楊婷

摘 要： 高齡老化的人口海嘯，已然是悄悄來(lái)到，此鋪天蓋地的沖擊影響，早已超乎退休的生活安排，并且蛻變成為一項(xiàng)迫在眉梢的議題。我國(guó)人口基數(shù)大且老年社會(huì)福利存在諸多不足，隨著生活水平提高和人均壽命延長(zhǎng)，重度老齡化的趨勢(shì)日益明顯，據(jù)估算二三十年后將迎來(lái)的老齡化高峰。鑒于臺(tái)灣相對(duì)成熟的社會(huì)福利機(jī)制，我們可以從中吸取經(jīng)驗(yàn)，用于彌補(bǔ)我們滯后的相關(guān)社會(huì)福利事業(yè)。

關(guān)鍵詞： 老齡化；社會(huì)福利；臺(tái)灣機(jī)制；經(jīng)驗(yàn)啟示

一、我國(guó)老年社會(huì)福利情況

1、剩余性社會(huì)福利

在中國(guó)，封建社會(huì)的養(yǎng)老法律、倫理道德規(guī)范和民約風(fēng)俗對(duì)維護(hù)家庭養(yǎng)老制度的運(yùn)行起了重要的作用。另外，傳統(tǒng)社會(huì)人口平均壽命比較短，老年人口占很小的比例，人們對(duì)社會(huì)老化老年福利的需求并不像今天這樣迫切。新中國(guó)成立之后現(xiàn)代意義上的老年社會(huì)福利才開(kāi)始。

相對(duì)于福利國(guó)家，起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)福利在中國(guó)具有明顯的社會(huì)邊緣化和選擇性的特點(diǎn)，在社會(huì)保障這個(gè)大目標(biāo)下，社會(huì)福利的具體目標(biāo)是向社會(huì)弱勢(shì)群體提供滿足其基本生活需求的服務(wù)，當(dāng)時(shí)的老年人社會(huì)福利就是一種剩余福利。

1949～1955年，民政部改造社會(huì)慈善團(tuán)體和救助機(jī)構(gòu)的同時(shí)，建立了大批機(jī)構(gòu)，收養(yǎng)了數(shù)十萬(wàn)孤寡老人。1959年之后，殘老院更名為社會(huì)福利院或養(yǎng)老院，進(jìn)一步突出了救濟(jì)福利性質(zhì)。到1964年，全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)福利院、養(yǎng)老院發(fā)展到733個(gè)，收養(yǎng)老年人7.9萬(wàn)，收養(yǎng)對(duì)象主要是“三無(wú)”老人[1]。

改革開(kāi)放以來(lái)，人口年齡結(jié)構(gòu)的老化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型給國(guó)家的老年供養(yǎng)體制造成了巨大的壓力，國(guó)家不得不加大其對(duì)退休金的補(bǔ)貼開(kāi)支。從20世紀(jì)80年代到世紀(jì)末的20年間，民政福利支出始終保持在財(cái)政支出的1.5%左右。國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)福利的低水平投入導(dǎo)致民政部門(mén)資金支持的社會(huì)福利項(xiàng)目?jī)H覆蓋8%的人口[2]，并且部分未受雇于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門(mén)的城市人口和廣大的農(nóng)村人口一直都在此福利的范圍之外。

2、我國(guó)老齡化人口現(xiàn)狀

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的巨大改善，生育率持續(xù)保持較低水平，老齡化進(jìn)程逐步加快。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口老齡化速度加快，60歲及以上人口占13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%，同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，比重分別上2.93和個(gè)1.91百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)到2015年，60歲以上老年人口達(dá)到2.16億，約占總?cè)丝诘?6.7%，年均凈800多萬(wàn)，超過(guò)新增人口數(shù)量據(jù)測(cè)算年全國(guó)歲以上城鄉(xiāng)空巢老人有4150萬(wàn)人，約占老年人口25%；近10年來(lái)80歲以上高齡老年人增加了近一倍，目前超過(guò)2000萬(wàn)，據(jù)測(cè)算到2020年、2050年將分別超過(guò)3000萬(wàn)和9000萬(wàn)，占老年人口的12.37%和21.78%[3]。

我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)以后，未富先老的國(guó)情和家庭小型化的結(jié)構(gòu)疊加在一起，呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增速快、高齡化、空巢化趨勢(shì)明顯的態(tài)勢(shì)。

3、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)有待規(guī)范

由于傳統(tǒng)觀念的影響，大部分老人不愿進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但隨著老齡化進(jìn)程的加速與傳統(tǒng)家庭功能弱化，中國(guó)待獨(dú)生子女一代的父母進(jìn)入到了晚年，老年人的服務(wù)與護(hù)理已經(jīng)由過(guò)去家庭承擔(dān)的事務(wù)演變成現(xiàn)在必須正視的社會(huì)問(wèn)題。

20世紀(jì)90年代，社會(huì)福利的基本建設(shè)還不鞏固的情況下，在老年社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中，出現(xiàn)個(gè)人投資興建的養(yǎng)老院，但此類(lèi)基本屬于市場(chǎng)行為，市場(chǎng)的目標(biāo)是利潤(rùn)，管理不善就很可能導(dǎo)致解決民生的“雪中送炭”變味成“錦上添花”。曾有報(bào)道一些地區(qū)興起大建豪華示范性公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)氣，政府興辦的高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，設(shè)施豪華，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的人，大多是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、健康程度較高的城市低齡老人，而真正低收入、迫切需要社會(huì)福利支持的人群卻難以分享。[4]使社會(huì)福利喪失應(yīng)有的惠民和公正，嚴(yán)重影響民眾對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的信心。

在居家養(yǎng)老已經(jīng)不能完全滿足日益增長(zhǎng)的需求，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老被視為未來(lái)養(yǎng)老模式的一項(xiàng)重要支撐的情況下，我們的機(jī)構(gòu)應(yīng)將建設(shè)管理的規(guī)范放在首位，完善制度，增強(qiáng)工作人員責(zé)任感，努力做到服務(wù)最優(yōu)化。

4、受限的自愿服務(wù)

非政府組織在我國(guó)被稱(chēng)為“民間組織”，主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)[5]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，民間組織的空間受到擠壓，加之缺乏公益?zhèn)鹘y(tǒng)以及宗教慈善公益的優(yōu)勢(shì)，我們的自愿服務(wù)一直未能蓬勃發(fā)展。有調(diào)查顯示，我國(guó)的志愿者多為高校學(xué)生，志愿服務(wù)持久度低，易呈“走馬觀花”的形式。

作為非贏利組織，其運(yùn)營(yíng)開(kāi)支有很大一部分需要社會(huì)力量的支持。但由于缺乏足夠的社會(huì)資源，我國(guó)民間福利組織經(jīng)濟(jì)力量薄弱，宣傳和籌集資金方面更加無(wú)力投入，進(jìn)一步增大民間力量的限制[6]；另一方面，由于政府對(duì)福利事務(wù)的介入，使有著官民二重性的民間機(jī)構(gòu)運(yùn)作很大程度依賴(lài)于政府及其派出機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立性和公眾的吸引力，更難吸引專(zhuān)業(yè)人才。社會(huì)福利是一門(mén)學(xué)問(wèn)，未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的志愿者在組織工作過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)諸多困難，很難發(fā)揮應(yīng)有的效用，缺乏溝通組織與需求評(píng)估還會(huì)使得“志愿失靈”[7]。

二、臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)啟示

1、完善法制

從1989年的《少年福利法》開(kāi)始，臺(tái)灣加快了社會(huì)福利法制化的進(jìn)程，進(jìn)行有針對(duì)性地對(duì)社會(huì)福利的立法和修法[8]。

隨著社會(huì)救助法的頒布運(yùn)行及兒童福利法、少年福利法、老人福利法、身心障礙者保護(hù)法的實(shí)施，臺(tái)灣的社會(huì)福利救助日趨完善并制度化。臺(tái)灣在1995年3月實(shí)施《全民健康保險(xiǎn)法》，實(shí)行全民健保制度16年來(lái)，民眾參保率超過(guò)99%，平均每人醫(yī)療費(fèi)用增加率超過(guò)7%[9]。2001年1月20日頒布《志愿服務(wù)法》，成為全球第二個(gè)頒布的地區(qū)[10]。2002年頒布《就業(yè)保險(xiǎn)法》，形成了較為規(guī)范的失業(yè)保障制度；同年6月通過(guò)了“國(guó)民年金法草案”，2008年正式實(shí)施“國(guó)民年金制度”，力圖建立以養(yǎng)老保障為主的社會(huì)福利制度。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著臺(tái)灣“全民健康保險(xiǎn)制度”和“國(guó)民年金制度”的建立和推行，15至65歲的農(nóng)民已參加農(nóng)民健康保險(xiǎn)的均改為參加“國(guó)民年金保險(xiǎn)”，使農(nóng)保無(wú)老年給付的狀況得到改變。到今天，臺(tái)灣城鄉(xiāng)一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在形成[11]。

2、充分發(fā)動(dòng)民間力量

臺(tái)灣的社會(huì)福利制度先后經(jīng)過(guò)了兩次大的發(fā)展階段。第一個(gè)是20世紀(jì)50年代到80年代末社會(huì)福利起步和快速發(fā)展的階段。這個(gè)時(shí)期社會(huì)福利的提供雖然主要來(lái)自政府部門(mén)，但在福利服務(wù)的輸送體系上，非營(yíng)利組織扮演著重要的角色。[12]

壯大的民間團(tuán)體第三部門(mén)資金來(lái)源很多，例如1966年創(chuàng)辦的慈濟(jì)基金會(huì)，所募集的巨額善款就為臺(tái)灣福利做出了極大貢獻(xiàn)，被譽(yù)為“臺(tái)灣的良心”。小規(guī)模的草根協(xié)會(huì)團(tuán)體，則由自愿工作者的服務(wù)扮演重要的角色。臺(tái)灣內(nèi)政部為激勵(lì)社會(huì)大眾發(fā)揮助人精神秉持“施比受更有福，予比取更快樂(lè)”的理念，在1982年即開(kāi)始輔導(dǎo)各縣市政府運(yùn)用志愿服務(wù)人員來(lái)推展社會(huì)福利工作[13]。

臺(tái)灣的民間團(tuán)體組織自主性高，強(qiáng)調(diào)社會(huì)功能的發(fā)揮，自由結(jié)社風(fēng)氣蓬勃。從1991年至2008年，總體數(shù)由7773個(gè)增長(zhǎng)到31701個(gè)。據(jù)調(diào)查研究，社會(huì)團(tuán)體普遍采用會(huì)員制，受訪的三百多家組織有近九層表示收入主要來(lái)源為會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)，其次是捐款收入，政府資助位居第三[14]。

到2005年底，全臺(tái)灣有近40萬(wàn)人登記加人志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)。到2004年底，社會(huì)福利類(lèi)志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)就有1169個(gè)，義工人數(shù)達(dá)64822人，2004年的服務(wù)時(shí)數(shù)達(dá)550多萬(wàn)小時(shí)，平均每人每周服務(wù)1.64小時(shí)，相當(dāng)于提供了2658人的專(zhuān)職人力[15]。

3、重視人員專(zhuān)業(yè)能力的培養(yǎng)

臺(tái)灣社會(huì)福利專(zhuān)家與實(shí)務(wù)工作的合作非常緊密。大多數(shù)的社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員都具有社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)背景，還有不少專(zhuān)家學(xué)者在社會(huì)福利專(zhuān)業(yè)團(tuán)體擔(dān)任義工。這種專(zhuān)業(yè)的人力梯隊(duì)架構(gòu)，保證了機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)作和健康發(fā)展。

在長(zhǎng)期照顧法通過(guò)三讀之后，為了培訓(xùn)長(zhǎng)期照顧護(hù)理人員，彰縣葳群公益慈善事業(yè)基金會(huì)特與彰化縣政府配合辦理「就業(yè)自立脫貧」計(jì)劃，針對(duì)弱勢(shì)族群，對(duì)失業(yè)者進(jìn)行《照顧服務(wù)員》課程的免費(fèi)培訓(xùn)，從6月2日起至6月30日，受訓(xùn)人員必須接受90至100小時(shí)的授課時(shí)間[16]。

我們長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有把社會(huì)福利從一般行政中劃分出來(lái)，對(duì)人員的培訓(xùn)不能停留只注重對(duì)政策理解能力的培養(yǎng)，我們應(yīng)該從專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的角度對(duì)其認(rèn)識(shí)，將社會(huì)福利管理制度化。

4、將老人作為充權(quán)主體

社會(huì)福利學(xué)界以問(wèn)題為取向的研究多，以需要為取向的研究相當(dāng)少。為老人謀福，首先要了解老人生理層次、心理層次、社會(huì)層次的不同需求。我們主要是通過(guò)居委會(huì)、街道辦事處此類(lèi)工作繁瑣的機(jī)構(gòu)處理問(wèn)題，老人的訴求通常得不到足夠的重視和良好的解決。在臺(tái)灣，采取老年人口吸納于社會(huì)的運(yùn)作體系中的策略。通常老人有足夠的空閑時(shí)間且社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)于切身需求更為了解，善加利用老人的能力，服務(wù)自身群體，使老人更加主動(dòng)、有效獲地得社會(huì)福利。

三、結(jié)語(yǔ)

總而言之，我們要從具體情況出發(fā)，加強(qiáng)老年福利立法政府以及部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)，完善服務(wù)體系，明確責(zé)任承擔(dān)，保障政策的落實(shí)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，制定出具有系統(tǒng)的福利專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，確保各有關(guān)方面的合法權(quán)益，建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估機(jī)制，提高管理效益；改變福利依賴(lài)政府的局面，采取舉措，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，堅(jiān)持政府與民間團(tuán)體相協(xié)作，使資金來(lái)源多元化，加大老年福利的投入；積極建立志愿者服務(wù)隊(duì)伍，提倡老人發(fā)揮余熱，服務(wù)自身群體，把握謀求福利主導(dǎo)權(quán)，自助表達(dá)利益訴求；在推進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，做好社會(huì)福利制度與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)等制度的銜接，通過(guò)合理分配和調(diào)整資源，最大限度建設(shè)老年社會(huì)福利，朝著適度普惠型福利社會(huì)邁進(jìn)。 （作者單位：天津理工大學(xué)）

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[3] 參見(jiàn)司馬義·鐵力瓦爾地副委員長(zhǎng)在山東省老年人權(quán)益保障法執(zhí)法檢查匯報(bào)會(huì)上的講話，2011年5月6日.http：//www.cncaprc.gov.cninfo14040.html.

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