合理劃分不同層級(jí)間政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)政府間關(guān)系的合理化、制度化、規(guī)范化。

（三）進(jìn)一步完善企業(yè)退出政策體系

企業(yè)退出政策應(yīng)主要利用市場(chǎng)化手段，包括準(zhǔn)入條件和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定及動(dòng)態(tài)調(diào)整，以及財(cái)政稅收政策的引導(dǎo)與激勵(lì)，通過(guò)市場(chǎng)的倒逼機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自我優(yōu)化調(diào)整。一方面，改革完善稅收制度，發(fā)揮稅收政策的引導(dǎo)作用。對(duì)兼并重組的企業(yè)，可通過(guò)財(cái)政貼息的方式鼓勵(lì)企業(yè)整合，在此過(guò)程中形成的沖減成本；對(duì)于以股權(quán)轉(zhuǎn)讓形式進(jìn)行重組企業(yè)，建議鼓勵(lì)由商業(yè)銀行發(fā)行企業(yè)債券，尤其是可轉(zhuǎn)換公司債券，并促進(jìn)企業(yè)債券在銀行間市場(chǎng)發(fā)行流通，以推進(jìn)資產(chǎn)并購(gòu)、重組，有效減少企業(yè)在重組過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)損失；還要通過(guò)規(guī)范區(qū)域之間的稅收分配，實(shí)現(xiàn)稅收與稅源的一致性，從而建立起跨區(qū)域兼并重組的利益協(xié)調(diào)與共享機(jī)制。另一方面，引導(dǎo)國(guó)有資本從產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域與加快轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。一是大多數(shù)國(guó)有企業(yè)已經(jīng)確立現(xiàn)代企業(yè)制度，可以通過(guò)股權(quán)交易實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的轉(zhuǎn)移；二是應(yīng)當(dāng)根據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈分布情況和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，調(diào)整國(guó)有資本進(jìn)入行業(yè)和比例，而不是進(jìn)入簡(jiǎn)單的加工組裝環(huán)節(jié)；三是通過(guò)發(fā)揮國(guó)有資本的引導(dǎo)作用，可以重塑行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，真正化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾。（作者單位：中證金融研究院）

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