農(nóng)紅梅

摘 要：在現(xiàn)代法律文明下，弱勢(shì)群體的生存現(xiàn)狀能反映一個(gè)國(guó)家的文明程度。我國(guó)已建立起以基本生活救助制度、專項(xiàng)救助制度以及臨時(shí)救助制度為內(nèi)容的行政救助體系，但不管是行政救助體系本身還是具體的實(shí)踐都面臨諸多問(wèn)題。本文嘗試從法治視野審視我國(guó)弱勢(shì)群體的行政救助，分析我國(guó)行政救助制度存在的問(wèn)題，并提出解決方案，以期對(duì)行政救助相關(guān)問(wèn)題的解決有所幫助。

關(guān)鍵詞：行政救助；弱勢(shì)群體；權(quán)利保障

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，行政救助原本并非一個(gè)專業(yè)的法律術(shù)語(yǔ)，而只是國(guó)內(nèi)行政法學(xué)者們?cè)谘芯繃?guó)外行政法相關(guān)理論的意譯詞。目前，行政法學(xué)界對(duì)行政救助的概念尚未達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)，但學(xué)者們的觀點(diǎn)大體可被劃歸為廣義的行政救助和狹義的行政救助兩個(gè)層次。廣義的行政救助范圍極其寬泛，包括行政主體對(duì)生活貧困者在醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的基本生活保障，行政主體對(duì)個(gè)人、組織、群體的經(jīng)濟(jì)上或非經(jīng)濟(jì)上的鼓勵(lì)、扶持等，甚至還有學(xué)者將行政主體為公民提供的公共設(shè)施等公共服務(wù)也納入行政救助的范疇。狹義的行政救助指，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，行政主體對(duì)年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力等特定對(duì)象給予一定的物質(zhì)救援和幫助。隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上述廣義和狹義兩種觀點(diǎn)都存在一定問(wèn)題：廣義的行政救助將行政主體提供公共服務(wù)等公共管理行為納入行政救助的范疇顯然與行政救助本身救援、幫助的特性無(wú)太多關(guān)聯(lián)；狹義的行政救助僅將救助的形式限定在物質(zhì)幫助范疇又過(guò)于狹窄，從與時(shí)俱進(jìn)的角度出發(fā)，行政主體對(duì)特定主體非物質(zhì)上的幫助乃至文化上、精神上的救助都可能成為行政救助的形式。筆者認(rèn)為，行政救助指依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，行政主體對(duì)年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力等特定對(duì)象或者特定情況下處于困境的公民給予物質(zhì)利益、與物質(zhì)相關(guān)等利益、人身權(quán)利、精神文化等方面救援、幫助的具體行政行為。

2002年3月朱镕基總理在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議所作的報(bào)告中指出“對(duì)弱勢(shì)群體要給予援助”，這是我國(guó)第一次以官方形式使用“弱勢(shì)群體”一詞。從行政救助的性質(zhì)看，行政救助是當(dāng)某些社會(huì)成員的生存現(xiàn)狀在社會(huì)生活水平之下且其生存權(quán)面臨威脅時(shí)政府采取的一項(xiàng)保障制度。行政救助的性質(zhì)決定了行政救助的對(duì)象為弱勢(shì)群體，這一群體大致分為兩類：一類是常態(tài)下的特定對(duì)象，如老年人、殘疾人、婦女、兒童、城市失業(yè)人口、下崗工人、農(nóng)村貧困農(nóng)民等；另一類是特定情況下非常態(tài)的救助對(duì)象，如遭受自然災(zāi)害、突發(fā)意外事件等的公民。

一、我國(guó)弱勢(shì)群體行政救助之現(xiàn)狀

依據(jù)內(nèi)容劃分，我國(guó)對(duì)于弱勢(shì)群體的行政救助可分為3大類：第一類是基本生活救助制度，包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助3項(xiàng)內(nèi)容；第二類是專項(xiàng)救助制度，包括醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)4方面的救助；第三類是臨時(shí)救助制度，臨時(shí)救助是行政救助各項(xiàng)救助的兜底。①

（一）基本生活救助制度

第一、最低生活保障。最低生活保障制度分為兩大類，一類是城市居民的最低生活保障，另一類是關(guān)于農(nóng)村的最低生活保障。我國(guó)1999年頒布實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》是我國(guó)城市居民全面開(kāi)始享有最低生活保障的標(biāo)志。2007年7月國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定了我國(guó)農(nóng)村的最低生活保障。

第二、特困人員供養(yǎng)。特困人員供養(yǎng)，是對(duì)特定人群進(jìn)行的行政救助，包括老年人、殘疾人、未成年人、城市流浪乞討人員等特殊群體?！独夏耆藱?quán)益保障法》規(guī)定了對(duì)城市老年人和農(nóng)村老年人的救助問(wèn)題?！稓埣踩吮Ｕ戏ā芬?guī)定了應(yīng)對(duì)殘疾人進(jìn)行保護(hù)和救助。2003年“孫志剛案”發(fā)生后，我國(guó)頒布實(shí)施的《城市生活無(wú)著落人員救助辦法》使得我國(guó)對(duì)流浪乞討人員的管理由強(qiáng)制收容轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽妇戎?。此外，我?guó)《未成年人保護(hù)法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等，也有對(duì)相關(guān)特定人群行政救助的規(guī)定。

第三、受災(zāi)人員救助。國(guó)務(wù)院頒布的《自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定了我國(guó)自然災(zāi)害的救助問(wèn)題，為規(guī)范相關(guān)部門(mén)的自然災(zāi)害救助工作提供了法律依據(jù)。

（二）專項(xiàng)救助制度

第一、醫(yī)療救助。我國(guó)的醫(yī)療救助制度是保障弱勢(shì)群體獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的制度。2009年，我國(guó)民政部聯(lián)合多部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見(jiàn)》規(guī)定要對(duì)困難群眾進(jìn)行多種方式的救助。此外，《社會(huì)救助暫行辦法》第五章規(guī)定了我國(guó)醫(yī)療救助的申請(qǐng)人員、醫(yī)療救助的方式等內(nèi)容。

第二、教育救助。我國(guó)教育救助的相關(guān)規(guī)定分布在多部法律及行政法規(guī)中，比如《義務(wù)教育法》規(guī)定了義務(wù)教育階段不收學(xué)雜費(fèi)，教育部聯(lián)合民政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》規(guī)定了教育救助4類對(duì)象、救助實(shí)施的具體程序等。

第三、住房救助。我國(guó)《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定住房救助的對(duì)象包括住房有困難的最低生活保障家庭及分散供養(yǎng)的特困人員兩大類，救助的形式包括配租公共租賃住房、農(nóng)村危房改造等多種形式。此外，《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》以及《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》這3個(gè)規(guī)范性文件確立了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房制度，《廉租住房保障辦法》規(guī)定了對(duì)城市低收入住房困難家庭給予廉租住房保障的救助。

第四、就業(yè)救助。我國(guó)存在大量關(guān)于就業(yè)救助的專項(xiàng)法律法規(guī)，比如《就業(yè)促進(jìn)法》、《殘疾人就業(yè)條例》、《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)的通知》等。

（三）臨時(shí)救助制度

2014年《社會(huì)救助暫行辦法》頒行后，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》決定在全國(guó)范圍內(nèi)建立臨時(shí)救助制度。臨時(shí)救助制度在我國(guó)還是一項(xiàng)新興的制度，該制度的建立有兩方面作用：一方面是彌補(bǔ)其他救助制度所不能覆蓋的盲區(qū)；另一方面是救助對(duì)象經(jīng)其他救助制度救助后仍需要被救助的，臨時(shí)救助制度可以發(fā)揮再次救助的保底功能。

二、我國(guó)弱勢(shì)群體行政救助面臨的困境

從我國(guó)對(duì)于弱勢(shì)群體進(jìn)行保護(hù)的3類行政救助制度來(lái)看，我國(guó)的行政救助體系基本能涵蓋我國(guó)弱勢(shì)群體的基本需求。但我國(guó)行政救助存在的一些問(wèn)題影響了其對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)利的保障。

（一）行政救助體系不完善，各救助制度之間銜接不暢

首先，行政救助法律規(guī)范的立法層次較低，欠缺規(guī)范性。我國(guó)存在大量行政救助方面的法律行為規(guī)范，但集中以較低層次的法律規(guī)范形式出現(xiàn)，立法隨意性較大。其次，未嚴(yán)格區(qū)分行政救助與社會(huì)救助。行政救助與社會(huì)救助是兩個(gè)不同的概念，兩者在實(shí)施主體、救助性質(zhì)、救助的行為模式以及法律后果等方面都存在很大的差異，而我國(guó)立法過(guò)程中往往將這兩者規(guī)定在同一法律規(guī)范中，導(dǎo)致相關(guān)救助的責(zé)任主體不明晰、責(zé)任方式不清楚。最后，各行政救助制度銜接不暢。由于行政救助的立法層次低，可以制定行政救助方面法律法規(guī)的適格主體有很多，立法主體多而分散，這導(dǎo)致行政救助體系內(nèi)各具體制度容易發(fā)生矛盾和沖突。

此外，我國(guó)當(dāng)前行政救助的法律規(guī)范多表現(xiàn)為單行法，而且某些法律規(guī)范的出臺(tái)存在基于現(xiàn)實(shí)形勢(shì)所迫而被動(dòng)立法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的特征，②因此，行政救助體系中的各具體制度零散而不統(tǒng)一。這都使得各行政救助制度之間的銜接出現(xiàn)問(wèn)題。

（二）行政救助重實(shí)體輕程序

“當(dāng)前，忽視對(duì)程序制度的建設(shè)是我國(guó)行政救助制度面臨的重要問(wèn)題之一?！雹壅w來(lái)看，我國(guó)行政救助法律規(guī)范重實(shí)體輕程序，具體表現(xiàn)為：行政救助法律規(guī)范中救助程序的規(guī)定明顯偏少，缺乏有關(guān)必要程序的規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)有的行政救助法律規(guī)范中，存在一定關(guān)于救助程序的內(nèi)容，但主要集中于行政救助的申請(qǐng)程序，缺乏后續(xù)變更、撤銷、終止等行政救助退出程序的規(guī)定。此外，我國(guó)行政法中普遍存在的公眾參與程序、監(jiān)督程序、信息公開(kāi)程序等在行政救助法律規(guī)范中都沒(méi)有體現(xiàn)。

行政救助相關(guān)程序的不完備將導(dǎo)致兩方面的不利后果：一方面，行政救助缺少退出程序的規(guī)定，會(huì)引發(fā)國(guó)家行政救助的對(duì)象只進(jìn)不出，大大增加國(guó)家救助壓力，救助資源得不到有效利用；另一方面，公眾參與程序、監(jiān)督程序、信息公開(kāi)程序等程序的缺失容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行政救助過(guò)程中恣意行使權(quán)力，影響行政救助運(yùn)行中的公平、公正。

（三）行政救助權(quán)利救濟(jì)不充分

救濟(jì)是保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的核心要素，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利只能算是法律規(guī)定的一紙空文，而我國(guó)行政救助法律規(guī)范對(duì)權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定并不充分。

首先，行政救助救濟(jì)的受案范圍過(guò)窄。我國(guó)舊《行政訴訟法》第11條第6款將行政救助救濟(jì)的受案范圍限定于行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照法律規(guī)定發(fā)給撫恤金。我國(guó)新《行政訴訟法》第12條第10款將受案范圍擴(kuò)展至行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照法律規(guī)定支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇。我國(guó)《行政復(fù)議法》第6條第10款也將行政機(jī)關(guān)沒(méi)有按照法律規(guī)定支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇納入了行政復(fù)議的范圍?？梢钥闯?，只有撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的發(fā)放問(wèn)題才能通過(guò)行政訴訟或行政復(fù)議予以救濟(jì)。而實(shí)踐中，公民在面對(duì)行政機(jī)關(guān)救助不當(dāng)、救助不公、無(wú)故停發(fā)、私自減發(fā)、無(wú)故遲發(fā)救助物資款項(xiàng)等情況時(shí)，該采取怎樣的救濟(jì)途徑，法律都沒(méi)有規(guī)定。

第二，行政救助在救濟(jì)過(guò)程中的程序機(jī)制不完備。當(dāng)前，我國(guó)行政救助的救濟(jì)主要通過(guò)行政訴訟和行政復(fù)議兩種途徑。行政訴訟的優(yōu)勢(shì)在于公正性，但對(duì)于弱勢(shì)群體而言存在費(fèi)用高、程序多、耗時(shí)長(zhǎng)的弊端。行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)在于能同時(shí)審查行政救助案件的合法性與合理性，且行政救助相對(duì)人的花費(fèi)較低，缺點(diǎn)在于行政復(fù)議屬于內(nèi)部解決途徑，雙方當(dāng)事人沒(méi)有公開(kāi)的舉證、質(zhì)證等環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)上下級(jí)包庇的情況。此外，不管是行政復(fù)議還是行政訴訟，都對(duì)書(shū)面的案卷材料等提出較高要求，而多數(shù)行政機(jī)關(guān)在行政救助過(guò)程中缺少制作相應(yīng)的案卷材料，這也為弱勢(shì)群體提起行政訴訟或申請(qǐng)行政復(fù)議增加了難度。

三、弱勢(shì)群體行政救助的完善

（一）健全行政救助體系，加強(qiáng)各救助制度銜接

只有健全了行政救助體系，各具體救助制度之間才能有序銜接共同發(fā)揮作用。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要我們從多方面采取措施。

首先，積極推進(jìn)出臺(tái)全國(guó)性、專門(mén)性的《行政救助法》，明確行政救助的法律地位。制定專門(mén)性的《行政救助法》將對(duì)行政救助體系產(chǎn)生3方面影響：第一，與社會(huì)救助區(qū)別開(kāi)，制定專門(mén)性的《行政救助法》，將明確行政救助獨(dú)特而重要的法律地位，增加行政救助法律規(guī)范的權(quán)威性；第二，《行政救助法》中可以對(duì)立法機(jī)構(gòu)的立法行為進(jìn)行規(guī)范，避免立法機(jī)構(gòu)立法的隨意性，解決目前各行政救助法律規(guī)范之間重疊、交叉，甚至沖突的問(wèn)題；第三，《行政救助法》的制定應(yīng)兼顧現(xiàn)有各單行法的內(nèi)容，統(tǒng)籌各項(xiàng)行政救助制度，使行政救助體系清晰完整。

其次，行政機(jī)關(guān)在具體行政救助過(guò)程中，應(yīng)明確各救助制度的救助主體、救助范圍和救助對(duì)象，避免重復(fù)救助或遺漏救助。在具體實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)需要明確不同救助制度的救助范圍和對(duì)象，遵循統(tǒng)一科學(xué)的救助實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的技術(shù)操作準(zhǔn)則，避免在救助過(guò)程中出現(xiàn)重復(fù)救助或遺漏救助的現(xiàn)象。

最后，行政救助相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)具備適當(dāng)?shù)念A(yù)見(jiàn)性與超前性。滯后性在我國(guó)行政救助領(lǐng)域顯得尤為明顯，比如，“非典”和“孫志剛案”使得原本存在的問(wèn)題暴露后，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》才得以頒布。因此，對(duì)于行政救助制度立法而言，應(yīng)注重與時(shí)俱進(jìn)，適當(dāng)增強(qiáng)其預(yù)見(jiàn)性與超前性。

（二）構(gòu)建行政救助的救助程序

在現(xiàn)代法治社會(huì)，程序的重要性愈加明顯。正當(dāng)程序的運(yùn)行一方面可以為實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航，一方面也是程序正義的體現(xiàn)。對(duì)于行政救助而言同樣如此，完善的救助程序會(huì)促進(jìn)行政救助的實(shí)施更加公正、有序。具體看來(lái)，需要從以下6點(diǎn)構(gòu)建行政救助的救助程序：（1）完善行政救助的啟動(dòng)程序：行政救助的啟動(dòng)程序有依申請(qǐng)啟動(dòng)和依職權(quán)啟動(dòng)兩種方式，目前我國(guó)依申請(qǐng)啟動(dòng)行政救助的規(guī)定較多，缺少依職權(quán)啟動(dòng)行政救助的規(guī)定，需要加以完善；（2）建立行政救助的審查批準(zhǔn)程序：行政機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)人的救助申請(qǐng)后，需要及時(shí)對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行審查，經(jīng)審查符合條件的應(yīng)及時(shí)批準(zhǔn)申請(qǐng)，不符合條件也應(yīng)及時(shí)通知；（3）引入行政救助的聽(tīng)證程序：行政主體在做出救助標(biāo)準(zhǔn)、救助范圍等決策前應(yīng)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，行政主體在做出拒絕救助、撤銷救助等不利于當(dāng)事人的決定時(shí)應(yīng)舉行聽(tīng)證程序；（4）建立事后審查監(jiān)督程序：行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政救助后，應(yīng)對(duì)當(dāng)事人的財(cái)務(wù)、就業(yè)等狀況進(jìn)行定期或不定期的跟蹤審查；（5）建立行政救助退出程序：經(jīng)過(guò)事后審查監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)不符合救助條件的當(dāng)事人依據(jù)不同情況下做出變更、撤銷、終止行政救助等決定；（6）建立案卷管理制度：案卷管理制度要求案件材料合法取得且必須在行政救助相關(guān)程序中收集取得、案卷的制定和管理有序規(guī)范。

（三）完善行政救助救濟(jì)制度

針對(duì)行政救助救濟(jì)的受案范圍過(guò)窄問(wèn)題，可以從以下兩點(diǎn)加以解決：一方面，擴(kuò)大行政救助救濟(jì)的受案范圍。立法可以擴(kuò)大行政救助救濟(jì)的受案范圍，將可能發(fā)生的行政機(jī)關(guān)的救助不當(dāng)、救助不公、無(wú)故停發(fā)、私自減發(fā)、無(wú)故遲發(fā)救助物資款項(xiàng)等行為，也納入行政訴訟及行政復(fù)議的受案范圍。另一方面，完善行政救助在救濟(jì)過(guò)程中的程序機(jī)制。法律援助在一定程度上緩解了弱勢(shì)群體參加行政訴訟面臨的費(fèi)用高等壓力，為我國(guó)行政救助相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了一定的支撐。但由于我國(guó)法律援助的受助對(duì)象范圍較窄，法律援助的經(jīng)費(fèi)有限，許多弱勢(shì)群體得不到相應(yīng)援助。因此，有必要擴(kuò)大法律援助的受助對(duì)象，增加法律援助的經(jīng)費(fèi)，以保障弱勢(shì)群體可以通過(guò)行政訴訟途徑實(shí)現(xiàn)自身救濟(jì)權(quán)利。對(duì)于行政復(fù)議面臨的問(wèn)題，可以規(guī)定特定機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議行為的公正性予以監(jiān)督，以保障行政救助案件進(jìn)入行政復(fù)議階段的公正性。此外，行政機(jī)關(guān)在具體的行政救助過(guò)程中應(yīng)做好案卷制定和管理工作，避免因案卷材料缺失增加行政訴訟或行政復(fù)議的難度。（作者單位：廣西大學(xué)）

注解：

① 此劃分依據(jù)國(guó)務(wù)院2014年2月21日頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》、國(guó)務(wù)院2014年10月3號(hào)頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》及2014年10月27日民政部副部長(zhǎng)竇玉沛在民政部就《國(guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)建立臨時(shí)救助制度的通知》新聞發(fā)布會(huì)上的講話。

② 2003年3月“孫志剛案”發(fā)生后，國(guó)務(wù)院于2003年6月出臺(tái)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》并廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》可以體現(xiàn)行政救助立法的這一特征。

③ 應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2009年版，第208頁(yè)。

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