翟中玉 周邁 李新建

摘要：隨著國際經(jīng)濟貿易日益蓬勃，伴隨而來的貿易摩擦不可避免。反傾銷措施，將部分不正當競爭扼殺在了搖籃中，但是，反傾銷措施無限度的使用，使其脫離了初衷，作為糾偏作用存在的公共利益原則，由于實體概念不清晰，程序權利義務模糊，相關政策缺乏等原因，存在很多問題。為緩和反傾銷措施的濫用，需要以新的立法理念為指導，突出公共利益原則在反傾銷法中的地位，建立健全合理的實體和程序規(guī)則，以此減少貿易摩擦，促進經(jīng)濟全球化中各方利益的實現(xiàn)。

關鍵詞：公共利益原則；反傾銷措施；貿易保護主義

一、 引言

隨著經(jīng)濟全球化趨勢的不斷推進，經(jīng)濟摩擦不可避免，各國在本國利益的基礎上普遍適用反傾銷措施以應對別國的惡意傾銷。為了完善反傾銷法的價值目標，規(guī)避自身局限性，公共利益原則應運而生。雖然WTO的《反傾銷協(xié)定》規(guī)定了公共利益原則，但是，該規(guī)定的模糊性和不確定性的特點使得公共利益原則在實踐中不能體現(xiàn)出強制的指導性，也使得各國的反傾銷法律對“公共利益”的貫徹也大有不同，我國的《反傾銷條例》等法律法規(guī)同樣沒有明確規(guī)定公共利益的概念和范圍，這樣的立法狀況難免影響反傾銷的預期效果。因此，為了完善我國反傾銷制度，其關鍵是歸納公共利益原則的功能，分析我國反傾銷法中公共利益原則存在的缺陷，重構我國反傾銷法中的公共利益原則。

二、 反傾銷法適用公共利益原則的功能

集體利益與個體利益的矛盾是最基本的社會矛盾及制度的根源，這對矛盾的運動是人類社會一切制度的源泉。當集體利益與個體利益不均衡時，就要求制度變遷，構建新的利益博弈規(guī)則即新的制度。而當兩者均衡發(fā)展時，制度就處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。傾銷因不但損害了國內特定產(chǎn)業(yè)個體利益，而且因損害國內產(chǎn)業(yè)可能導致國內整個經(jīng)濟體系的集體利益崩潰。相反，如果反傾銷過度，則會出現(xiàn)保護了國內某些相關產(chǎn)業(yè)個體利益，但卻同時損害了本國的社會整體福利水平，傷害了被控國的出口商個體利益的情形，甚至會影響國家間的經(jīng)濟貿易往來，破壞國際貿易秩序。而公共利益原則為各方利益提供了一個均衡點，雖然不是最理想的，但卻是各方都能接受的最現(xiàn)實的最佳結果。從這個意義上來說，公共利益原則存在的功能主要有以下幾個方面：

1. 公共利益原則的引入有利于填補反傾銷法的漏洞，克服其局限性。反傾銷法的局限性由于利益取向的偏差，很可能使其淪為貿易保護主義的工具。僅以國內受損的相關產(chǎn)業(yè)為保護對象，難免損害國內其他相關主體（本國的消費者、上下游企業(yè)、進口商）的利益，甚至使國際間的經(jīng)濟貿易難以可持續(xù)發(fā)展。公共利益原則的引入能起到彌補和矯正的作用，因為其價值理念更為均衡，關注的利益更為廣泛。雖然公共利益條款會使反傾銷措施考慮更多因素，但是由于全面關注利益相關者的凈福利和凈損失的比例，反傾銷將具有更有力的實施依據(jù)和標準。

2. 均衡各方利益。在反傾銷的制度下，不同的利益主體有著彼此利益間的沖突。這些沖突性主要的表現(xiàn)是：國內產(chǎn)業(yè)保護的利益與傾銷產(chǎn)品的下游工業(yè)用戶和消費者獲得廉價原材料、產(chǎn)品利益的沖突；傾銷商和進口商獲取最大利潤、低價占領市場的利益與進口國生產(chǎn)商抵制低價傾銷、保證市場份額的利益沖突。無視傾銷的結果是國內產(chǎn)業(yè)受損，工廠倒閉，員工失業(yè)；而不當?shù)姆磧A銷措施，則會使下游企業(yè)和消費者需要為獲得某產(chǎn)品支付更多對價。前者的損害是直觀的，后者的損害往往是潛在的。公共利益原則可以均衡既得利益群體和利益受損群體的利益，可以使調查機關在反傾銷程序中將各個主體的利益都考慮進去，以尋求最優(yōu)結果。

3. 遏制反傾銷措施的濫用、減少國家間的貿易摩擦。反傾銷法是保護本國工業(yè)免遭國外產(chǎn)品傾銷的沖擊的“安全閥”。但反傾銷法往往成為了“合法的”貿易保護主義的代名詞。為了使反傾銷法融入更多的競爭規(guī)則，就要通過公共利益原則的運用改良反傾銷規(guī)則。

在經(jīng)濟上反傾銷的必要理由是，傾銷可能給消費者、下游工業(yè)用戶等帶來的好處小于傾銷可能給國內工業(yè)帶來的損害。在雙邊貿易中，傾銷和反傾銷重要的影響因素，很容易引發(fā)貿易雙方所屬國的報復和反報復行為，不僅損害雙方經(jīng)濟利益，甚至會影響國際貿易秩序。這不僅涉及經(jīng)濟層面的摩擦，更又可能因涉及支柱產(chǎn)業(yè)而將矛盾上升到政治高度，惡化國家間的雙邊關系。為了避免反傾銷措施的濫用，促進全球貿易的一體化與自由化，引入公共利益原則實屬必要。公共利益原則引入反傾銷法，將會對是否采取措施、制裁的程度發(fā)揮重要作用，具體來說，只有當反傾銷稅的征收符合公共利益原則的要求時，才能按照認定的傾銷幅度征收反傾銷稅；在征收反傾銷稅時，還要考慮征收反傾銷稅對公共利益的影響因素，考察是否應當?shù)陀趦A銷幅度征收反傾銷稅；當反傾銷稅的征收不能夠符合公共利益的要求時，不應當堅決放棄對反傾銷措施的應用。

三、 我國反傾銷法中公共利益原則的缺陷

反傾銷立法最初也存在一定的生產(chǎn)者傾向，較少考慮相關工業(yè)用戶和消費者利益等經(jīng)濟因素。1997年的《中華人民共和國反傾銷法補貼條例》是我國第一部反傾銷法，其并未對公共利益原則作出規(guī)定。2002年的《反傾銷承諾暫行規(guī)則》首次引入了公共利益原則，規(guī)定反傾銷調查機關應當在審查我國公共利益的基礎上，決定是否接受傾銷方的價格承諾。2004年國務院修改了《中華人民共和國反傾銷條例》，規(guī)定出口經(jīng)營者的價格承諾符合公共利益的，不采取臨時反傾銷措施，也不征收反傾銷稅；終局裁決傾銷成立的，征收反傾銷稅時，應當符合公共利益原則。國務院以行政法規(guī)的形式進一步明確規(guī)定了公共利益原則，在立法理念和制度設計上有了明顯進步，被認為是我國反傾銷法中正式確立公共利益原則的標志，我國從此成為了世界上為數(shù)不多的規(guī)定公共利益原則國家之一。但因其未窮盡利益博弈各方因素而缺乏徹底性導致這一原則在實踐中缺乏可操作性的法律基礎。

1. 實體規(guī)定不夠具體和全面。一方面，沒有明確“公共利益”的內涵和外延。《反傾銷條例》的第33條和第37條規(guī)定雖涉及了公共利益的概念，但沒有明確公共利益的標準及評判依據(jù)。對“公共利益”分歧解釋，將影響反傾銷的預期效果，很可能達不到引入“公共利益”條款的初衷。另一方面，沒有明確利益相關人的主體資格。《反傾銷條例》規(guī)定的反傾銷案件的利益相關人的主體包括：申請人、出口經(jīng)營者、進口經(jīng)營者等有利害關系的組織和個人。但是，對于工業(yè)用戶以及消費者是否被涵蓋在“其他有利害關系的組織和個人”的規(guī)定中，不得而知。如果是，為何不予列明？缺乏明確列舉，反傾銷調查機關便可自由裁量誰能代表公共利益、誰可以參加反傾銷程序、以及誰可以就能否采取反傾銷措施和反傾銷的適度性等問題發(fā)表意見。這便難免會使得這些主體的權利及利益受損，也使得公共利益很難完整體現(xiàn)。

2. 程序性權利缺乏明確規(guī)定。為使調查機關更全面地掌握信息，以確定是否采取反傾銷措施，立法對于利益相關人的程序性權利作出了明確的規(guī)定，即包括：獲得信息、提供信息、發(fā)表信息的權利。實踐中，利益相關人參加反傾銷調查的方式主要是參加相關調查機構組織的聽證會或座談會。但是，聽證會代表如何產(chǎn)生，是否包括申訴企業(yè)之外的其他企業(yè)和消費者、聽證范圍是行政機關確定還是與聽證代表共同確定、聽證會代表是否有辯論的權利、聽證意見的效力等等問題，立法都沒有予以明確。“座談會”是非正式的方式，具有一定的任意性，無相關法律約束。在這種情況下，利害關系方便很難有效參與到反傾銷程序中，更不要說充分的表達自己的利益要求，這就使得使調查機關在反傾銷調查中對公共利益難以全面考量。

3. 反傾銷稅的征收幅度缺乏適當性規(guī)定。反傾銷稅是一把“雙刃劍”，過高的反傾銷稅很可能會在保護國內相關產(chǎn)業(yè)的同時，給消費者和下游企業(yè)造成很大的損害。而“輕稅規(guī)則”則可以減少由于征收反傾銷稅而給進口商、消費者、下游企業(yè)等主體造成的過度損失，有利于均衡各主體間的利益?！斗磧A銷條例》僅規(guī)定了反傾銷稅的稅額不能超過終裁決定所確定的傾銷幅度，但卻沒有規(guī)定“輕稅規(guī)則”，即反傾銷稅的征收不能超過“保護國內產(chǎn)業(yè)損害”的必要限度?？梢姡艘?guī)定未能充分體現(xiàn)公共利益原則。

四、 反傾銷法中公共利益原則的重構

為了使公共利益原則在反傾銷法中落到實處，既要明確公共利益的概念、考量因素、適用范圍。同時，也要完善公共利益原則的認定程序。

1. 明確界定公共利益的含義和范圍。在我國反傾銷法上，可以采用“描述加列舉”的方式，對典型情形作出規(guī)定并輔之于彈性的兜底條款。公共利益的范圍應當進一步擴大，不僅僅包括國內相關產(chǎn)業(yè)、進口商、上下游用戶、消費者等關聯(lián)方的利益，隨著貿易自由化和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，公共利益還可能突破國界，既包含進口國的相關利益方，還包括出口國的利益關聯(lián)方，甚至第三國利害關系方的利益。

在反傾銷法上進行公共利益調查時，需要明確公共利益的考量因素。建議將以下因素納入到考量范圍：（1）對國內產(chǎn)業(yè)的影響：是否會對市場份額、價格利潤、產(chǎn)能、就業(yè)形勢及國內產(chǎn)業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的作用產(chǎn)生嚴重的影響；（2）對市場競爭結構的評估：是否會加劇國內生產(chǎn)商的壟斷地位，該產(chǎn)品還能否滿足市場需要；（3）進口商、銷售商對該產(chǎn)品的依賴性，以及在采取反傾銷措施后是否可以從他國獲得替代商品；（4）對上下游用戶的影響：尤其是對上游用戶的銷售額及對下游用戶生產(chǎn)成本的影響；（5）對消費者的影響；（6）對對外貿易政策的影響；（7）其他相關因素。由于在不同的案件中涉及到的因素不同，因此應當具體情況具體分析，將這些因素在特定案件中的重要性量化。如果反傾銷措施給國內工業(yè)用戶、消費者、進口商、銷售商、競爭結構等帶來的損害與國內產(chǎn)業(yè)獲得的利益不成正比，則可認定該措施違反了公共利益。這種基于基本而公平的數(shù)量經(jīng)濟的分析技術，規(guī)范性強，有很強的可操作性。

2. 擴大利害關系方的適用范圍，明確利益主體的程序權利。反傾銷措施對工業(yè)用戶及消費者利益有很大影響，只有賦予他們與國內產(chǎn)業(yè)及其他利害關系方一樣的法律地位，才能全面反映公共利益需求。我國《反傾銷條例》第19條從表面上來看已經(jīng)規(guī)定了利益主體，但是范圍窄、可操作性不強?？梢詫⒌?9條中的“其他有利害關系組織、個人”進一步表達為：進口商、銷售商、工業(yè)用戶及他們各自的貿易協(xié)會、有代表性的消費者和消費者協(xié)會以及其他有代表性的組織個人。

在立法上賦予利益相關人參與公共利益調查的程序性權利，有利于消除利益相關人地位不平等的現(xiàn)象，使這些利益相關人可以切實維護自身合法利益，充分發(fā)揮公共利益原則的價值。結合WTO《反傾銷協(xié)議》及各國的立法，建議賦予各利益主體的程序性權利包括：查閱和復制資料的權利；發(fā)表意見并提供相應的證據(jù)的權利；申請舉行聽證會的權利，利益相關方在規(guī)定時間內提交了申請，并有充足合理的理由，便應當舉行聽證會；臨時反傾銷措施的異議權；知悉公共利益評估結果的權利、提起行政復議、行政訴訟的權利。這些程序性的權利有利于公共利益原則的實施。

3. 將公共利益調查作為獨立的環(huán)節(jié)。我國反傾銷法上的公共利益原則沒有貫穿在反傾銷法的整個環(huán)節(jié)，而僅僅局限于價格承諾環(huán)節(jié)和征收反傾銷稅環(huán)節(jié)，缺乏程序性規(guī)定和強制性保障?？梢越梃b歐盟的做法，把公共利益審查、傾銷幅度和損害結果的調查的重要性同等對待，以便于提高公共利益原則的法律地位，使其價值得有充分發(fā)揮。也就是說，把“公共利益”規(guī)定為實施反傾銷措施的必要構成要件，即采取反傾銷措施不僅要滿足傾銷事實、損害結果、因果關系的標準，還應當滿足公共利益標準。即使傾銷和損害已經(jīng)成立，但是實施反傾銷措施不符合進口國公共利益，則不得采取反傾銷措施。在立案環(huán)節(jié)，以公共利益為依據(jù)，判斷是否發(fā)起反傾銷調查；在價格承諾環(huán)節(jié)，要考慮臨時反傾銷稅和價格承諾會給相關的產(chǎn)品帶來的價格上漲對公共利益的影響，限制反傾銷稅率以及反傾銷適用范圍；采取反傾銷措施期間，如果各種利益關系發(fā)生變化，主管機關可依據(jù)公共利益暫時中止反傾銷措施的實施；行政復審環(huán)節(jié)，加入公共利益因素，綜合評估此前采取的反傾銷措施，衡量受影響的具體利益和損失，以做出最佳決策。

為使公共利益落到實處，需要完善利益相關人在調查中的表達機制。利益相關人能否獨立、平等的表達利益主張的程序正義，對于公共利益評價結果的正當性有著重要的價值。根據(jù)我國《反傾銷條例》的規(guī)定，公共利益評價的方式是聽證會、座談會和問卷調查的形式，此外，還包括抽樣、現(xiàn)場核查等方式，但是，法律卻沒有對程序的具體實施作出明確的規(guī)定。如，在聽證程序中，沒有明確聽證范圍、聽證會代表的類型、聽證會代表的確定程序、聽證意見的效力，不能保證利益相關人意思的有效表達。同時，缺乏申訴企業(yè)之外的其他利害主體主動介入反傾銷調查的機制。應明文規(guī)定進口商、工業(yè)用戶及消費者可以主動提交材料、發(fā)表意見。除調查機關依職權召開聽證會外，利害相關方也可以通過提交材料主動申請召開聽證會。此外在聽證會中，還應強調保護利益關系方的辯論權，完善公共利益調查中的辯論式聽證程序，從而保證其利益表達機制。

4. 制定較少征稅規(guī)則。反傾銷是為了消除傾銷給進口國帶來的危害而采取的一種救濟手段，并非懲罰措施。從價值取向來看，反傾銷稅的稅率要與傾銷對國內產(chǎn)業(yè)造成的損害相適應。并且，征收反傾銷稅時，既要考慮對國內產(chǎn)業(yè)所遭受損害的彌補，也要考慮反傾銷稅對進出口商、上下游用戶、消費者等利益相關人可能帶來的損失。反傾銷稅的征收幅度要兼顧彼此間利益的平衡。除此以外，WTO制定的《反傾銷協(xié)議》和歐盟制定的《反傾銷條例》都規(guī)定了較少征稅，這直接體現(xiàn)著公共利益原則。較少征稅不僅可以減少國內產(chǎn)業(yè)外的其他相關人利益受損，而且使反傾銷稅的稅率受到傾銷幅度及消除損害的雙重約束。

5. 建立合理的時效制度。反傾銷法中對相對人規(guī)定了嚴格的時效，對行政行為的時效規(guī)定卻很少，使公共利益調查缺少應有的時間限制。在立法中，應嚴格規(guī)定各調查階段時效及公共利益相關資料提出的期限，如明確規(guī)定利益相關人反傾銷的申請期限、相對方的答辯期限、聽證會的期限以及法庭的審理期限，以保證程序的順利推進，提高行政機關的辦事效率，同時可以保證利害相關方權利的及時實現(xiàn)。

五、 結語

我國在公共利益原則的制度設計上不完善，而若要讓公共利益原則在實踐中能夠貫徹實施，必須先確定其內涵。其次要在實體和程序法上進一步完善我國反傾銷法中關于反傾銷法的條款。實體上，明確公共利益含義、考量范圍、實施標準，制定較少征稅規(guī)則。程序上，擴大利害關系方范圍、完善公共利益調查的程序機制、建立合理的實效制度。這樣，才能讓反傾銷法突破自身的價值局限性，推進整個國家和國際經(jīng)濟秩序的發(fā)展。

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基金項目：廣東省高等學校人才引進項目“收入分配改革與財稅法制變革——以財政資源的公平配置為中心”（項目號：C13301）；廣東省哲學社會科學規(guī)劃辦“共享改革發(fā)展成果的經(jīng)濟法保障研究”（項目號：GD12XFX11）。

作者簡介：翟中玉（1979-），女，漢族，河北省廊坊市人，吉林大學經(jīng)濟法學博士生，河北工業(yè)大學勞動法研究所副所長，河北省法學會社會法研究會常務理事，河北工業(yè)大學人文與法律學院講師。研究方向為經(jīng)濟法、勞動法；周邁（1972-），女，漢族，湖南省汨羅市人，湖南省外貿職業(yè)學院講師，研究方向為計算機與網(wǎng)絡安全；李新建（1974-），女，漢族，湖南省汨羅市人，就職于海南省三亞市中級人民法院民一庭，研究方向為民商法。

收稿日期：2015-02-27。