李多連　王蘭高　王娟

摘 要 在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展的深改階段，國(guó)家力推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于城鎮(zhèn)化核心的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移特色問(wèn)題需要準(zhǔn)確研判，從法律制度所涉諸層面保障及推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，以戶籍改革為切入點(diǎn)和平臺(tái)，保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的三權(quán)合一、勞動(dòng)者的居住醫(yī)療等項(xiàng)社會(huì)保障及隨遷子女教育權(quán)。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 轉(zhuǎn)移 勞動(dòng)力 權(quán)利保障

基金項(xiàng)目：本文系2016年度安徽省法學(xué)會(huì)委托課題《新型城鎮(zhèn)化背景下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移法律保障對(duì)策研究》（立項(xiàng)編號(hào)：201610）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：李多連，中共合肥市委政法委政治部主任，合肥市法學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)；王蘭高、王娟，安徽安援律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.241

我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)已進(jìn)入全面建成小康階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，把握城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢(shì)新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

一、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的提出

我國(guó)首次使用“城鎮(zhèn)化”一詞是在中共第十五屆四中全會(huì)《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，黨的十六大、十七大和十八大報(bào)告都強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化問(wèn)題。2012 年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”作為主要任務(wù)，2013 年底中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，提出了解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等六項(xiàng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)；2014年 3月公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強(qiáng)調(diào)以人為本，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，該規(guī)劃明確了今后一個(gè)時(shí)期城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。這些重要會(huì)議和措施，集中闡明了城鎮(zhèn)化已經(jīng)列入國(guó)家重要議程，是現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大國(guó)家戰(zhàn)略。 伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的總體布局，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

二、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀和重要意義

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是世界城鎮(zhèn)化過(guò)程中的普遍現(xiàn)象，在我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移是發(fā)展我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必由之路。

（一）農(nóng)村勞動(dòng)力的基本情況

我國(guó)依然屬于農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，農(nóng)村勞動(dòng)力眾多，形成勞動(dòng)力利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率較低問(wèn)題。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國(guó)總?cè)丝跒?36782萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口達(dá)61866萬(wàn)人，占比約45%。當(dāng)年全國(guó)就業(yè)人員77253萬(wàn)人，其中鄉(xiāng)村就業(yè)人員37943萬(wàn)人。而在2012年，全國(guó)農(nóng)村就業(yè)人員39602萬(wàn)人，其中第一產(chǎn)業(yè)25773萬(wàn)人，占就業(yè)人數(shù)比重65%。就安徽省而言，2014年全省總?cè)丝跀?shù)6083萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口2990萬(wàn)人，占比約49%；農(nóng)村人口3093萬(wàn)人，占比約51% ，安徽省人口城鎮(zhèn)化率在全國(guó)處倒數(shù)第九位。

（二）農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移提升了經(jīng)濟(jì)規(guī)模和增長(zhǎng)率

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移從勞動(dòng)力規(guī)模、勞動(dòng)力利用效率、勞動(dòng)生產(chǎn)率等方面提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為工業(yè)化城市化進(jìn)程和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成直接的推動(dòng)。齊明珠教授援用世界銀行數(shù)據(jù)論證了農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移至二三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移從1990年的8 千多萬(wàn)增長(zhǎng)到2011年的2.5億，年平均轉(zhuǎn)移1.65億，1990- 2011年我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移使實(shí)際勞動(dòng)力規(guī)模年平均提升30%，總體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移貢獻(xiàn)加快了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的建設(shè)。 由于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提升了實(shí)際總體勞動(dòng)力規(guī)模，既提升了勞動(dòng)力的利用效率，又改變了就業(yè)人口在產(chǎn)業(yè)間的權(quán)重，從而對(duì)總體勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升起到明顯的促進(jìn)作用；最終提升GDP 增長(zhǎng)率，1991-2011年二十年間農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移總體上使GDP 年增長(zhǎng)率提升1.5個(gè)百分點(diǎn)。

（三）農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移反映出的中國(guó)特色

一是身份不變（農(nóng)民）的兼業(yè)型。農(nóng)民從廣大農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和都市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但是并沒(méi)改變他們自身的農(nóng)民身份，而在轉(zhuǎn)入地堅(jiān)持就業(yè)打工，也基本上沒(méi)有轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，這就出現(xiàn)了中國(guó)特有的農(nóng)民工社會(huì)現(xiàn)象，究其原因，首先是為了國(guó)家工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而采取的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史產(chǎn)物，其次是改革開(kāi)放采取的一部分人和一部分地區(qū)先富起來(lái)的國(guó)策下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和東部地區(qū)率先發(fā)展起來(lái)，由此農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)較快富裕而自發(fā)進(jìn)城務(wù)工，尤其是廣大中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)村乃至城市，形成打工族與民工潮。

二是離土（農(nóng)業(yè)）不離鄉(xiāng)（農(nóng)村）的候鳥(niǎo)型。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家的城市經(jīng)濟(jì)中心發(fā)展模式和部分區(qū)域率先發(fā)展規(guī)劃之下，農(nóng)村在家庭承包農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，得益于國(guó)家早期農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力及農(nóng)民辛苦勞動(dòng)，廣大農(nóng)村解決溫飽并集聚了大量富余勞動(dòng)力。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展在1981年中央作出改革決策之后，長(zhǎng)期在家庭承包經(jīng)營(yíng)階段自我發(fā)展，這樣形成“三農(nóng)”社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。作為農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展的最活躍因素，廣大農(nóng)民紛紛加入進(jìn)城務(wù)工人員階層，他們?cè)诹魅氲夭](méi)有社區(qū)的、城鎮(zhèn)化方面的保障，在流入城市和單位無(wú)法持久穩(wěn)定，形成了特定時(shí)期的“盲流”。

三是我國(guó)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的職業(yè)轉(zhuǎn)變（非農(nóng)化）和地域轉(zhuǎn)移（城鎮(zhèn)化）的同步合一。從農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的行業(yè)來(lái)看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力大都集中在建筑、服裝加工制造、交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)以及餐飲、服務(wù)等勞動(dòng)密集型行業(yè)。近年來(lái)，農(nóng)民工文化水平、勞動(dòng)素質(zhì)與實(shí)用技能逐漸增強(qiáng)，少數(shù)具有一技之長(zhǎng)的新生代農(nóng)民工開(kāi)始從事專業(yè)技術(shù)職業(yè)。

三、以人為本的城鎮(zhèn)化推行及權(quán)利保障

農(nóng)村勞動(dòng)力在其轉(zhuǎn)移過(guò)程中存在若干問(wèn)題，因此形成上述若干特色的”三農(nóng)”現(xiàn)象，這些問(wèn)題長(zhǎng)久存在，國(guó)家和社會(huì)需要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)步而不斷變革與改進(jìn)管理體制和保障制度。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求以人為本，公平共享，以人的城鎮(zhèn)化為核心，不斷提高人口素質(zhì)。由此，人的城鎮(zhèn)化，尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化的問(wèn)題是新型城鎮(zhèn)化的核心，是實(shí)施該規(guī)劃的宗旨，是研究和落實(shí)規(guī)劃的基礎(chǔ)。我國(guó)戶籍制度是以《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為法律依據(jù)確立的一整套戶口管理制度，是為適應(yīng)建國(guó)初期大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)化的需要而設(shè)立的城鄉(xiāng)二元制。農(nóng)村與城鎮(zhèn)（城市）戶籍的區(qū)別隔離和差別對(duì)待，一方面阻礙整體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與高效發(fā)展，妨礙了三農(nóng)問(wèn)題的解決；一方面繼續(xù)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)發(fā)展的公平問(wèn)題，在勞動(dòng)者保障的諸多社會(huì)問(wèn)題上違背憲法法律，也背離了國(guó)家共享改革成果、共同富裕乃至公有制度等制度，所以，相應(yīng)的改革需要以此為基點(diǎn)展開(kāi)，力求因地制宜、率先突破。2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革?！?014年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，提出了一億人口城鎮(zhèn)化、居住證及基本公共服務(wù)全覆蓋諸項(xiàng)改革目標(biāo)。2016年10月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》明確：到2020年全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的任務(wù)單。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)已有安徽、江蘇等20個(gè)省區(qū)出臺(tái)省級(jí)實(shí)施意見(jiàn)，大多數(shù)省份預(yù)設(shè)目標(biāo)為50%以上，而江蘇省的目標(biāo)最高為72%。安徽省提出城鎮(zhèn)化率實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為積極引導(dǎo)人口向中小城市、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移，探索建立皖北向皖江的跨區(qū)域人口遷移機(jī)制?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省安徽總體方案》提出到2020年，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化全覆蓋的常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%。作為城鎮(zhèn)化實(shí)施及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題的基點(diǎn)。也是本論題的核心，戶籍制度改革是一種整體的社會(huì)構(gòu)建，教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、財(cái)力保障等相關(guān)領(lǐng)域一系列配套改革措施將協(xié)同推進(jìn)。基本建成全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。

（一） 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)

從法律公平和社會(huì)公正角度，新中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)人員無(wú)論在建國(guó)初期的大規(guī)模工業(yè)化時(shí)期，還是在改革開(kāi)放實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)時(shí)期，在上交公糧、農(nóng)業(yè)稅賦、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)民工潮諸多領(lǐng)域，為國(guó)家作出了無(wú)可復(fù)加的奉獻(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)一直虧欠農(nóng)民，現(xiàn)階段以下的改革和建設(shè)，從全面小康、共同富裕、利益共享諸多社會(huì)政策和相應(yīng)法律公平的角度，必須依法保障轉(zhuǎn)移農(nóng)民的既得產(chǎn)權(quán)利益。國(guó)務(wù)院辦公廳2016年10月11日《通知》明確：不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M(jìn)城落戶條件。

習(xí)近平主席曾強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)深化農(nóng)村改革的主線，仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系問(wèn)題。”各地退地實(shí)踐為處理這一關(guān)系提供了新的思路，例如重慶梁平縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作組2016年發(fā)布《梁平縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)實(shí)施辦法（試行）》，少量農(nóng)民“洗腳離田”，試點(diǎn)退還承包地。一種做法是花園村對(duì)于土地不適耕種，由政府主推“中國(guó)名柚園”工程，實(shí)行數(shù)戶或者集體轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；一種是義和村整片的農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)，業(yè)主購(gòu)買土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。重慶地方依照用地業(yè)主與村集體簽訂土地承包使用合同，分若干環(huán)節(jié)依法辦事。由于退出經(jīng)營(yíng)權(quán)所涉民事法律和政策規(guī)定較多，各地應(yīng)當(dāng)落實(shí)中辦、國(guó)辦2016年10月《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，保障農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，在尊重農(nóng)民意愿前提下開(kāi)展試點(diǎn)。我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化試點(diǎn)階段及后續(xù)推廣過(guò)程中還要注意法律規(guī)范保障：

一是要充分尊重農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和退出自由。

二是加強(qiáng)引導(dǎo)和組織保障，切實(shí)防范乘機(jī)剝削退地農(nóng)民，以免妨礙農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的公平權(quán)益。

三是城鎮(zhèn)化過(guò)程始終遵循憲法法律，以民事法律和經(jīng)濟(jì)法律為基礎(chǔ)，保證失地農(nóng)民的后續(xù)權(quán)利。我國(guó)多年的社會(huì)實(shí)踐對(duì)于農(nóng)民權(quán)利保障不到位，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布《社會(huì)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)2013》數(shù)據(jù)表明，幾年里發(fā)生了超過(guò)10萬(wàn)起群體性事件，根據(jù)國(guó)家信訪局的數(shù)據(jù)，每年60%的群眾抗議事件與土地有關(guān)，主要是圍繞補(bǔ)償不公平以及不能參與對(duì)城鎮(zhèn)化利益的分享。

四是嚴(yán)懲村官和地方政府的侵犯農(nóng)民權(quán)利和社會(huì)公益的違法犯罪行為：土地用于非農(nóng)用途的收益大都被開(kāi)發(fā)商占有，且還要經(jīng)過(guò)各級(jí)政府層層提留，農(nóng)民最終只占很少一部分。 土地產(chǎn)權(quán)制度因此成為勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化的主要障礙。

（二）安居與樂(lè)業(yè)問(wèn)題

對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移而言，我們關(guān)注的不僅僅是勞動(dòng)要素由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的過(guò)程，還有勞動(dòng)力進(jìn)城后的后續(xù)生產(chǎn)效率與社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，無(wú)論是集中開(kāi)發(fā)、成片開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，還是區(qū)域城鎮(zhèn)化導(dǎo)向；無(wú)論是兼業(yè)型、候鳥(niǎo)型的民工大潮，還是常年在外、就地安家的產(chǎn)業(yè)工人化的外來(lái)人口，從最終的城鎮(zhèn)化人口方面來(lái)看，需要預(yù)先解決及時(shí)落實(shí)各方居民在城鎮(zhèn)的立足之地問(wèn)題。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室的專項(xiàng)調(diào)查表明：傳統(tǒng)的上一代農(nóng)民工居住在工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，比較而言，新生代農(nóng)民工選擇上述兩種居住方式降低到6%和8%，夫妻一起外出務(wù)工的新生代民工獨(dú)立租房比例提高到33%，在江浙一帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用工方面，長(zhǎng)期存在類似貧民窟的民工居住現(xiàn)象，同時(shí)居住在單位宿舍、工地工棚和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所依然超過(guò)40% 。農(nóng)民工在就業(yè)城鎮(zhèn)區(qū)域的安居問(wèn)題懸置自流，造成了對(duì)于家庭幸福嚴(yán)重影響以及新生代民工婚姻保障的現(xiàn)實(shí)沖擊。就此，2016年，安徽省十二屆人大常委會(huì)會(huì)議上，省發(fā)改委報(bào)告鼓勵(lì)支持農(nóng)民進(jìn)城租房購(gòu)房，提出加快修訂《安徽省流動(dòng)人口居住登記辦法》，出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，加快建立購(gòu)租并舉住房制度，這類法規(guī)規(guī)章及其具體措施的實(shí)施，需要注意民工居住地保障房的信息公開(kāi)與監(jiān)督等等措施，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供制度保障。

（三）勞動(dòng)權(quán)益糾紛解決與保障機(jī)制

建設(shè)完善的、平等、統(tǒng)一的社會(huì)保障體制，讓每個(gè)勞動(dòng)者獲得平等的國(guó)民待遇，可以提高勞動(dòng)力的勞動(dòng)積極性，減少負(fù)面沖突，提升勞動(dòng)效率。基于勞動(dòng)權(quán)益保障的執(zhí)法與司法實(shí)踐，農(nóng)民工在養(yǎng)老保險(xiǎn)等的制度保障同時(shí)存在弱勢(shì)維權(quán)的難題，來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室的專項(xiàng)調(diào)查，遇到勞動(dòng)糾紛，新生代農(nóng)民工最傾向于通過(guò)“勞資雙方協(xié)商”（40%）、“法律途徑”（25%）加以解決。然而我們?cè)诳疾燹r(nóng)民工金淑珍訴合肥市小學(xué)勞動(dòng)爭(zhēng)議案及張秀梅訴合肥蜀山區(qū)看護(hù)點(diǎn)案，均發(fā)現(xiàn)法院裁判存在違背勞動(dòng)法乃至無(wú)視證據(jù)的訴訟事實(shí)情況。

所以，著眼于未來(lái)新型城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)景，其一，需要根據(jù)市場(chǎng)需求辦理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，結(jié)合進(jìn)行農(nóng)民工維權(quán)和社區(qū)法律服務(wù)活動(dòng)；其二，需要國(guó)家針對(duì)《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的實(shí)施予以監(jiān)督保障。 當(dāng)然還主要依賴各地高級(jí)法院對(duì)于勞務(wù)報(bào)酬、勞務(wù)派遣工、事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系等法律界限問(wèn)題，正確合法地指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)個(gè)案糾錯(cuò)追責(zé)，保證一審、二審法院依法裁判“讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義”。

（四）關(guān)于農(nóng)民工子女教育法律制度保障，本質(zhì)上屬于但不囿于社會(huì)保障范疇

該社會(huì)問(wèn)題的本質(zhì)與根源在于國(guó)家的教育制度二元制乃至多階層制，以至于出現(xiàn)青島三名中學(xué)生訴教育部的訴求，又引發(fā)各地普遍出現(xiàn)了一種“高考移民”現(xiàn)象，2016年3月，教育部、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好綜合治理“高考移民”工作的通知》，加上各地出臺(tái)多項(xiàng)措施和要求，對(duì)打擊投機(jī)性的“高考移民”做了明確部署，姑且不論該舉措在個(gè)案方面的合理準(zhǔn)確，若從制度保障方面，則需要落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，完善進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就學(xué)和升學(xué)考試的政策措施；根本問(wèn)題的解決尚需國(guó)家保障憲法法律關(guān)于公民在社會(huì)和文化方面的平等權(quán)，如果依然推行在教育設(shè)施、教學(xué)條件、教育制度平臺(tái)上差別隔離，在法律與規(guī)范意義上肯定是不公正的?？傊?，農(nóng)民工的子女尤其是新型城鎮(zhèn)化居民的子女教育問(wèn)題，在個(gè)案方面屬于企業(yè)勞動(dòng)保障問(wèn)題，在總體方面屬于城鎮(zhèn)化社會(huì)保障問(wèn)題，在法治方面則上升到憲法法律規(guī)定的公民基本權(quán)利問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)26261 萬(wàn)人，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014》中指出，流動(dòng)人口6-15歲子女隨同父母流動(dòng)的為62.5%，反之則成為留守兒童，至少有20%農(nóng)民工子女無(wú)法進(jìn)入公辦中小學(xué)校就讀； 為了解決入學(xué)難和入托難，國(guó)務(wù)院2010年頒布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，至于其實(shí)施過(guò)程發(fā)生的社會(huì)問(wèn)題，更多地屬于法律政策的執(zhí)行不力，唯有就事論事，具體問(wèn)題具體解決。

最后，關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)方面。目前中國(guó)有三種醫(yī)療保險(xiǎn)制度，分別為城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)保，資金來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)不同，三種醫(yī)保制度的繳費(fèi)和支取也有所不同。在深化改革的新時(shí)代， 2016年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，這項(xiàng)政策的落實(shí)也意味著民眾就醫(yī)報(bào)銷將不分城里和農(nóng)村。加快推進(jìn)基本醫(yī)保全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和異地就醫(yī)直接結(jié)算，2017年底基本實(shí)現(xiàn)符合轉(zhuǎn)診規(guī)定的異地就醫(yī)住院費(fèi)用直接結(jié)算。截至2016年10月全國(guó)已有包括北京、重慶在內(nèi)的20省份對(duì)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度進(jìn)行了總體規(guī)劃部署或已全面實(shí)現(xiàn)整合。上述規(guī)章制度的深入實(shí)施和完善，旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平享有基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有力的制度保障。

注釋：

張文雄.城鎮(zhèn)化重在提高質(zhì)量.求是.2013（12）.35.

齊明珠.中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)的量化研究.中國(guó)人口·資源與環(huán)境.2014 （4）.127-134.

“實(shí)現(xiàn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化的實(shí)證研究”課題組.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題研究.銅仁學(xué)院學(xué)報(bào).2015（6）.177-178.

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.新生代農(nóng)民工的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn).國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng).2011-03-11[2016-10-18].http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201103/t20110310_16148.html.

王哲.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的就業(yè)身份歧視法律規(guī)制研究.吉林大學(xué)法學(xué)院.2015.27-30.

國(guó)務(wù)院農(nóng)民工辦課題組.中國(guó)農(nóng)民工發(fā)展研究.中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社.2013.150-153.