毛嘉茹　陳明

摘要：當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速，城市對建設(shè)用地有巨大需求。但由于相關(guān)法律的不足，目前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)仍有許多不規(guī)范的地方，影響了農(nóng)民的權(quán)益保障，威脅農(nóng)民的權(quán)益主體地位。文章通過對江蘇省蘇南地區(qū)的調(diào)研，揭示目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民處分權(quán)流失、農(nóng)民對集體建設(shè)用地價(jià)值的忽視及立法上的不完善，提出擴(kuò)大社會(huì)保障方式、完善土地立法保障農(nóng)民權(quán)益等政策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)；法律保護(hù)

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究現(xiàn)狀及問題的提出

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。進(jìn)入21世紀(jì)以后，農(nóng)村開始出現(xiàn)第二、第三產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)就業(yè)水平不斷提高，為了避免土地拋荒，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的速度和方式都產(chǎn)生了許多變化。現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究主要聚集在土地流轉(zhuǎn)的影響流轉(zhuǎn)的因素、流轉(zhuǎn)的地區(qū)差異、存在問題及解決措施等方面。

（一）流轉(zhuǎn)缺乏法律保護(hù)

杜朝暉（2010）指出，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式中主要存在缺乏相關(guān)法律保障、土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)滯后等問題。其中關(guān)于“土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)法律保障”，得到了趙新華（2013）的支持。

（二）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

這包括交易行為不規(guī)范、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范等，在《農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異與影響因素》（2009）、《新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐治理機(jī)制探索》（2014）中均有所闡述。土地不規(guī)范流轉(zhuǎn)是造成眾多權(quán)益糾紛的主要原因。

（三）流轉(zhuǎn)存在地區(qū)差異

不同地區(qū)的不同模式是最顯著的表現(xiàn)，如杜朝暉（2010）整理出的土地股份合作社模式（棗莊模式、成都模式和揚(yáng)州蘇州模式）、土地轉(zhuǎn)包模式（浙江溫州模式）、土地信用合作社模式（寧夏羅平模式）等。

（四）流轉(zhuǎn)的影響因素眾多

討論最多的是非農(nóng)就業(yè)因素和社會(huì)保障因素?，F(xiàn)有多數(shù)研究主要從社會(huì)分工的角度探討農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)對土地流轉(zhuǎn)的影響，并且得出了農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)有助于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的結(jié)論。

（五）需建立健全法制保障

何虹（2012）提出了確立集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)地位。趙新華（2013）提出建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)配套規(guī)定等措施。

目前，國內(nèi)的大部分土地流轉(zhuǎn)研究都集中在上述方面，研究過程中較少關(guān)注農(nóng)民本身，即便研究相關(guān)權(quán)益，大多也是集中在土地所有權(quán)益上，對象還是土地。相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)問題研究中，以農(nóng)民為研究主體、討論農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的資料并不常見。本篇通過對江蘇長江以南地區(qū)的實(shí)地（蘇州、常州）走訪和問卷調(diào)查，試圖通過制度設(shè)計(jì)來保護(hù)土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二、調(diào)研情況介紹

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速。據(jù)有關(guān)資料顯示，2011年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%，已經(jīng)超過世界城鎮(zhèn)化的平均水平。不斷增長的發(fā)展速度帶來的是城市建設(shè)用地的巨大需求，無形中也為農(nóng)村集體建設(shè)用地提供了市場。本次調(diào)研包括江蘇省兩個(gè)地級市，超過六個(gè)行政村參與，受訪人數(shù)將近70位，其中62位參與了問卷調(diào)查，回收有效問卷62份，問卷回收率為100%，同時(shí)部分問卷調(diào)查者及其他村民接受了訪談。此次調(diào)研活動(dòng)主要采取問卷調(diào)查法、集體訪談法和實(shí)地調(diào)查法。數(shù)據(jù)采用SPSS13.0分析。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，蘇南地區(qū)農(nóng)民在家庭收入、土地流轉(zhuǎn)的對象、經(jīng)營方式及對集體建設(shè)用地方面的認(rèn)識存在著多樣情況。

（一）村民財(cái)產(chǎn)性收入存在兩級分化

在我們調(diào)查的62位村民中，2013年家庭財(cái)產(chǎn)性（利息、股息、租金、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)等）收入超過10000元的村民比例為61.3%，這樣看來似乎蘇南地區(qū)農(nóng)民的收入并不低。但仔細(xì)查看即可發(fā)現(xiàn)，家庭財(cái)產(chǎn)性收入在10000元以下和30000元以上村民所占比例均為38.7%，10000～30000元層次的村民比例為22.6%，顯然這是一個(gè)兩頭大、中間小的“葫蘆”型狀況，較為顯著地反映出蘇南地區(qū)農(nóng)民收入間的兩級分化趨勢。倘若中間階層的不飽滿狀態(tài)持續(xù)，勢必會(huì)導(dǎo)致村民間矛盾的積累，嚴(yán)重甚至?xí)绊懘迕竦淖灾喂芾怼?/p>

（二）村民土地耕作方式多樣

圖1中，分別有37.10%、9.68%和4.84%實(shí)行過種田大戶、聯(lián)合經(jīng)營和以土地入股方式經(jīng)營耕地。大多數(shù)人實(shí)行其他類型方面的耕地規(guī)模經(jīng)營。出于問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的方便，在數(shù)據(jù)錄入時(shí)，將同時(shí)選擇“種田大戶”+“聯(lián)合經(jīng)營”，或者“以土地入股”+“聯(lián)合經(jīng)營”的答案歸入到了“其他類型”里。因此就調(diào)查情況來看，蘇南農(nóng)村土地耕作方式具有多樣化特點(diǎn)。

圖2展示的是承包土地的經(jīng)營管理方式，不難發(fā)現(xiàn)村民的承包地流轉(zhuǎn)對象主要還是農(nóng)戶。對于承包地，村民的想法仍舊是以耕種為主（由“自己耕種”和“無償交給他人耕種”看來，至少占58.06%）。因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)對象還是農(nóng)戶的原因，流轉(zhuǎn)時(shí)一般只有口頭協(xié)議，也沒有簽訂什么流轉(zhuǎn)合同。這一點(diǎn)在大部分涉及土地流轉(zhuǎn)的文獻(xiàn)中都有印證。

（三）土地流轉(zhuǎn)目的為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)

通過問卷調(diào)查，我們不難發(fā)現(xiàn)如今的蘇南耕地經(jīng)營方式多樣。農(nóng)民專業(yè)合作社、股份制合作社等蓬勃發(fā)展。現(xiàn)在的耕地流轉(zhuǎn)是為了聚集土地資源，方便機(jī)械化操作進(jìn)入農(nóng)地，這樣一來高產(chǎn)水稻種植、豐富水產(chǎn)養(yǎng)殖、經(jīng)濟(jì)果木種植、觀賞花木培育等可以得到更專業(yè)精細(xì)化的管理，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向?qū)I(yè)化集約化的標(biāo)志。

（四）土地流轉(zhuǎn)的組織化程度趨向緊密，影響村民知情權(quán)和參與權(quán)

在我們所調(diào)查到的村落里，集體土地的轉(zhuǎn)讓合同有53.2%是由村委會(huì)和村民代表簽訂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、村委會(huì)和村黨支部一共簽訂了38.7%，超過村民代表簽訂的27.4%的比例。究其原因，蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展較早，總體上進(jìn)程較快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)及村黨支部（主要是前兩者）憑借其組織優(yōu)勢，協(xié)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的關(guān)系，在土地流轉(zhuǎn)中占據(jù)重要地位。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)府和村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)過程中的重要角色，在2008年江蘇省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)圈定研究課題“江蘇農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新研究”的系列成果也找到了證實(shí)。為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，江蘇省加大了土地流轉(zhuǎn)中介組織的建設(shè)。而仍有30.6%的村民不知道誰參與簽訂了集體土地的轉(zhuǎn)讓合同，如今看來，土地流轉(zhuǎn)中介組織的壯大還是對農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)有一定影響。

圖3很清晰地向我們展示了絕大多數(shù)村民的態(tài)度：無權(quán)。其中選擇無權(quán)的村民大多數(shù)為普通村民，而認(rèn)為有權(quán)出讓的村民全為村干部，再結(jié)合村委會(huì)出面簽訂轉(zhuǎn)讓合同率（25.8%）看，眼下的村委會(huì)恐怕不僅僅承擔(dān)了“土地流轉(zhuǎn)中介組織”的職責(zé)。

（五）土地出讓中利益牽扯多方，利益分配存在問題

由圖4和圖5可以看出，土地出讓中的利益牽扯到了多方，既有開發(fā)商，又有村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府和村民代表。之所以村民將矛頭指向他們，是因?yàn)榇迕裨谖吹玫匠浞謪⑴c權(quán)的情況下，自身的獲利縮水了。我們在走訪中也發(fā)現(xiàn)，村民們的土地往往都是按說好的價(jià)格持續(xù)承包出去一定年限。期間土地增值村民不能分享，承包方還是按照合同上說好的價(jià)錢給村民。至于土地價(jià)格，村民普遍反映價(jià)格偏低，到手的錢少。這與《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異與影響因素》（2009）一文中情況有差。筆者認(rèn)為這存在地域因素影響。本次調(diào)研地點(diǎn)為常州、蘇州的農(nóng)村。其中常州參與調(diào)研的村落屬于農(nóng)村腹地，共計(jì)發(fā)放了45份問卷，蘇州參與調(diào)研的是不久前加入城鎮(zhèn)的區(qū)域，僅有17份問卷資料。農(nóng)村腹地的征用土地多用于國家鐵路建設(shè)，，征用期間有多層組織參與利益分配，加上村民一方面了解的信息少，一方面參與少，自然在利益分配時(shí)占據(jù)不到優(yōu)勢。

另外，還有一點(diǎn)值得關(guān)注，政府強(qiáng)行征地用于建設(shè)。我們在調(diào)查中了解到，國家修建高鐵通過某行政村，對于靠土地吃飯的村民而言，土地是生活之本，失去土地就意味著失去生活來源，所以不同意征地。此時(shí)政府為保證建設(shè)采取了強(qiáng)行征地，村民的不滿也無處可告。

（六）宅基地分配不夠靈活，使用受限

由圖6可知，大多數(shù)宅基地分配是按戶口人口綜合考慮的，有27.42%的是按戶口考慮，另外還有14.52%的兒女成家并分家后可以申請宅基地，只有1.61%的分配宅基地，就要減少本戶的承包地。在我們實(shí)地走訪過程中，受訪對象主要為留在村里繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老年人。因?yàn)閱柧磉x項(xiàng)的客觀性，我們認(rèn)為由問卷得出的宅基地分配比例圖，與實(shí)際情況之間有一定的滯后性。這一點(diǎn)在隨后的集體訪談中得到驗(yàn)證。參與訪談的村民主要提出了以下四個(gè)方面的問題。

1. 各級國土管理部門管理職能不到位

對于宅基地只在分配的時(shí)候進(jìn)行丈量，后期村民在建房時(shí)通常有村民或村委會(huì)代為丈量，這就導(dǎo)致村民少報(bào)多占，一戶多宅甚至占用耕地建房等問題。同時(shí)也有村民私自搭建、擴(kuò)建，影響村落格局。

此外還有一種情況，村民宅基地上的房子被拆而一時(shí)無法申請到建房證時(shí)，只能任其成為荒地。這不僅是對村民基本生活保障的破壞，也是對農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。

2. 分配制度不夠靈活

由圖6可知，14.52%的兒女成家并分家后可以申請宅基地。但村民在隨后的訪談中告知調(diào)查員，這也是很久以前分配的，進(jìn)入新世紀(jì)以后就沒見過此類情況。后來的家中兒子結(jié)婚就不能申請新的宅基地蓋房子了，只能選擇翻新老房子或者到鎮(zhèn)上去買商品房居住。

3. 宅基地使用權(quán)限范圍狹窄

宅基地只能轉(zhuǎn)給農(nóng)村人。一旦戶口遷出將沒有資格繼承宅基地。

而圖7中，村民絕大部分都是希望宅基地永遠(yuǎn)是自己的，可以繼承。

4. 宅基地“身份”難明

村民的宅基地分配是按戶口有所調(diào)整，早期的宅基地有證，后來的就沒有了。沒有證的宅基地使用起來非常不方便，萬一出現(xiàn)糾紛極易有扯皮現(xiàn)象，官司也難打。

三、集體土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利主體地位欠缺的表現(xiàn)

北京大學(xué)李強(qiáng)教授《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》（2012）一文中，基于中國經(jīng)驗(yàn)和國際比較，提出了城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”這一概念，認(rèn)為中國城鎮(zhèn)化的典型特征是政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃和整體推動(dòng)。根據(jù)這一理論，結(jié)合我們的調(diào)研情況后，我們認(rèn)為政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中充當(dāng)了土地流轉(zhuǎn)的主體，而擁有土地的農(nóng)民，他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)益主體地位正受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）政府充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體

土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要組成部分。我國《農(nóng)村土地承包法》從法律上對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了規(guī)定，在2008年10月召開的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步確定了——按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、呼喚、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，尊重農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)。然而在實(shí)踐中，基層自治組織、政府對土地流轉(zhuǎn)市場干預(yù)太多，往往直接充當(dāng)土地的流轉(zhuǎn)主體。武進(jìn)區(qū)是常州市轄下發(fā)展得不錯(cuò)的區(qū)域，區(qū)內(nèi)既有以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為特色的旅游點(diǎn)，也有許多以培育觀賞型花木為主的花木園。這些觀賞園景點(diǎn)建成之前就有不少是經(jīng)政府充當(dāng)流轉(zhuǎn)主體轉(zhuǎn)出去的土地。

（二）先拆老家后請上樓

2008年6月，國土資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，進(jìn)一步擴(kuò)大和規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減。由于農(nóng)民宅基地和房屋不可分割的特點(diǎn)，要想獲得農(nóng)民的宅基地就需要拆除建于宅基地之上的房屋。于是農(nóng)民集中居住成為新的熱點(diǎn)問題。在蘇州的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就出現(xiàn)了這種情況。當(dāng)?shù)卣牙戏孔硬鸬?，另外集中建設(shè)農(nóng)民小區(qū)，這樣一來原有的村莊宅基地、空閑地因?yàn)槭羌w建設(shè)用地，可以直接用于工業(yè)建設(shè)。無形之中，政府主導(dǎo)的農(nóng)民宅基地的土地發(fā)展權(quán)被轉(zhuǎn)移。

（三）立法存在沖突和缺失

我國憲法明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有?！边@里的集體所有應(yīng)該是農(nóng)民集體擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)，從法理學(xué)角度來說應(yīng)是一種絕對權(quán)，即享有占用、使用、收益和處分的權(quán)能。但《物權(quán)法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！贝藭r(shí)，能流轉(zhuǎn)的又變成了土地的用益物權(quán)，而非所有權(quán)。

另外，我國《物權(quán)法》規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理辦法等法律規(guī)定辦理。”對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題并沒有具體的規(guī)制。《物權(quán)法》第123條以法律形式對土地承包權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)給予了肯定，但對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提條件、適用范圍、受讓方主體資格等問題都沒有相應(yīng)的配套立法。

（四）忽略農(nóng)房作為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值

國土資源部于2014年8月下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確要求將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物納入宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的工作范圍。眾所周知，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)主要有土地所有權(quán)和房屋使用權(quán)。農(nóng)民對于土地只有承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。農(nóng)民能夠以自己的意志獨(dú)立完整地支配的不動(dòng)產(chǎn)只有房屋。但現(xiàn)在即便將房屋納入產(chǎn)權(quán)登記，而涉及轉(zhuǎn)讓、買賣和補(bǔ)償征收的配套法律仍不見變動(dòng)蹤影，這不僅僅是忽略農(nóng)房作為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，更是對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種潛伏性侵害。

四、政策啟示

依照當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，中國在未來二十年不會(huì)停止城鎮(zhèn)擴(kuò)進(jìn)的步伐。一方面是日益緊張的城市用地，一方面是逐漸增多的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，相信農(nóng)村集體建設(shè)用地參與流轉(zhuǎn)，進(jìn)行更集約化的利用是足夠明智的選擇。不久前召開的黨的十八屆四中全會(huì)也通過了全面推進(jìn)依法治國的決定，同時(shí)指出全面推進(jìn)依法治國。根據(jù)會(huì)議精神，本文將通過兩個(gè)方面，嘗試從法律角度做一些制度的創(chuàng)新與思考。

（一）完善社會(huì)保障體系，降低農(nóng)民對土地的依賴性

1. 加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革

依據(jù)前文所說，土地對農(nóng)民而言是賴以生存的最后保障，這項(xiàng)改革主要針對長期在城市務(wù)工的農(nóng)民，將在城市務(wù)工達(dá)到一定年限的農(nóng)民納入城市社會(huì)保障體系，變成“城里人”。這樣一來土地對他們的保障功能將減少，甚至沒有。務(wù)工農(nóng)民對土地的依賴也會(huì)有所下降，這樣會(huì)激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，同時(shí)也有助于提高土地流轉(zhuǎn)速度，提高土地的有效利用。

2. 加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體制建設(shè)

此次《決定》的通過，把維護(hù)公眾利益放在了重要位置?！稕Q定》指出，要構(gòu)建對維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體制。我國目前擁有的農(nóng)民人口數(shù)甚至可以超過一些小國家的人口總數(shù)，農(nóng)民利益問題不容忽視。例如，成立專門的仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)，專門用于農(nóng)民土地糾紛方面。對于農(nóng)民專業(yè)合作社，組織定期的技術(shù)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識傳播等。根據(jù)“農(nóng)村社會(huì)保障水平與土地流出率之間明顯的正相關(guān)關(guān)系”結(jié)論，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)村的養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)水平，讓失地農(nóng)民不用擔(dān)心未來的生活，將間接提高土地流出速度。

（二）完善立法，提高土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化水平

1. 制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，立法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程

從法律上明確土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)主體、流轉(zhuǎn)方和流轉(zhuǎn)受讓方的權(quán)利義務(wù)，明確中介組織的職責(zé)權(quán)限、流轉(zhuǎn)的原則和程序等，并詳細(xì)闡述流轉(zhuǎn)權(quán)的保護(hù)，預(yù)見流轉(zhuǎn)爭端并逐一做好爭端解決。同時(shí)也要規(guī)定流轉(zhuǎn)土地的用途和獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保糧食安全。不久前剛通過的四中全會(huì)的決定也指出要加強(qiáng)土地管理方面的法律法規(guī)制定，這一設(shè)計(jì)符合國家未來的發(fā)展要求。

2. 加快配套條例的出臺(tái)步伐

在已有一部《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》的基礎(chǔ)上，及時(shí)補(bǔ)充各種配套條例。但，在政策制定時(shí)不能以偏概全，顧此失彼。中央有關(guān)部門只出臺(tái)相關(guān)方向性的政策條例，具體細(xì)則各省根據(jù)自身情況做適應(yīng)調(diào)整。

五、結(jié)論

我們盡力展現(xiàn)出當(dāng)前蘇南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的狀況。盡管蘇南目前的城鎮(zhèn)化水平較蘇北高，發(fā)展勢頭也猛，但存在的問題也有許多。若要說蘇南的農(nóng)業(yè)模式有借鑒意義，筆者不這么認(rèn)為。經(jīng)濟(jì)水平往往也影響著人們的思維，像蘇南地區(qū)存在的多種土地經(jīng)營方式，除了需要村民大膽敢為的精神，更是有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在支撐，不論這是來自政府還是個(gè)人的經(jīng)濟(jì)支持。當(dāng)然在中央四中全會(huì)通過全面推進(jìn)依法治國這一決定的大前提下，相信國家勢必在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上會(huì)作出一些調(diào)整，以促進(jìn)全國各地農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而土地制度這一變革更是需要多部法律做出必要的修改。結(jié)合最新的四中全會(huì)決定來看，我們有理由相信將來農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)可以信賴法制的建立和健全。

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（作者單位：淮陰工學(xué)院人文學(xué)院）