張曉進(jìn)

改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，事業(yè)單位的改革不斷完善，財(cái)政部門對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求不斷提高，事業(yè)單位內(nèi)部控制以預(yù)算管理為主線，預(yù)算管理的優(yōu)劣對(duì)內(nèi)部控制的發(fā)揮有著實(shí)質(zhì)影響。預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理工作中的重要組成部分，直接影響到內(nèi)部控制制度落實(shí)的質(zhì)量。

一、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)部控制制度的關(guān)系

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，預(yù)算是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理的重要手段，計(jì)劃與預(yù)算理念深深的根植在事業(yè)單位之中。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理開始迸發(fā)活力，預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)主體對(duì)社會(huì)的價(jià)值貢獻(xiàn)與其耗費(fèi)的社會(huì)資源的對(duì)比，引入了經(jīng)濟(jì)、效率、效果目標(biāo)。內(nèi)部控制制度的建立是事業(yè)單位順利開展預(yù)算績(jī)效管理工作的保障。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的管理機(jī)制，有助于進(jìn)一步規(guī)范和完善事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。

二、事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

1.認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)薄弱 。預(yù)算績(jī)效管理屬于內(nèi)控管理的范疇，但一些單位把預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制分開處理，無(wú)形中增加了許多工作量。尤其是在現(xiàn)實(shí)工作中，編制預(yù)算、預(yù)算績(jī)效管理以及內(nèi)部控制工作都被安排在財(cái)務(wù)部門，這導(dǎo)致很多財(cái)務(wù)人員消極對(duì)待預(yù)算績(jī)效管理工作，往往是為了應(yīng)付上級(jí)檢查而進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)單位負(fù)責(zé)人及各部門主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，缺乏必要的管理理念和工作經(jīng)驗(yàn)。

2.預(yù)算制度體系尚不完善 ?！额A(yù)算法》沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理?xiàng)l款，預(yù)算績(jī)效管理工作缺乏必要的法律支撐，沒(méi)有強(qiáng)有力的法律作支撐很難引起相關(guān)單位的充分重視，財(cái)務(wù)部門開展預(yù)算績(jī)效管理工作嚴(yán)重受阻，預(yù)算績(jī)效管理制度無(wú)法在實(shí)際工作中得以實(shí)施并發(fā)揮真正的管理監(jiān)督作用。

3.沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理部門 。預(yù)算績(jī)效管理工作一般被安排在各單位的財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)人員的日常工作任務(wù)已經(jīng)很繁重，多數(shù)財(cái)務(wù)人員會(huì)選擇臨時(shí)突擊完成預(yù)算編制任務(wù)，對(duì)于預(yù)算編制的政策、指導(dǎo)思想等都沒(méi)有系統(tǒng)的掌握，預(yù)算編制僅僅被認(rèn)為是填列表格，而且業(yè)務(wù)部門很少會(huì)參與到預(yù)算編制工作中，業(yè)務(wù)部門的真正需要被不同程度的忽略，這些問(wèn)題都導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性較大，初始的預(yù)算編制階段效果已經(jīng)不理想，后續(xù)的預(yù)算績(jī)效管理工作很難開展。

4.信息技術(shù)在預(yù)算績(jī)效管理中應(yīng)用有待加強(qiáng) 。內(nèi)部控制規(guī)范中明確提出“單位應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)信息化建設(shè)”，“將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱的因素，保護(hù)信息安全?！钡壳邦A(yù)算績(jī)效管理的手段仍比較落后，多數(shù)信息資料仍需要通過(guò)復(fù)印原始資料，或臨時(shí)手工填制，這導(dǎo)致績(jī)效管理中信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性很難保證。

5.預(yù)算績(jī)效管理與內(nèi)控銜接存在問(wèn)題 。目前預(yù)算績(jī)效管理工作大多是在財(cái)政部門的要求下，對(duì)財(cái)政資金支出項(xiàng)目開展事后績(jī)效評(píng)價(jià)。積極主動(dòng)開展預(yù)算績(jī)效管理的單位非常少，這種狀況下很難實(shí)落實(shí)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制與預(yù)算績(jī)效管理的有效銜接。事實(shí)上，預(yù)算管理存在很多風(fēng)險(xiǎn)，如在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，可能存在預(yù)算編制不規(guī)范、不完整，預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可能存在預(yù)算外支出隨意增加，或者無(wú)預(yù)算、超預(yù)算支出，越權(quán)審批，缺乏有效監(jiān)控，執(zhí)行不力的風(fēng)險(xiǎn)；在預(yù)算考核環(huán)節(jié)，可能存在考核不嚴(yán)格、流于形式的風(fēng)險(xiǎn)等。

6.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未得到充分發(fā)揮 。現(xiàn)實(shí)工作中，影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的因素較多，一是對(duì)于時(shí)間跨度較長(zhǎng)的專項(xiàng)資金情況，評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)不好選擇，無(wú)法做到及時(shí)調(diào)整預(yù)算；二是目前預(yù)算績(jī)效目標(biāo)大多是事前既定的，即使績(jī)效管理中發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)存在不足，也很難影響預(yù)算安排。個(gè)別單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果采取漠然置之的態(tài)度。

7.財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算存在問(wèn)題 。首先，目前事業(yè)單位現(xiàn)行的是收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)處理方法，這種方法操作簡(jiǎn)單、易于理解，但是不適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理的要求，未考慮資金收支的配比性，影響財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和可比性。其次，財(cái)務(wù)核算和會(huì)計(jì)科目設(shè)置不符合預(yù)算績(jī)效管理的需求，不能體現(xiàn)實(shí)質(zhì)重于形式原則。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的建議

1.充分認(rèn)識(shí)全體職工在預(yù)算績(jī)效管理中的重要作用 。一是通過(guò)宣傳教育等手段糾正部分人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，員工素質(zhì)是預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的關(guān)鍵所在，應(yīng)重視全體員工在預(yù)算績(jī)效管理中的作用，組織全員參與預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制的基本知識(shí)的學(xué)習(xí)與討論；二是提高管理層執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理和內(nèi)部控制的能力；三是單位文化影響內(nèi)部控制環(huán)境，決定員工對(duì)待預(yù)算績(jī)效管理的態(tài)度，單位管理者應(yīng)以身作則，發(fā)揮重視預(yù)算績(jī)效管理的模范作用。

2.建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度體系，落實(shí)管理層問(wèn)責(zé)制度 。健全的制度體系是推進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展的根本保障。首先，政府部門應(yīng)出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，用法律規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理制度；其次，明確預(yù)算績(jī)效管理部門領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，真正落實(shí)管理層問(wèn)責(zé)制度；再次，要不斷的將績(jī)效管理的目標(biāo)細(xì)化，提高預(yù)算績(jī)效管理的透明度，把預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可以量化的指標(biāo)體系，進(jìn)一步明確預(yù)算的編制要求、內(nèi)容以及信息的傳遞流程，使員工更清楚的認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理；最后，適當(dāng)引入專家參與管理和評(píng)價(jià)，借助專家的專業(yè)知識(shí)，幫助相關(guān)單位進(jìn)一步完善預(yù)算績(jī)效管理工作。

3.設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，坐實(shí)做細(xì)具體工作 。單位應(yīng)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理工作。在預(yù)算績(jī)效管理中需要注意以下幾點(diǎn)：首先，預(yù)算收入的預(yù)測(cè)應(yīng)以實(shí)事求是為原則；預(yù)算支出應(yīng)采取零基預(yù)算編制方法。其次，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，支出一般不得超過(guò)預(yù)算編制水平，特殊情況需增加計(jì)劃外資金的，預(yù)算績(jī)效管理部門需進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，同時(shí)，績(jī)效管理部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注支出進(jìn)度，適時(shí)提醒支出執(zhí)行部門。最后，預(yù)算績(jī)效管理是單位的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，為了保證預(yù)算管理能夠在各部門間順利實(shí)施，必須建立一套嚴(yán)格的預(yù)算考核機(jī)制，將考核機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，明確責(zé)任，獎(jiǎng)懲分明，從而調(diào)動(dòng)起員工的積極性，達(dá)到預(yù)算績(jī)效管理順利實(shí)施的目的。

4、積極推進(jìn)信息化建設(shè)，提高預(yù)算績(jī)效管理的效率 。推進(jìn)信息化建設(shè)的過(guò)程中，財(cái)政部門應(yīng)組織開發(fā)滿足預(yù)算績(jī)效管理需要的系統(tǒng)，充分發(fā)揮信息技術(shù)在收集、比較、分析、共享信息等方面的優(yōu)勢(shì)作用，提高預(yù)算績(jī)效管理的效率。推進(jìn)信息化建設(shè)同時(shí)有利于保證有效信息及時(shí)傳遞，為單位內(nèi)外部信息及時(shí)溝通提供載體。

5、在預(yù)算績(jī)效管理中找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，注重與內(nèi)控中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制相銜接 。針對(duì)預(yù)算管理中的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取相應(yīng)的控制措施。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，全面做好預(yù)算編制資料準(zhǔn)備工作，嚴(yán)格堅(jiān)持零基預(yù)算，在全員參與預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，落實(shí)編制責(zé)任；在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)將預(yù)算指標(biāo)逐級(jí)分解落實(shí)到每個(gè)崗位，明確執(zhí)行方式，明確預(yù)算追加調(diào)整的范圍，嚴(yán)格履行審核和審批手續(xù)；在預(yù)算考核環(huán)節(jié)，應(yīng)建立定期報(bào)告和分析制度，同時(shí)注重報(bào)告的質(zhì)量。做好預(yù)算績(jī)效管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制的有效銜接。

6、積極應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果 。事業(yè)單位應(yīng)逐步將預(yù)算編制、資金安排和改進(jìn)預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理相結(jié)合，以加強(qiáng)預(yù)算管理，優(yōu)化資源配置。利用評(píng)價(jià)結(jié)果，收回未用完的項(xiàng)目結(jié)余、核減項(xiàng)目資金。完善預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋制度， 將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給相關(guān)的職能部門， 還應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于問(wèn)責(zé)機(jī)制，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)懲；保證績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開透明。同時(shí)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為次年預(yù)算安排的重要依據(jù)。

7、增強(qiáng)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作 。首先，應(yīng)規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，開發(fā)多種形式的會(huì)計(jì)繼續(xù)教育，提升財(cái)務(wù)工作人員道德水平及業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高財(cái)務(wù)工作的質(zhì)量，防止不規(guī)范行為的發(fā)生。其次，加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算的細(xì)化工作，完善項(xiàng)目支出單獨(dú)核算和臺(tái)賬管理制度，設(shè)置符合預(yù)算績(jī)效管理需求的會(huì)計(jì)科目，做好全年支出進(jìn)度統(tǒng)籌工作。

綜上所述，預(yù)算績(jī)效管理是對(duì)財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評(píng)價(jià)，是一項(xiàng)規(guī)范的、科學(xué)的管理方法和理念，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理有利于提高對(duì)財(cái)政資金的使用效益。雖然在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作中存在著許多阻礙，政府部門及事業(yè)單位應(yīng)勇于面對(duì)困難，積極思考應(yīng)對(duì)策略，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的進(jìn)程，完善事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置，節(jié)約預(yù)算成本，提升整個(gè)單位乃至整個(gè)社會(huì)的效益， 促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。