熊英局

摘要：我國計劃經(jīng)濟(jì)時代產(chǎn)生的土地征收制度嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對于土地出讓價格太低，農(nóng)民在土地增值收益中所得分配比例很低，而政府和開發(fā)商占有了大部分的土地增值收益，這對農(nóng)民嚴(yán)重不公，產(chǎn)生了很多社會問題。應(yīng)尊重農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民土地增值收益分配比例。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一種直接讓農(nóng)民分享更多土地增值收益的方法；補(bǔ)償方式多樣化、讓農(nóng)民參與土地增值收益分配是一種較為長久的公平的方式；而最好的方式是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)用地建設(shè)市場，由農(nóng)民直接出讓經(jīng)營性的建設(shè)用地。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地增值收益；分配；比例

1.引言

長期以來，我國犧牲農(nóng)民的土地權(quán)益，大力發(fā)展城市化和工業(yè)化。多年來依靠“土地紅利”，通過占用廉價的農(nóng)村土地來降低工業(yè)和城市的擴(kuò)張成本，造成了很多的不良后果。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日益增大，國家不應(yīng)該再依靠征地制度犧牲農(nóng)民的利益，國家現(xiàn)在有能力而且應(yīng)該公平地對待農(nóng)民，尊重農(nóng)民的土地權(quán)利。2011年12月27日，在中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)農(nóng)村集體土地征收制度改革，前提是要大幅度提高集體土地增值收益分配中農(nóng)民所獲得的比例。針對土地增值收益分配中農(nóng)民所得比例偏低問題，黨的十八大提出：要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。2013年的一號文件，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出，要加快推進(jìn)征地制度改革，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障。十八屆三中全會提出，建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人的收益。針對當(dāng)前征地制度補(bǔ)償偏低的問題，中央已經(jīng)認(rèn)識到問題的不公和嚴(yán)重性，已經(jīng)從政策上指導(dǎo)要提高農(nóng)民土地增值收益的分配比例，合理提高個人收入。在城鎮(zhèn)化及工業(yè)化、耕地保護(hù)以及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)三者的平衡關(guān)系中，下一階段要更注重保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。征地制度改革的核心是要合理解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活問題，保證他們生活水平不降低，其長遠(yuǎn)生計有保障，使被征地農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障。

2.現(xiàn)狀和問題

征地問題一直占上訪事件的很大比例，我國征地矛盾很突出?，F(xiàn)在每年上訪的群體性事件中，70%到80%和拆遷及征地相關(guān)。①其中最重要的原因是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低而政府賣地收入很高。中國人民大學(xué)的一項調(diào)查表明，1999年以來，64.7%的失地農(nóng)民得到的是一次性征地補(bǔ)償，其平均金額為每畝地18739元，而政府賣地的平均價格每畝為778000元/畝。土地出讓價格是征收價格的40多倍。有專家估計，改革開放以來農(nóng)村因土地被政府征用所蒙受的損失超過2萬億，這一數(shù)字超過了建國后前30年工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差金額總和的2倍。而在政府低價征用以及高價出讓所得到的土地增值收益分配中，農(nóng)民只分到5%-10%。土地補(bǔ)償金額是土地增值收益分配的一部分。在當(dāng)前的土地增值分配格局中，基層的村級組織大概能獲得25%，地方政府能得到25%左右，企業(yè)能獲得45%左右，而土地的原使用權(quán)所有者則僅僅得到5%-10%左右。②農(nóng)民在土地增值收益分配中所分配的份額最低。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益受到極大的損失。

我國現(xiàn)有的征地制度有兩個特點：第一是政府壟斷了土地一級市場；第二是征收后的土地按原有用途進(jìn)行補(bǔ)償。壟斷土地一級市場，使得所有出讓的土地都必須先進(jìn)行征收，而無論其是否屬于公共利益用地；按照原有用途進(jìn)行補(bǔ)償，將農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶完全排除在土地增值收益分配之外，這就方便了政府和其他用地單位快捷、廉價、成片地取得農(nóng)民集體的土地，產(chǎn)生了利用征地權(quán)尋租、濫用征地權(quán)利和農(nóng)民權(quán)益受到侵害等不良現(xiàn)象。雖然我國對產(chǎn)生在計劃經(jīng)濟(jì)體制下征地制度進(jìn)行了一些改革，但現(xiàn)行的征地制度仍然不能完全適應(yīng)時代的要求，由此產(chǎn)生的許多問題使農(nóng)民的土地權(quán)益受損，讓社會不和諧。征地制度改革已然迫在眉睫。應(yīng)該提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例，以實現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。

3.提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的三條途徑

要實現(xiàn)提高農(nóng)民在土地增值收益中分配的比例，有三種具體的方式。第一，征地范圍不變，提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二，征地范圍不變，讓農(nóng)民直接參與增值收益分成；第三，縮小征地范圍，農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地。

3.1提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是各地方政府近些年來一直在探索和改革的。主要措施有：提高征地的直接補(bǔ)償、落實征地補(bǔ)償費用、拓展補(bǔ)償和安置的途徑、推進(jìn)被征地農(nóng)民的社會保障工作等。2010年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)：地方政府要對被征地農(nóng)民進(jìn)行全方位補(bǔ)償，農(nóng)民收益比例應(yīng)提高。但是這種補(bǔ)償方式存在缺陷：由于全部城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地必須通過政府征收，作為土地一級市場的壟斷方，政府在理論上和現(xiàn)實中，都傾向于獲得更多的收益；另外這又需要很大的強(qiáng)制力，要政府自覺地向農(nóng)民分配更多的土地收益，似乎缺乏一個外界的力量來實現(xiàn)這個目標(biāo)。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以在一定程度上幫助農(nóng)民獲得更多的土地增值收益，這也是現(xiàn)目前最為直接的方式。但是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實則是一種計劃經(jīng)濟(jì)的思想，并不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟(jì)。

3.2讓農(nóng)民參與增值收益分成

第二種方式是改變收益分配方式，按照土地增值收益的一定比例分配而不是一次性給農(nóng)民補(bǔ)償。改變收益分配方式有兩種具體的實施方法。第一是按照土地出讓收益的一定比例分配給農(nóng)民。這種做法在城市存量土地進(jìn)入土地市場的各種方式中有很多案例，如東莞處置閑置的工業(yè)用地的托管方式和武漢土地儲備的“交易許可制”。第二是保留農(nóng)民在未來土地的發(fā)展中的一定權(quán)利，讓農(nóng)民參與未來土地收益的分成，比如深圳的城中村改造。但是這種做法收益分配的方式存在的問題是不能解決被征地作為公共用途的土地的收益分配問題。因此，這需要從更高的層次來考慮，而不能單獨就某個地塊來解決。

3.3縮小征地范圍，農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地

要真正建立提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的長效機(jī)制，最有效的辦法是對現(xiàn)行征地制度進(jìn)行重大改革，建立“經(jīng)營性用地由市場自由交易，公益性用地由政府征收，政府參照市場價格給予農(nóng)民征地補(bǔ)償，農(nóng)民按規(guī)定繳納稅費”的新制度。十八屆三中全會提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！闭鞯氐姆秶辉侔ń?jīng)營性的建設(shè)用地，而由原有的土地權(quán)益人決定土地供應(yīng)的價格、方式和對象等。要想實現(xiàn)這個建設(shè)性的意見，就需要進(jìn)行全方位的改革，土地的壟斷市場結(jié)構(gòu)將被打斷，土地的價格將在很大程度上受市場影響，農(nóng)村土地的管理也需要進(jìn)行改變。如果真正實現(xiàn)縮小征地范圍，將會給土地管理制度帶來全面的改革，是土地管理制度改革的關(guān)鍵。而農(nóng)村集體或農(nóng)民參與土地出讓市場，其收益自然會得到相應(yīng)的保障。（作者單位：四川大學(xué)）

注解：

①參見網(wǎng)站http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-10/122926487055_2.shtml

②張廣輝，魏建，土地產(chǎn)權(quán)、政府行為與土地增值收益分配[J]，廣東社會科學(xué)，2013（1）：45

參考文獻(xiàn)：

[1]張廣輝，魏建，土地產(chǎn)權(quán)、政府行為與土地增值收益分配[J]，廣東社會科學(xué)，2013（1）：45-52

[2]鐘良，土地增值收益分配變革[J]，農(nóng)產(chǎn)品市場周刊，2013（37）：38

[3]鄧宏乾，土地增值收益分配機(jī)制：創(chuàng)新與改革[J]，華中師范大學(xué)學(xué)報，2008，47（5）：42-49

[4]王小映，賀明玉，高永，我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地收益分配實證研究[J]，管理世界，2006（5）：62-68