薛夢(mèng)妮

摘要：非洲草原與我國(guó)草原具有很多相似之處，面對(duì)草原退化與牧區(qū)貧困，非洲各國(guó)在草原管理上并沒(méi)有取得太大的進(jìn)展，單一的治理模式是其主要缺陷。從非洲草原管理的歷史可看到今后草原管理應(yīng)當(dāng)向?qū)崿F(xiàn)國(guó)家與社區(qū)的合作管理，發(fā)展多層次制度安排的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：非洲草原；草原治理；制度

非洲草原面積約為8億hm2，居世界各洲首位。遼闊的草原為非洲畜牧業(yè)發(fā)展提供了自然條件，畜牧業(yè)在非洲國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，是多數(shù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)支柱。然而非洲草原豐富的資源并沒(méi)有為當(dāng)?shù)啬撩駧?lái)富足的生活，相反，由于草原的嚴(yán)重退化，使得非洲牧民成為全球最貧窮的人群之一。非洲草原的復(fù)雜性使得非洲的草原在治理上困難重重，治理方式上的缺陷使其無(wú)法扭轉(zhuǎn)草原退化與牧區(qū)貧困局面。而我國(guó)草原與非洲草原具有許多相似之處，其治理上的缺陷與教訓(xùn)對(duì)我國(guó)草原的可持續(xù)發(fā)展具有警示作用。

一、非洲草原治理困難原因

非洲草原多屬干旱與半干旱草原，部分地區(qū)屬于極度干旱，草原植被由于土壤氣候以及管理?xiàng)l件呈現(xiàn)出很強(qiáng)的時(shí)間與空間的差異性，因而資源在管理上也存在許多困難。

首先，資源的邊界很難界定。流動(dòng)式的季節(jié)性放牧給資源劃定邊界帶來(lái)一定困難。同時(shí)，資源的非連續(xù)性使得國(guó)家占有資源成為普遍現(xiàn)象，即便是連續(xù)的資源，在如此多變的廣闊區(qū)域內(nèi)，也很難將資源平等的劃分給每位牧民.其次，資源使用者的多樣性。例如農(nóng)牧相結(jié)合的生產(chǎn)方式，資源使用者可以是牧民、農(nóng)民，或者一人身兼兩種身份，如果該地區(qū)還具有其他資源諸如森林、水資源，那么使用者集體將會(huì)更加復(fù)雜。第三：產(chǎn)權(quán)體制的復(fù)雜性。農(nóng)牧相結(jié)合的生產(chǎn)方式使得耕地與牧場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)體制在空間與時(shí)間上呈現(xiàn)出重疊的特點(diǎn)。例如在西非與南非的某些地區(qū)，牧場(chǎng)通常為集體所有，而耕地則屬私人所有，但是當(dāng)旱季到來(lái)，農(nóng)作物收割之后，耕地則對(duì)所有牧民開放歸集體使用，以便整個(gè)村莊能在莊稼殘茬上自由放牧，一片土地出于不同的使用目的而被分為多個(gè)區(qū)域，并且每個(gè)區(qū)域所應(yīng)用的所有制也不相同。

除此之外，非洲的草原治理還具有復(fù)雜的歷史與政治因素。這些因素促使非洲的CPR管理方式以及土地所有制呈現(xiàn)出多樣性。殖民歷史、戰(zhàn)爭(zhēng)、政權(quán)更替抑或是一些國(guó)際項(xiàng)目與計(jì)劃使得很多地區(qū)的草原在管理方式上較之前的傳統(tǒng)方式發(fā)生了深刻的變化，而其中有些變化已被事實(shí)證明其管理方式是無(wú)效的，且最終會(huì)導(dǎo)致資源的嚴(yán)重退化。

二、非洲草原治理缺陷

非洲大多數(shù)土地所有制主要由兩種形式構(gòu)成：早期的傳統(tǒng)土地所有制以及法定土地所有制，與兩種土地所有制形式相對(duì)應(yīng)，非洲草原管理方式在歷史上也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)兩種治理模式，而這兩種模式都無(wú)法從根本上緩解草原退化與貧困。

（一）傳統(tǒng)社區(qū)管理

傳統(tǒng)社區(qū)管理方式以傳統(tǒng)的土地所有制為基礎(chǔ)，首領(lǐng)負(fù)責(zé)安排與監(jiān)督資源的使用，傳統(tǒng)的習(xí)俗或規(guī)則規(guī)定了使用者的界限，并配有巡邏兵，監(jiān)督資源的使用者，一旦發(fā)現(xiàn)有違反者，將沒(méi)收牲畜或者罰款。這種管理方式在非洲很多地區(qū)都較為普遍，部分地區(qū)被證明能夠有效的保護(hù)植被，防止草原退化，但社區(qū)集體行為能夠有效管理公共資源是有條件的，現(xiàn)代化進(jìn)程減少了個(gè)人參與當(dāng)?shù)丶w安排的動(dòng)機(jī)，消除了公共產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)可行性，減少了當(dāng)?shù)毓芾聿块T的政治合法性。隨著大部分村莊經(jīng)濟(jì)的日益開放，以及重要資源私人化與集體化并存的事實(shí)，意味著村民除了依賴公共產(chǎn)權(quán)資源外，還擁有其他的收入來(lái)源。因此經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)通常不足以激勵(lì)個(gè)人參與到當(dāng)?shù)氐墓操Y源管理中。對(duì)于許多個(gè)人來(lái)說(shuō)，集體行為的經(jīng)濟(jì)回報(bào)通常為零甚至負(fù)數(shù)。并且隨著一體化，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的行動(dòng)范圍逐漸縮小，傳統(tǒng)權(quán)利受到侵蝕，其對(duì)資源的控制很難延伸到對(duì)個(gè)人使用的集中控制中，因此當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)很難建立并執(zhí)行規(guī)則從而監(jiān)管資源的使用。肯尼亞大牧場(chǎng)項(xiàng)目便是一個(gè)失敗的案例?？夏醽喆竽翀?chǎng)項(xiàng)目的最初設(shè)計(jì)是期望由傳統(tǒng)的長(zhǎng)老委員會(huì)管理牧場(chǎng)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)者認(rèn)為高度的社會(huì)一體化以及共享的文化價(jià)值觀將會(huì)為牲畜與牧場(chǎng)的集中控制提供基礎(chǔ)。然而馬賽人歷來(lái)為共享放牧與放牧任務(wù)制定制度安排，傳統(tǒng)的實(shí)踐使個(gè)人在牧場(chǎng)使用、牲畜管理尤其在財(cái)務(wù)方面具有較高水平的個(gè)人自治性。許多牲畜飼養(yǎng)大戶已開始采用商業(yè)生產(chǎn)策略，包括對(duì)供水與圍欄的較高私人投入，私人生產(chǎn)者不愿分享有限的放牧資源，因此管理委員會(huì)很難發(fā)揮作用，目前發(fā)展的趨勢(shì)是集體大牧場(chǎng)以已經(jīng)破產(chǎn)取而代之的是私人注冊(cè)。

（二）政府集中管理

非洲許多國(guó)家獨(dú)立后，土地改革促使土地與資源國(guó)有化，國(guó)家成為制定與實(shí)施公共策略的主要單位。然而除了氣候變化，人口增長(zhǎng)，缺乏技術(shù)變革等原因外，不恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)則是造成非洲草原退化的主要原因。在學(xué)術(shù)界，由國(guó)家直接控制CPR的管理方式一直飽受詬病，在非洲的許多案例研究中，也證實(shí)了政府的直接干預(yù)并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的后果。政府直接管理無(wú)效是因?yàn)椋?/p>

1.國(guó)家權(quán)利的強(qiáng)制實(shí)施，造成了習(xí)慣性法律與制度的侵蝕及崩潰。通常習(xí)慣性制度強(qiáng)調(diào)進(jìn)入權(quán)的區(qū)別以及微妙但很重要的懲罰措施，然而國(guó)家不能充分理解習(xí)慣性制度的復(fù)雜性，將權(quán)利轉(zhuǎn)移至政府機(jī)關(guān)并對(duì)傳統(tǒng)使用者施加嚴(yán)格控制，破壞了習(xí)慣性制度以及組織管理草原的能力，并且這種介入被視為阻止資源退化合法的甚至是必要的手段，因此在許多國(guó)家都建立了法律重新定義當(dāng)?shù)厥褂谜叩臋?quán)利與義務(wù)。在這種錯(cuò)誤的觀念下，政府介入的結(jié)果通常是無(wú)意識(shí)的但結(jié)果卻是災(zāi)難性的。

2.國(guó)家對(duì)草原的管理政策缺乏有效的執(zhí)行與監(jiān)管。在南非，公共放牧資源的持有與管理方式受到國(guó)家的許多干預(yù)。南非政府為改善草原退化日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，發(fā)起了土地保護(hù)與管理計(jì)劃。其中最重要的措施是通過(guò)使用圍欄將社區(qū)的土地分為放牧地，耕地以及居住地。采用“一牧四營(yíng)”的形式進(jìn)行輪牧，緩解草原壓力。然而政府并沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保證計(jì)劃的實(shí)施，也未成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)對(duì)牧民的放牧進(jìn)行監(jiān)督，輪休與輪牧的制度形同虛設(shè)，最終牧民主動(dòng)將圍欄全部拆除。圍欄的完全移除對(duì)區(qū)域內(nèi)主要資源在一年不同時(shí)期造成了相當(dāng)大的壓力。

3.政府缺乏當(dāng)?shù)刭Y源的使用信息與實(shí)踐。例如2002年，在埃及的圣凱瑟琳地區(qū)建立了一個(gè)方圓641平方公里的保護(hù)區(qū)域，政府將環(huán)境的退化歸咎于貝都因人的過(guò)度放牧，然而事實(shí)上，1970年以后，貝都因人定居人數(shù)日益增多，逐漸放棄了游牧的生活，選擇有償就業(yè)。由于該區(qū)域降雨量不足而缺乏天然草場(chǎng)，大多數(shù)牧民每人只擁有不到6只牲畜。一半的人從不外出放牧，三分之二的牧民完全通過(guò)補(bǔ)加飼料飼養(yǎng)牲畜，盡管該地區(qū)的牲畜數(shù)量以及放牧行為已經(jīng)大量減少，但依舊在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止所有的牲畜使用資源，禁止放牧以及收割飼草，這導(dǎo)致牧民只能購(gòu)買昂貴的飼草。然而日益清楚的是，除了少數(shù)河谷外，沒(méi)有實(shí)證證據(jù)證明過(guò)多的放牧是造成植被流失的主要原因，放牧導(dǎo)致資源退化的咒語(yǔ)使得政策只相信敘述，不相信證據(jù)。這項(xiàng)政策使得貝都因人的生活更加艱難。

三、如何建立有效的草原管理制度

無(wú)論是傳統(tǒng)社區(qū)還是政府集中管理，都未能扭轉(zhuǎn)非洲草原退化與牧區(qū)貧困的局面。非洲各國(guó)在草原治理上的缺陷給予我國(guó)草原治理許多警示。其中最重要的是在復(fù)雜的生態(tài)與社會(huì)環(huán)境下，解決草原治理問(wèn)題往往不能通過(guò)依靠國(guó)家或是社區(qū)某個(gè)單一途徑實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。Ostrom認(rèn)為：復(fù)雜的治理安排以及公共資源的多重使用需要識(shí)別并利用在不同水平下的制度與機(jī)構(gòu)。一方面，政府在管理草原上具有持續(xù)與促進(jìn)性作用，政府關(guān)鍵性的干預(yù)將幫助建立草原治理的有效制度，其中最重要的應(yīng)是發(fā)展與當(dāng)?shù)睾献髦卫聿菰闹贫?，而這項(xiàng)措施在非洲幾乎沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)上的進(jìn)展。同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定可維持的且可強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)則來(lái)避免現(xiàn)存的公共資源可公開獲取的局面。而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的一個(gè)方法則在于資源合作管理的嵌套制度，這種制度應(yīng)當(dāng)嵌套在更高層的具有更加寬廣行政功能的制度當(dāng)中。同時(shí)國(guó)家的制度需要對(duì)沒(méi)有機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)職能較弱的地方提供支持，建立或加強(qiáng)機(jī)構(gòu)，制度的強(qiáng)化或培訓(xùn)可由政府機(jī)構(gòu)提供實(shí)現(xiàn)。另一方面，當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)制度在處理資源的使用與保留問(wèn)題具有比較優(yōu)勢(shì)。例如詳細(xì)的進(jìn)入條款，資源的使用與管理，最好是由當(dāng)?shù)刭Y源使用者組織來(lái)處理，例如牧民協(xié)會(huì)。因此如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社區(qū)的合作管理將成為今后草原治理能否成功的關(guān)鍵。這種合作管理不僅要求政府與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)制度與機(jī)構(gòu)的恰當(dāng)結(jié)合。準(zhǔn)確的結(jié)合將能夠隨著特殊環(huán)境的變化而變化，適應(yīng)復(fù)雜的自然與人文環(huán)境，而且在結(jié)合的同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)與關(guān)注地方制度與機(jī)構(gòu)的復(fù)興。只有通過(guò)發(fā)展多層次下的制度安排，獲取并建立起功能互補(bǔ)，才能獲得管理復(fù)雜，具有多重使用者資源的能力。（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)）

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