鄧麗華

摘要：20世紀(jì)90年代奧斯本和蓋布勒提出“重塑政府”的主張，其中一條原則就是要把競爭機(jī)制注入政府服務(wù)中，建設(shè)競爭性的政府。而競爭型政府又有利于服務(wù)型、有限型、高效型政府的構(gòu)建。本文主要從構(gòu)建競爭型政府的必要性出發(fā)，從政府內(nèi)部競爭、政府公開招標(biāo)采購制度和政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)、中介組織建立項目性的“伙伴關(guān)系”三個方面分析了建設(shè)競爭型政府的路徑。

關(guān)鍵詞：競爭型政府；必要性；路徑選擇

競爭型政府指的是一個在管理方式上利用市場競爭機(jī)制來改善政府功能，增強(qiáng)政府靈活性，提高政府績效和效率的政府。[1]競爭性政府最早是由戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所著的《改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中提出的，書中主張“重塑政府”的觀念。奧斯本設(shè)想把企業(yè)經(jīng)營管理中的成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政府中來，企圖用企業(yè)家的精神來抑制政府的官僚主義思想，實(shí)行競爭機(jī)制，從而提高行政效率。其實(shí)競爭是去除官僚化，振興公共組織的一種重要的方式。它最顯著的優(yōu)點(diǎn)在于：競爭能夠提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競爭客觀上迫使公營或私營的壟斷組織對顧客的需求做出反應(yīng)；競爭增進(jìn)鼓勵而壟斷扼殺創(chuàng)新；[2]同時，競爭還會產(chǎn)生責(zé)任感，它可以提高公共機(jī)構(gòu)公職人員的自信心。而壟斷，則是目前最典型的政府組織形式。我國長期以來的公共服務(wù)體系一直以政府壟斷為主，這直接導(dǎo)致了公共服務(wù)的浪費(fèi)、低效率。所以我們應(yīng)打破政府壟斷，將市場競爭機(jī)制引入到政府公共部門，努力構(gòu)建競爭型政府。

20世紀(jì)70年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們生活質(zhì)量的不斷提高，人們對于公共服務(wù)的要求也越來越高，政府所面臨的公共事務(wù)也在不斷增長，對于公共服務(wù)的供給也是力不從心。于是西方發(fā)達(dá)國家率先將競爭機(jī)制引進(jìn)行政領(lǐng)域，對公共服務(wù)進(jìn)行市場化改革，實(shí)現(xiàn)多元化趨勢發(fā)展，這樣不僅有利于提高公共服務(wù)的效率，還緩解了國家的財政壓力。[3]競爭型政府目前在我國內(nèi)研究得不多，但它已幫助西方國家解決了很多實(shí)際性的問題。本文主要闡述如何把市場競爭機(jī)制引入到行政領(lǐng)域，建立競爭型政府。

一、競爭型政府構(gòu)建的必要性

（一）有利于建設(shè)服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是當(dāng)前中國政治發(fā)展和政治轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)轉(zhuǎn)向。到底什么是服務(wù)型政府，學(xué)者們的觀點(diǎn)各不相同。本文主要指政府采用最低的成本為社會提供有保障的公共產(chǎn)品與有效率的公共服務(wù)。我國當(dāng)前公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供主要由政府部門獨(dú)攬?zhí)峁ㄟ^行政命令采用計劃分配的方式進(jìn)行提供。[4]但是，這種提供是有問題的。首先，政府的能力是有限的，不可能什么都得往自己身上攬，這意味著政府不可能提供全方位的公共服務(wù)，也不可能能夠確保公共服務(wù)的效率和質(zhì)量；其次，政府這種壟斷式的提供可能會導(dǎo)致高投入、低效率的情況，從而加劇了供求雙方的矛盾。因此，建設(shè)競爭型政府，把市場競爭的機(jī)制注入到我國公共服務(wù)中，是提高我國公共服務(wù)效率的迫切需要，而且也有利于服務(wù)型政府的構(gòu)建。通過在政府中采用市場機(jī)制，利用市場力量來對政府的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)，有利于防止政府獨(dú)攬大權(quán)；有利于用企業(yè)家精神來重塑政府，以形成對政府組織節(jié)約成本和提高效益的激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高公共物品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。[5]同時，通過充分利用市場經(jīng)濟(jì)中的競爭機(jī)制，能夠促使各供應(yīng)方為奪取市場或公共服務(wù)擁有權(quán)而展開激烈地競爭，其結(jié)果是能獲得比在壟斷服務(wù)下更高的生產(chǎn)率和更少的成本費(fèi)用。[6]因此，政府應(yīng)該逐漸退出壟斷公共服務(wù)市場的舞臺，逐漸放權(quán)，只需要在宏觀層面上進(jìn)行監(jiān)控，讓市場去分擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)。

（二）有利于建設(shè)有限型政府

競爭型政府具有資源有效運(yùn)用的理念，形成公共服務(wù)市場，市民間組織公共分擔(dān)營運(yùn)風(fēng)險，激勵機(jī)關(guān)工作效率的提高。建設(shè)競爭型政府，改變政府過去一手配置社會資源的“全能”模式。以往政府不僅要發(fā)揮維護(hù)公共秩序和公共利益的作用，還要發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)、照顧社會的作用。[7]實(shí)際上，政府并不是管理公共服務(wù)事務(wù)的唯一主體，也不應(yīng)該在處理公共事務(wù)時扮演“全能家長”的角色，應(yīng)將政府的職能定位在掌舵上，即從微觀領(lǐng)域或具體服務(wù)中推出，而著重完善自身的宏觀協(xié)調(diào)能力，斬斷政府伸得過長的手，放松市場的監(jiān)管，從而減少財政壓力。通過利用市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)競爭的公平性，資源的優(yōu)化配置，逐漸地消除區(qū)域之間的壟斷，使公職人員克服官僚主義、自我主義等作風(fēng)，由官本位向民本位的思想轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)從全能型政府向有限型政府的轉(zhuǎn)變。

（三）有利于建設(shè)高效型政府

在政府活動中，成本和收益互相分離的現(xiàn)象會經(jīng)常出現(xiàn)。政府對投入過于重視，從而忽略了產(chǎn)出。有些政府活動的收益在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)，也不能通過價格衡量，給政府活動帶來很多不便。公共服務(wù)市場化的不足也導(dǎo)致責(zé)任缺失、重復(fù)建設(shè)投資等問題的出現(xiàn)；同時政府部門內(nèi)部公務(wù)人員由于缺乏激勵競爭機(jī)制，工作懶散，沒責(zé)任心，服務(wù)態(tài)度差等這些問題都不利于高效政府的構(gòu)建。競爭型政府要求用效率來調(diào)整和控制行政活動，相對于投入而言，它會更加注重產(chǎn)出和效率的問題；它強(qiáng)調(diào)計劃、政策、項目的成本效益關(guān)系；政府實(shí)施的公共項目由專業(yè)部門和專家進(jìn)行成本收益的分析和評估，再積極推行部門預(yù)算、集中采購、統(tǒng)一結(jié)算等措施，減少浪費(fèi)，遏制腐??；[8]同時合理推動其他公共事務(wù)參與主體積極加入到社會公共事務(wù)治理活動中，有利于更高效的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政府內(nèi)部實(shí)行干部競爭上崗制度績效考核制度等則能激發(fā)公務(wù)員的積極性，使其更有效率的工作。

二、構(gòu)建競爭型政府的路徑分析

（一）構(gòu)建競爭型政府首先必須從政府內(nèi)部競爭開始

公共部門內(nèi)部缺乏競爭是我國公共部門效率不高的主要原因之一。如果公共部門內(nèi)沒有一套行之有效的競爭管理機(jī)制，那么對公職人員完全起不到任何的激勵作用，這樣很容易使公職人員產(chǎn)生自我壟斷的現(xiàn)象。應(yīng)該在用人崗位上引進(jìn)競爭，建立干部競爭上崗機(jī)制，同時建立績效考核指標(biāo)體系，實(shí)行跨部門合作。

1、建立干部競爭上崗制

從定義上來講，競爭上崗主要是指，國家某一層級的某一業(yè)務(wù)工作部門就其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的一個或多個空缺領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)崗位，按照公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，根據(jù)空缺領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)崗位的工作性質(zhì)和履職要求，通過制定方案、組織報名、筆試面試（或筆試和競職陳述）、民主推薦、組織考察等程序和流程，競爭性產(chǎn)生擬任人選，最后由單位黨組（黨委）或領(lǐng)導(dǎo)辦公會議集體討論決定，并按干管權(quán)限由單位組織人事部門或相關(guān)干部人事管理部門擇優(yōu)任用的一種干部選拔任用方式。[9]特指從單位或系統(tǒng)內(nèi)部競爭擇優(yōu)選拔符合競崗職位履職條件的人員來擔(dān)任單位或系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職位的競爭上崗。而當(dāng)前我國政府機(jī)關(guān)中普遍存在著“不為事只為人”“搭便車”的現(xiàn)象，個人晉升與工作努力也并非呈正相關(guān)關(guān)系。這不僅會扼殺創(chuàng)新者，也不利于政府的高效率。將競爭機(jī)制引入到公共部門中，分部實(shí)行干部競爭上崗制，體現(xiàn)了公正、公平、公開的激勵原則，能實(shí)現(xiàn)“能者上，庸者下”“干得好—考得好—評價好—能晉升”的激勵機(jī)制，從某種程度上，打破了傳統(tǒng)的以資歷排輩或者平衡照顧的落后局面，為廣大的優(yōu)秀人才實(shí)現(xiàn)自己的價值提供了更多的機(jī)會，不斷地激勵公務(wù)員人人力爭上游，以提高組織的效能。

2、建立績效考核體系

目前我國公共部門的崗位具有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)和職位規(guī)范，使不同行業(yè)公共部門的工作人員在基本任職資格、薪酬水平、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技能要求等方面，同工同酬，縮小分配不公的差距。這種制度增漲了公務(wù)員的墮落的情緒，扼殺了創(chuàng)新的源泉，對提高行政機(jī)關(guān)的效率產(chǎn)生不利的影響。通過實(shí)施崗位、績效工資制，對崗位的性質(zhì)進(jìn)行分類后，建立起以工作績效評估為標(biāo)準(zhǔn)的工資制度。同一個崗位上由于公職人員的工作績效評估結(jié)果的不同而導(dǎo)致其收入也是不相同的。在這種制度下，處于低級別的工作崗位的員工有可能會得到比高級別的工作崗位的員工更多的收入。也就是在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部搭建起公平競爭的平臺，并制定公正的競爭機(jī)制。

3、實(shí)行跨部門合作

如果一個部門只管理某一項公共服務(wù)事務(wù)，那么很容易產(chǎn)生部門之間壟斷的現(xiàn)象。為了避免公共部門對公共事務(wù)的自我壟斷現(xiàn)象，我們可以實(shí)現(xiàn)跨部門間的合作。把一項公共事務(wù)分派給不同部門，讓它們對產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行競爭，看哪個部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)更能贏得公眾的青睞。這些部門必須只能靠提高自身服務(wù)辦事能力來提高自身實(shí)力，來爭奪提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的資格。這樣，各個公共部門之間就形成了一種競爭的激勵模式，辦理公共事務(wù)越多的部門，相對應(yīng)的這些部門擁有的社會課支配資源就越多，收益越好，辦事人員的工資也越高，從而避免了公共部門的壟斷現(xiàn)象。而那些提供公共服務(wù)的部門在競爭時，它們?yōu)榱藫屨贾鲃拥匚唬瑫鲃訙p少成本，根據(jù)市場需求來迅速的采取行動，這樣就解決了低效率的問題。同時，在公共部門內(nèi)部引入競爭機(jī)制，有利于提高顧客的自主權(quán)，顧客可以根據(jù)自己的喜好來選擇公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者。

（二）建立政府公開招標(biāo)和采購制度

公開招標(biāo)采購，即政府在確定某種公共服務(wù)項目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將原先壟斷的一部分公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向市場轉(zhuǎn)讓，對私營部門、非營利部門招標(biāo)承包，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府或公共部門負(fù)責(zé)確定合同內(nèi)容、簽約以及監(jiān)督合同簽約方執(zhí)行績效的情況，并用財政撥款購買承包商的公共產(chǎn)品、工程和勞務(wù)的一種服務(wù)方式。[10]新中國成立后，我國的政府采購主要是行政審批控制和各個需求單位的分散自行采購。20世紀(jì)80年代初，國務(wù)院部門公布了一些有關(guān)在公共工程建設(shè)、科研課題、機(jī)電設(shè)備等領(lǐng)域上實(shí)行招標(biāo)采購的管理辦法。但是政府公共物品仍然實(shí)行自行采購，招標(biāo)采購的項目和允許招標(biāo)的范圍沒有統(tǒng)一化和系統(tǒng)化，并沒有打破行政審批控制、行業(yè)主管部門和各地方政府實(shí)施監(jiān)督管理的總格局。[11]通過公開競爭，打破了地區(qū)之間的封鎖和壟斷的格局，消除了政府在分散采購中所產(chǎn)生的那些腐敗行為，有利于促進(jìn)廉政建設(shè)。眾所周知，競爭的方式可以消除行業(yè)、地域、資源等方面的壟斷行為，能夠促進(jìn)人才、科技、資金、產(chǎn)品等生產(chǎn)要素在在社會上的自由流動，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，并創(chuàng)造出一個更加公平、公正的市場環(huán)境。同時，通過政府公開招標(biāo)、采購，各個產(chǎn)品的供應(yīng)商為了能夠使自己的產(chǎn)品或者服務(wù)中標(biāo)，他們必須要提高自身的核心競爭力。為此，他只有提供價格最低且質(zhì)量最優(yōu)的產(chǎn)品，這對于促進(jìn)社會分工和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成具有重要的意義。

（三）政府應(yīng)該和企業(yè)、中介組織等建立項目性的“伙伴關(guān)系”

政府作為國家的宏觀調(diào)控者，其職能不僅包括對基礎(chǔ)性公共物品的供給，還包括以適當(dāng)?shù)闹贫扰c政策誘因推動其他公共事務(wù)參與主體積極加入到社會公共事務(wù)治理的過程中來。[12]為了建設(shè)競爭型政府，政府應(yīng)該和企業(yè)、金融組織、中介組織等建立項目性的“伙伴關(guān)系”。伙伴關(guān)系，即公私合作，就是社會組織通過一定的程序與政府簽立契約，獲得財政資金來提供公共服務(wù)，政府則從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源的協(xié)調(diào)和監(jiān)管者。[13]它是一種以政府出資，私營部門提供服務(wù)，以促進(jìn)公共政策的發(fā)展的方式。但是，它跟合同租賃等形式又不同，它不需要政府購買私營部門提供的公共服務(wù)，而是以政府特許等形式吸引中標(biāo)的私營部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某種特定的服務(wù)。[14]政府通常會和私營企業(yè)建立固定且正式的伙伴關(guān)系，通過提供一定的優(yōu)惠政策，使那些私營企業(yè)能夠嚴(yán)格履行政府所要求的管理職能。同時，私營部門可以享有投資收益權(quán)，它們通過向消費(fèi)者收取費(fèi)用的方式來收回企業(yè)的成本，并獲得投資的回報。政府與這些私利機(jī)構(gòu)建立非固定的合作關(guān)系時，采取核發(fā)許可證時提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務(wù)。[15]這種公私合作的形式通過利用社會資源不僅提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，還根據(jù)價格機(jī)制的作用表明了顧客的內(nèi)在的實(shí)際需求，從而提高了顧客的滿意度。

除此之外，政府機(jī)構(gòu)與中介組織合作，利用中介組織的力量來為政府“排憂解難”。比如，可以將其部門的績效以合同的方式委托給中介組織，使得社會中介組織和政府之間形成一種法定的績效責(zé)任關(guān)系。通過政府建立其績效評估體系，并委托社會中介組織對公共部門進(jìn)行績效評估和績效審計。由于社會中介組織和政府中不存在人事組織關(guān)系，所以社會中介組織對政府的評估具有公正無私的特點(diǎn)，而且這些中介組織中通常擁有大量的專業(yè)的評估專家，可以確保其評估結(jié)果的準(zhǔn)確；并且由于這些專家長期都在從事績效評估事務(wù)，積累了許多豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，從而可以提高評估的速度，并及時地向公眾公布其評估的結(jié)果，有利于發(fā)揮社會的監(jiān)督作用。在經(jīng)過這一系列的評估監(jiān)督流程后，各公共部門間的工作績效就有了可比性，公職人員所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量就有了相同的標(biāo)準(zhǔn)，通過把他們的收入和評估的結(jié)果相互掛鉤，就可以在公共部門的內(nèi)部產(chǎn)生激勵作用，進(jìn)而把競爭的機(jī)制引入到公共部門，督促這些公職人員能夠端正工作的態(tài)度，盡量提高工作效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。（作者單位：廣西大學(xué)）

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